關(guān)于建立失能人員長期照護(hù)保障制度相關(guān)問題研究

林克勤

習(xí)近平總書記指出，有效應(yīng)對我國人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)億萬百姓福祉，要“落實(shí)支持養(yǎng)老服務(wù)的政策措施”，建立“相關(guān)保險(xiǎn)和福利及救助相銜接的長期照護(hù)保障制度”。2021年，中共中央國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》，強(qiáng)調(diào)要將老齡事業(yè)發(fā)展納入統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略。為積極應(yīng)對不斷深化的人口老齡化發(fā)展趨勢和由此帶來的失能照護(hù)保障問題，南京市委、市政府緊密結(jié)合市情實(shí)際，全面推動積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略貫徹實(shí)施，按照中央和江蘇省委、省政府決策部署，加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)、綜合施策，積極探索具有南京特色的積極應(yīng)對人口老齡化的城市現(xiàn)代化之路。為積極應(yīng)對急劇增長的老年失能風(fēng)險(xiǎn)，有效破解失能人員長期照護(hù)難題，2021年南京市啟動了“失能人員照護(hù)保險(xiǎn)”探索實(shí)踐。

一、動因背景

傳統(tǒng)社會中，失能人員照護(hù)保障在整個風(fēng)險(xiǎn)保障體系中處于較底層次均衡狀態(tài)。進(jìn)入新發(fā)展階段，多重因素交互疊加，把失能人員照護(hù)問題推向了前臺，成為越來越受到關(guān)注的重大社會問題，目前我國正在經(jīng)歷著從家庭照護(hù)向社會照護(hù)的深度變遷過程之中。老齡化高齡化深度發(fā)展、失能群體規(guī)模不斷擴(kuò)大、家庭自給功能顯著弱化、社會撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)持續(xù)增加等因素造成適齡勞動人口撫養(yǎng)老年人口的壓力越來越高，必然會給失能人員長期照護(hù)可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二、理念基礎(chǔ)

目前我國已經(jīng)形成了帶有兜底性質(zhì)的困難失能人群的照護(hù)救助保障制度體系。盡管現(xiàn)有政策制度設(shè)計(jì)上仍有優(yōu)化和提升的空間，但從整體上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了特殊困難群體的全覆蓋。在“未富先老”的情況下，寄希望于大幅提高福利水平并不現(xiàn)實(shí)，也難以為繼，甚至?xí)斐蓚鶆?wù)危機(jī)。建立失能照護(hù)保險(xiǎn)制度，不僅可以更加有效地分散失能帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，增加社會成員的權(quán)利義務(wù)對等意識，減輕照護(hù)費(fèi)用不斷增長可能帶來的財(cái)務(wù)壓力，而且有助于促進(jìn)長期照護(hù)服務(wù)與保險(xiǎn)的良性互動、協(xié)同發(fā)展。

三、功能定位

南京市將照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)項(xiàng)目設(shè)為23項(xiàng)，其中基礎(chǔ)照護(hù)13項(xiàng)、專業(yè)服務(wù)10項(xiàng);居家照護(hù)服務(wù)項(xiàng)目18項(xiàng)，其中基礎(chǔ)照護(hù)8項(xiàng)、專業(yè)服務(wù)10項(xiàng)。總的看，輕度失能人員照護(hù)服務(wù)需求不確定性和彈性較大，照護(hù)內(nèi)容可以由失能者根據(jù)主觀意愿和需要選定;中度失能者喪失了基本生活能力，照護(hù)需求的剛性和確定性增加，需要解決衣食起居等趨于多元化基本生活需求;重度失能幾近于完全失能，往往意味著進(jìn)入生命的最后階段，基本生活需要完全依賴他人，這一狀態(tài)下照護(hù)需求具有很強(qiáng)的同質(zhì)性幾乎沒有彈性，需要全天候陪護(hù)。

四、籌資機(jī)制

長期照護(hù)保障的籌資模式多樣，一般分為稅收制和保險(xiǎn)制兩大類，也可以采取稅收和保險(xiǎn)相結(jié)合的多元籌資模式。采用何種籌資機(jī)制，通常與政策目標(biāo)和財(cái)政體制密切相關(guān)。對于特殊困難群體，一般應(yīng)選擇財(cái)政稅收方式;對于全體社會成員可能面臨的失能照護(hù)保障，通常應(yīng)選擇保險(xiǎn)方式。由于不同國家和地區(qū)財(cái)政職能存在差異，還應(yīng)根據(jù)稅收水平和財(cái)政職責(zé)覆蓋的范圍確定是選擇財(cái)政方式還是保險(xiǎn)方式。長期照護(hù)籌資不等同于長期照護(hù)保險(xiǎn)籌資，現(xiàn)實(shí)中的照護(hù)資金來源除了傳統(tǒng)上的供給方式之外，也不只限于保險(xiǎn)的給付。由于長期照護(hù)保險(xiǎn)需要企業(yè)和個人承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)，建立長期照護(hù)保險(xiǎn)制度還應(yīng)充分考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況及其可能的變化趨勢。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、既有的企業(yè)稅收和“五險(xiǎn)一金”等總體稅費(fèi)相對較高、國家正在不斷減稅降費(fèi)的情況下，建立獨(dú)立的長期照護(hù)保險(xiǎn)籌資面臨一定的挑戰(zhàn)。

五、供給方式

照護(hù)服務(wù)的供給方式是決定長期照護(hù)保障供給效率的和效果的關(guān)鍵因素。選擇何種供給方式，既要考慮到照護(hù)保障對象的現(xiàn)實(shí)需求，也要考慮到服務(wù)資源的有效配置和長期可持續(xù)發(fā)展。這意味著，長期照護(hù)保障制度的照護(hù)服務(wù)體系、服務(wù)提供方式、待遇給付標(biāo)準(zhǔn)、供給保障機(jī)制等方面都需要科學(xué)規(guī)劃和有效設(shè)計(jì)。

居家照護(hù)也并不是單純意義上家庭自給的照護(hù)，而應(yīng)該是在社會服務(wù)和社區(qū)服務(wù)支持下的居家照護(hù)，社會性的支持乃是居家照護(hù)不可分割的組成部分。根據(jù)區(qū)域失能包括老年群體的綜合情況，通?？梢栽诮值缹用嬖O(shè)立一家專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)為完全失能人員提供長期照護(hù)服務(wù);在社區(qū)層面設(shè)置社區(qū)照護(hù)中心，作為街道照護(hù)機(jī)構(gòu)專業(yè)力量的延伸，重點(diǎn)提供日間照護(hù)服務(wù)和對居家照護(hù)服務(wù)提供支持。在機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)體系尚不完善的情況下，為應(yīng)對逐步攀升的長期照護(hù)費(fèi)用與相關(guān)的財(cái)政支出，應(yīng)設(shè)計(jì)相應(yīng)的補(bǔ)貼政策，以鼓勵失能群體的家庭成員為其提供非正式照護(hù)服務(wù)，這樣有助于緩解當(dāng)下照護(hù)服務(wù)供給壓力、減輕長期照護(hù)的支出、提高服務(wù)質(zhì)量、維護(hù)勞動力市場穩(wěn)定。

六、相關(guān)建議

一是通過優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、擴(kuò)大覆蓋范圍、加強(qiáng)部門協(xié)同，提高長期照護(hù)保障體系的綜合效能，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。

二是通過進(jìn)一步優(yōu)化整合籌資來源、構(gòu)建多層次長期照護(hù)保險(xiǎn)體系、妥善處理基金平衡，優(yōu)化籌資渠道。

三是通過加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)、抓好人才培養(yǎng)、強(qiáng)化家庭支持，結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，創(chuàng)新居家社區(qū)照護(hù)服務(wù)模式，著力發(fā)展街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、城鄉(xiāng)社區(qū)兩級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以居家照護(hù)為基礎(chǔ)，通過新建、改造、租賃等方式，提升社區(qū)照護(hù)服務(wù)能力，完善服務(wù)供給。

四是通過精準(zhǔn)測算、分階段推進(jìn)、優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制。在兼顧公平和可持續(xù)的同時(shí)，織牢兜實(shí)長期照護(hù)保障“安全網(wǎng)”，穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)施?！?/p>