航天型號(hào)物資采購合同風(fēng)險(xiǎn)防范與實(shí)踐

朱璇、李雁冰、劉政磐 /中國運(yùn)載火箭技術(shù)研究院

航天是國家綜合國力的象征，近些年，隨著國家國防建設(shè)和重大航天工程任務(wù)的迫切需要，我國航天事業(yè)發(fā)展迅速。航天型號(hào)產(chǎn)品是融合多種學(xué)科與專業(yè)的系統(tǒng)工程，具有投資大、研制周期長、技術(shù)復(fù)雜、質(zhì)量與可靠性高等特點(diǎn)，而航天型號(hào)物資是保障航天事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要先決條件之一。型號(hào)物資供應(yīng)涉及眾多供應(yīng)商，有電子元器件、金屬、化學(xué)化工等不同領(lǐng)域，國營、民營等不同性質(zhì)，承制方、中間商等不同屬性等，結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，合作管理難度較大；而采購合同是規(guī)范采購交易活動(dòng)中雙方權(quán)利與義務(wù)的最重要體現(xiàn)形式，是確保航天物資采購及時(shí)、高效、安全、穩(wěn)定的基礎(chǔ)。本文從新形勢(shì)下航天型號(hào)物資采購合同的特點(diǎn)出發(fā)，分析和總結(jié)了型號(hào)物資采購合同的風(fēng)險(xiǎn)防范做法及取得的成效，提出了航天強(qiáng)國目標(biāo)下的努力方向。

一、航天型號(hào)物資采購特點(diǎn)、難點(diǎn)及問題

航天型號(hào)物資采購以集中采購為原則，總體思路是以體制機(jī)制為基礎(chǔ)、以專業(yè)機(jī)構(gòu)為平臺(tái)、以信息化技術(shù)為支撐，依據(jù)“按目錄選用、按標(biāo)準(zhǔn)管理、按渠道詢價(jià)、按規(guī)范訂貨、按要求驗(yàn)收”的模式，集中開展航天型號(hào)物資采購業(yè)務(wù)?；玖鞒贪ǎ簩?duì)內(nèi)整合航天系統(tǒng)內(nèi)部物資需求，對(duì)外統(tǒng)一接口實(shí)施采購，采購后統(tǒng)一對(duì)內(nèi)開展質(zhì)量保證、倉儲(chǔ)、配送、售后至閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)了通過信息集成、組織聯(lián)結(jié)和系統(tǒng)協(xié)調(diào)的橫向一體化供應(yīng)鏈管理模式，將航天系統(tǒng)內(nèi)設(shè)計(jì)單位、生產(chǎn)制造單位同外部市場(chǎng)供應(yīng)商、終端生產(chǎn)制造商協(xié)同連接起來，實(shí)現(xiàn)高效共贏的供應(yīng)鏈一體化。

管理重點(diǎn)主要包括3個(gè)方面，一是供應(yīng)商管理，建立合格供應(yīng)商名錄，針對(duì)重點(diǎn)供應(yīng)商建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及管控機(jī)制，建立健全供應(yīng)商準(zhǔn)入、評(píng)價(jià)及退出機(jī)制，從源頭上保證物資供應(yīng)質(zhì)量；二是成本管控，建立詢比價(jià)、大宗物資采購、年度價(jià)格協(xié)議等價(jià)格機(jī)制，通過壓控物資采購成本達(dá)到降低航天產(chǎn)品成本的目的；三是質(zhì)量保障，通過整合有資質(zhì)的檢測(cè)平臺(tái)資源，建立可靠的元器件、原材料質(zhì)量檢測(cè)平臺(tái)，保障航天型號(hào)物資的質(zhì)量可靠性。

當(dāng)前，航天物資集中采購模式已經(jīng)比較成熟和健全，且已實(shí)現(xiàn)一定規(guī)模，每年航天物資采購合同數(shù)量巨大，涉及合同乙方供應(yīng)商眾多。但是，由于航天企業(yè)性質(zhì)特殊，網(wǎng)絡(luò)須與外界物理隔離。受局域網(wǎng)制約，目前與市場(chǎng)供應(yīng)商的往來特別是型號(hào)物資采購合同，絕大多數(shù)仍然采用紙質(zhì)傳遞形式，這使得合同評(píng)審、簽訂、履約、閉環(huán)、歸檔等全流程合同管理信息化程度較低，存在大量需要人工輸入、判斷、統(tǒng)計(jì)的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致工作效率不夠高、合同低層次錯(cuò)誤時(shí)有出現(xiàn)、人工成本較高等問題，存在較大合同法律風(fēng)險(xiǎn)。

二、航天型號(hào)物資采購合同風(fēng)險(xiǎn)及原因分析

從航天型號(hào)物資采購特點(diǎn)出發(fā)，從法律風(fēng)險(xiǎn)角度判斷，存在的風(fēng)險(xiǎn)的主要有乙方企業(yè)本身有差距、合同條款不夠細(xì)化、雙方履約能力不足、規(guī)范化管理程度不高、缺乏法律專業(yè)支撐等，分析原因主要有6個(gè)方面：

一是航天型號(hào)物資采購合同乙方企業(yè)水平參差不齊。乙方企業(yè)包含國企、私企以及境外企業(yè)等供應(yīng)商，企業(yè)性質(zhì)、規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍、技術(shù)與管理水平、企業(yè)文化間也有很大差別，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，管理難度較大。

二是航天型號(hào)產(chǎn)品對(duì)質(zhì)量與可靠性有很高的要求。型號(hào)產(chǎn)品對(duì)質(zhì)量與可靠性的要求常常超過物資本身出廠質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)；且根據(jù)型號(hào)任務(wù)安排，要求的“質(zhì)保期”也會(huì)長于常規(guī)要求；這些要求均要在采購合同中予以體現(xiàn)，對(duì)合同管理要求較高。

三是航天型號(hào)物資采購風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠強(qiáng)。因航天物資采購均要從合格供方名錄中選擇，名錄內(nèi)供方多是國有企業(yè)，企業(yè)信用度較高，簽訂合同時(shí)很難考量及保證對(duì)方履約能力，由此使得采購人員缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

四是航天型號(hào)物資采購合同履約規(guī)范性不夠。航天型號(hào)產(chǎn)品周期較長，有很多指令性計(jì)劃影響因素，導(dǎo)致結(jié)算時(shí)資金運(yùn)轉(zhuǎn)不如市場(chǎng)化大型工業(yè)類企業(yè)流暢，有時(shí)出現(xiàn)到貨期、付款周期等不可控的情況，影響合同的嚴(yán)肅性與規(guī)范性；一旦雙方出現(xiàn)爭(zhēng)議，有較大風(fēng)險(xiǎn)造成損失。

五是法律知識(shí)不夠。航天企業(yè)員工多來自工科院校，且從畢業(yè)就加入航天，存在市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)匱乏、合同風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄、經(jīng)濟(jì)法律素養(yǎng)不夠高的問題。

六是流程設(shè)置中缺少法律機(jī)構(gòu)主動(dòng)介入的環(huán)節(jié)。法律顧問始終游離在合同流程之外，無法了解合同的進(jìn)展情況并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行主動(dòng)控制，在處理合同審核、合同糾紛等法律事務(wù)時(shí)，大多都處于一種被動(dòng)的地位。

三、航天型號(hào)物資采購合同風(fēng)險(xiǎn)防范措施

針對(duì)以上合同法律風(fēng)險(xiǎn)及原因，本文以目標(biāo)為導(dǎo)向，從規(guī)范管理、提升效率、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)等幾個(gè)不同角度，提出針對(duì)性措施。

1.充分發(fā)揮供應(yīng)商管理作用，將法律風(fēng)險(xiǎn)防范工作前置

加嚴(yán)航天供應(yīng)商管理，重點(diǎn)將采購風(fēng)險(xiǎn)防范節(jié)點(diǎn)控制在采購業(yè)務(wù)之前，有效從源頭管控風(fēng)險(xiǎn)。牢牢把控住“入、控、評(píng)”3個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，通過完善制度標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)、嚴(yán)格準(zhǔn)入審查、強(qiáng)化產(chǎn)品鑒定、持續(xù)動(dòng)態(tài)管理、加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)，有效為航天事業(yè)培養(yǎng)了一支穩(wěn)定、可靠的供應(yīng)商隊(duì)伍。

在供應(yīng)商準(zhǔn)入方面，加嚴(yán)準(zhǔn)入條件審核，有效控制渠道風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)供應(yīng)商的基本資質(zhì)、綜合能力、服務(wù)能力和所提供物資類別直接相關(guān)的各類能力進(jìn)行認(rèn)定，并通過天眼查、企查查、國家信用企業(yè)信息公示系統(tǒng)等平臺(tái)對(duì)其提供的資質(zhì)材料進(jìn)行嚴(yán)格審查，成立由財(cái)務(wù)、合同管理、法務(wù)、質(zhì)量管理、采購等多個(gè)部門組成的評(píng)審小組，供應(yīng)商管理委員會(huì)會(huì)議評(píng)審?fù)ㄟ^的方可準(zhǔn)入。

在供應(yīng)商管控方面，加強(qiáng)物資選用管理，有效控制選用風(fēng)險(xiǎn)。編制型號(hào)物資選用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控元器件、原材料選用工作，促進(jìn)物資選用成熟、可靠；加強(qiáng)物資質(zhì)量問題的全級(jí)次管控，質(zhì)量問題涉及外協(xié)供方的，同時(shí)去外協(xié)點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研檢查，確保質(zhì)量歸零工作落實(shí)到位；涉及獨(dú)家供方的，通過精準(zhǔn)分析、建立聯(lián)盟、強(qiáng)化選用、制定標(biāo)準(zhǔn)、有效擴(kuò)源、整合需求、加大集采、聯(lián)合防范等措施，壓控獨(dú)家供方風(fēng)險(xiǎn)；進(jìn)一步強(qiáng)化型號(hào)元器件偽國產(chǎn)化、空心國產(chǎn)化和包裝國產(chǎn)化情況的梳理，形成涉及16家供應(yīng)商241項(xiàng)產(chǎn)品的包裝國產(chǎn)化清單，為進(jìn)一步辨識(shí)型號(hào)物資自主可控風(fēng)險(xiǎn)提供支撐。

在供應(yīng)商評(píng)估方面，加大績效評(píng)價(jià)力度，對(duì)標(biāo)行業(yè)領(lǐng)先水平實(shí)施績效評(píng)價(jià)。通過分析外部市場(chǎng)動(dòng)態(tài)形成評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果有效應(yīng)用于采購活動(dòng)中：對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的供應(yīng)商采取通報(bào)表彰、優(yōu)先付款、提高預(yù)付款比例等獎(jiǎng)勵(lì)政策，并優(yōu)先培養(yǎng)其成為戰(zhàn)略供應(yīng)商；對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果不合格的供應(yīng)商進(jìn)行通報(bào)，并進(jìn)行重新認(rèn)定，認(rèn)定通過前，原則上不允許發(fā)生采購業(yè)務(wù)；對(duì)連續(xù)2年在某一物資類別中均為最低分的供應(yīng)商組織約談、整改等。通過有效具體措施形成良性競(jìng)爭(zhēng)的供應(yīng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

2.以大力推動(dòng)合同標(biāo)準(zhǔn)化文本為手段，降低合同風(fēng)險(xiǎn)防范難度

制定簡(jiǎn)明的合同標(biāo)準(zhǔn)文本。首先綜合評(píng)估物資品類特點(diǎn)、物資質(zhì)量要求、乙方供應(yīng)商性質(zhì)、采購頻率和額度等因素，例如有長期業(yè)務(wù)往來且資信狀況、履約能力良好的合作方風(fēng)險(xiǎn)較小，因此可參考國家工商總局頒布的《工業(yè)品買賣合同》（GF-2000-0101）制定相對(duì)簡(jiǎn)明的合同文本。合同標(biāo)準(zhǔn)文本的確定經(jīng)過業(yè)務(wù)部門草擬、中心合同評(píng)審小組審核、正式發(fā)布等過程，確保條款內(nèi)容的合規(guī)性；所有合同標(biāo)準(zhǔn)文本均經(jīng)過法律部門審核，重要文本委托律師事務(wù)所出具法律意見書；針對(duì)使用供應(yīng)商合同文本的情況，均對(duì)文本條款進(jìn)行了逐一評(píng)估和分析，進(jìn)而規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。最終論證形成了24份合同標(biāo)準(zhǔn)文本，包括2份國家或北京市標(biāo)準(zhǔn)文本，4份行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)文本，16份定制標(biāo)準(zhǔn)文本，標(biāo)準(zhǔn)文本覆蓋達(dá)到了91.67%。

持續(xù)規(guī)范型號(hào)物資采購合同文本的同時(shí)，在物資采購業(yè)務(wù)嘗試和推行框架合同管理思路，制定型號(hào)物資采購框架合同實(shí)施方案，打破“一單一簽”合同的采購業(yè)務(wù)模式，明確了“先簽訂暫定價(jià)框架合同，最終金額以實(shí)際發(fā)生為準(zhǔn)”的全新管理思路。通過“標(biāo)準(zhǔn)文本+框架合同”模式，達(dá)到提高合同評(píng)審審核效率、提升合同管理效益、提高合同簽訂效率，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化合同管理，從而防范風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。

3.以信息化手段為支撐，將風(fēng)險(xiǎn)防控措施嵌入業(yè)務(wù)流程

對(duì)內(nèi)，物資中心的合同標(biāo)準(zhǔn)文本確定后，利用信息化手段固化至系統(tǒng)流程，確保文本內(nèi)容的不可更改性，最大化降低人為因素影響。方法是由信息化部門將文本固定至供應(yīng)鏈系統(tǒng)內(nèi)，業(yè)務(wù)部門在制作合同時(shí)直接對(duì)文本進(jìn)行選擇，系統(tǒng)自動(dòng)生成合同；同時(shí)，對(duì)于使用標(biāo)準(zhǔn)文本的合同，評(píng)審過程采用系統(tǒng)自動(dòng)會(huì)簽，針對(duì)需求單位提出特殊技術(shù)指標(biāo)要求的合同則須技術(shù)支撐部門在系統(tǒng)中進(jìn)行人工評(píng)審確認(rèn)。

對(duì)外，在互聯(lián)網(wǎng)背景下創(chuàng)新供需對(duì)接機(jī)制，聯(lián)合專業(yè)的物資技術(shù)人員、采購人員、設(shè)計(jì)人員形成新研物資的論證團(tuán)隊(duì)，通過安全、高效的采購信息轉(zhuǎn)化及傳遞建立基于內(nèi)外市場(chǎng)連通的物資共享及全流程控制平臺(tái)，廣泛引入民企供應(yīng)商，支持發(fā)布供應(yīng)商、供應(yīng)商在線投標(biāo)、供應(yīng)商誠信及績效管理、采購業(yè)務(wù)及采購大數(shù)據(jù)分析，通過信息共享及公開透明的采購業(yè)務(wù)互動(dòng)實(shí)現(xiàn)型號(hào)物資采購領(lǐng)域采購需求信息與供應(yīng)商的采購業(yè)務(wù)高效協(xié)同，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)陽光采購，最大化降低各類風(fēng)險(xiǎn)。

4.以合規(guī)管理為導(dǎo)向，不斷完善規(guī)章制度體系建設(shè)

不斷加強(qiáng)規(guī)章制度體系建設(shè)，為依法合規(guī)管理提供制度保障。以法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系的構(gòu)建作為直接目標(biāo)，在對(duì)物資采購領(lǐng)域法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析識(shí)別和量化評(píng)測(cè)的基礎(chǔ)上將法律風(fēng)險(xiǎn)防范的各個(gè)環(huán)節(jié)與中心經(jīng)營管理相結(jié)合，按照國資委相關(guān)規(guī)定要求，以《企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)管理指南》（GB/T27914-2011）為指導(dǎo)，同時(shí)突顯中心自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，建立基于型號(hào)物資采購行為的法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系，降低法律風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)合內(nèi)控體系建設(shè)，系統(tǒng)梳理出型號(hào)物資采購全體系涉及法律問題的規(guī)章制度和應(yīng)參照?qǐng)?zhí)行的中央、航天系統(tǒng)的相關(guān)規(guī)章制度，完成型號(hào)物資采購流程（風(fēng)控試點(diǎn)）專項(xiàng)建設(shè)，確立了型號(hào)物資供應(yīng)業(yè)務(wù)端到端流程架構(gòu)，完成52項(xiàng)基礎(chǔ)流程建模，實(shí)現(xiàn)了型號(hào)物資采購領(lǐng)域關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、控制點(diǎn)與業(yè)務(wù)流程的緊密融合。

認(rèn)真貫徹合同管理制度，結(jié)合各類巡視巡察審計(jì)整改要求，積極進(jìn)行合同管理辦法的完善與優(yōu)化，近5年間共修訂并發(fā)布了五版合同管理辦法，不斷完善制度，明確權(quán)責(zé)，確保合規(guī)經(jīng)營。

四、實(shí)踐成效及后續(xù)思路

2021年中國運(yùn)載火箭技術(shù)研究院型號(hào)物資采購合同數(shù)量大約11000份，占全院合同總數(shù)的83%；單獨(dú)就甲方采購合同來講，2021年物資采購領(lǐng)域合作的供應(yīng)商在200家以上；2021年研究院的法律糾紛案件大約65起，其中80%以上的法律糾紛案件為合同法律糾紛，且經(jīng)檢查對(duì)方多數(shù)為首次或者頻率較低的合作方；2021年物資采購領(lǐng)域保持了法律“零”糾紛的記錄。通過上述幾個(gè)數(shù)據(jù)可以看出，型號(hào)物資合同風(fēng)險(xiǎn)管控取得了很好的成效。

本文通過在供應(yīng)商管理機(jī)制、合同文本標(biāo)準(zhǔn)化、業(yè)務(wù)流程信息化、不斷提升合規(guī)管理等方面有所突破，形成高效、安全、協(xié)同的物資采購合同管理模式，切實(shí)達(dá)到防范航天型號(hào)物資采購合同風(fēng)險(xiǎn)的目的，為今后解決合同法律風(fēng)險(xiǎn)提供了一定經(jīng)驗(yàn)和思路，后續(xù)通過不斷提升信息化手段和合規(guī)管理，繼續(xù)為我國航天事業(yè)的高質(zhì)量、高效益、高效率發(fā)展保駕護(hù)航。