我國城市公共供水行業(yè)發(fā)展特征分析及展望

侯培強(qiáng)，張 彬，張肸同，路 恒，王 祺，張 杰

(亞太建設(shè)科技信息研究院有限公司，北京 100120)

城市供水是城市建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，對保證城市經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和人民生活水平的提高有著舉足輕重的作用。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，分析城市供水行業(yè)發(fā)展特征，有助于更深入認(rèn)識我國城市供水發(fā)展的現(xiàn)狀和面臨的挑戰(zhàn)，預(yù)測發(fā)展趨勢，以及把握相關(guān)問題決策的尺度[1]。已有相關(guān)學(xué)者對我國城市供水發(fā)展特征進(jìn)行研究報道，如宋序彤[2]對1990年—1998年的供水發(fā)展有關(guān)問題進(jìn)行了分析，國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組等[3]對我國1990年—2005年的城市供排水現(xiàn)狀與問題進(jìn)行了闡述。2000年以后，我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展，城市化進(jìn)程也進(jìn)入了快速發(fā)展階段，城市用水的發(fā)展顯出了一系列新的特征，但對2000年至今的研究目前尚未見報道。本文以住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)[4]，對我國2001年—2020年的城市公共供水設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平增長特征及重要指標(biāo)進(jìn)行分析，并對未來發(fā)展方向進(jìn)行展望。

1 我國城市公共供水設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平特征分析

1.1 供水設(shè)施建設(shè)

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化也同步進(jìn)入快速發(fā)展階段，尤其在20世紀(jì)以后，雖然城市總數(shù)量沒有發(fā)生明顯增加，但城鎮(zhèn)化率和城市人口快速增長。在2001年—2020年，城鎮(zhèn)化率從37.66%增加到63.89%，城鎮(zhèn)人口從48 064萬人增加到90 220萬人。伴隨著快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市公共供水設(shè)施建設(shè)也有了高速發(fā)展，2020年與2001年相比，公共供水設(shè)施固定資產(chǎn)年投資由169.4億元增加到749.4億元，增長342.38%；公共供水綜合生產(chǎn)能力由1.48億m3/d增加到2.76億m3/d，增長86.49%；供水管道長度由23.44萬km增加到98.09萬km，增長318.47%(圖1～圖2)。近20年來，我國城市公共供水設(shè)施持續(xù)完善，供水保障能力不斷提高，有效支撐了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

圖1 2001年—2020年我國城市個數(shù)、公共供水設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資變化Fig.1 Changes of Number of Cities and Fixed Assets Investment of Public Water Supply Facilities at Home during 2001 to 2020

注：供水管道長度指從送水泵至用戶水表之間所有管道的長度，在同一條街道埋設(shè)兩條及兩條以上管道時，按每條管道的長度計(jì)算[4]圖2 2001年—2020年我國城市公共供水綜合生產(chǎn)能力和供水管道長度變化Fig.2 Changes of Integrated Production Capacity and Length of Water Supply Pipelines of Public Water Supply at Home during 2001 to 2020

1.2 供水服務(wù)水平

在城鎮(zhèn)人口和供水生產(chǎn)能力快速增長的同時，我國城市公共供水總量和用水人口也得到了快速增長，在2001年—2020年，我國城市公共供水總量每年由304.72億m3增加到586.45億m3，增長92.46%；城市公共供水用水人口每年由2.23億人增加到5.26億人，增長135.87%(圖3)?？梢钥闯?，近20年來，我國城市公共供水服務(wù)水平不斷提高，惠及更多城市居民。

圖3 2001年—2020年我國城市公共供水總量和用水人口變化Fig.3 Changes of Total Capacity and Population of Public Water Supply at Home during 2001 to 2020

2 我國城市供水重要指標(biāo)分析

2.1 供水設(shè)施投資變化

由圖1可知，在2001年—2020年，我國供水設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資總額持續(xù)增加，但其增長速度相對緩于城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)總投資和全國GDP的增長速度，且其占市政公用和全國GDP的比例呈整體下降趨勢(圖4)，這與宋序彤[2]對1990年—1998年供水投資增長特征研究結(jié)果一致，反映了我國城市供水設(shè)施短缺的矛盾在20世紀(jì)已相對有所減緩。

圖4 2001年—2020年我國供水設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資占市政公用和全國GDP比例的變化Fig.4 Changes of Proportions of Municipal Utilities and National GDP in Fixed Assets Investment in Water Supply Facilities during 2001 to 2020

2.2 區(qū)域差異變化

由于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在地區(qū)上的不平衡和差異，在2000年和2004年我國相繼提出了西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略，以促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。按區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶將我國進(jìn)行東中西部地區(qū)劃分，對東中西部地區(qū)的城市公共供水綜合生產(chǎn)能力、用水人口對比可知，在2001年—2020年，我國西部地區(qū)的城市公共供水綜合生產(chǎn)能力和用水人口占全國比值均呈現(xiàn)增長趨勢，而中部地區(qū)占全國比值卻呈現(xiàn)降低趨勢，東部地區(qū)占全國比值基本不變(圖5)。進(jìn)一步對2001年—2020年我國東中西部地區(qū)的城市公共供水人均綜合生產(chǎn)能力(人均供水綜合生產(chǎn)能力=供水綜合生產(chǎn)能力/用水人口)變化分析可知，我國西部地區(qū)的人均供水能力與東中部地區(qū)的差距越來越小，并在2019年超過了中部地區(qū)。截至2020年底，東、中、西部地區(qū)的城市公共供水人均綜合生產(chǎn)能力分別為0.55、0.47、0.52 m3/(人·d)，如圖6所示。綜上，在過去20年間，我國西部地區(qū)的城市公共供水能力與東部地區(qū)差距逐漸縮小，這說明自實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，國家在規(guī)劃指導(dǎo)、政策扶持、資金投入、項(xiàng)目安排、人才交流等方面不斷加大對西部地區(qū)的支持力度，有力地促進(jìn)了西部地區(qū)供水基礎(chǔ)設(shè)施又好又快發(fā)展。

注：東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海和新疆，下同圖5 2001年—2020年我國東中西部地區(qū)城市公共供水綜合生產(chǎn)能力、用水人口占全國比值變化Fig.5 Ratio Changes of Integrated Capacity and Population of Public Water Supply at Home among the East, Mid and West Areas during 2001 to 2020

圖6 2001年—2020年我國東中西部地區(qū)城市公共供水人均供水綜合生產(chǎn)能力變化Fig.6 Ratio Changes of per Capita Integrated Capacity of Public Water Supply at Home among the East, Mid and West Areas during 2001 to 2020

2.3 供水水源結(jié)構(gòu)和供水結(jié)構(gòu)變化分析

2.3.1 地表水和地下水

由于地下水具有水質(zhì)好、供給穩(wěn)定、處理成本低等優(yōu)點(diǎn)，我國很多城市過量開采地下水，引發(fā)諸多問題，于是國家出臺了相關(guān)政策和文件以“統(tǒng)籌地表水和地下水的合理開發(fā)利用，防止地下水過量開采”，如2021年9月15日國務(wù)院第149次常務(wù)會議通過的《地下水管理?xiàng)l例》。宋序彤[5]研究表明，在20世紀(jì)90年代，我國就已限制地下水的開發(fā)，地下水占全部供水能力的比例在逐漸降低，但地下水的取用量仍呈增加趨勢。進(jìn)入2000年以后，地表水鼓勵被采用，地下水開發(fā)得到有效控制，地下水供水綜合生產(chǎn)能力基本不再增長，地下水作為城市公共供水水源所占比例逐漸降低，截至2020年，地下水占供水總能力(地表水+地下水)的比值為10.71%，比2001年減少了9.74%，如圖7所示。

圖7 2001年—2020年我國城市公共供水中地表水和地下水供水能力變化Fig.7 Change of Surface Water and Groundwater Supply Capacity of Public Water Supply at Home during 2001 to 2020

2.3.2 公共供水和自建供水

曾在很長一段時期，我國城市自建供水供給能力大于公共供水，但這種情況不利于有限的水資源合理調(diào)配和使用，為了加大城市水資源的管理力度和公共供水規(guī)模效益，國家出臺了相關(guān)政策和文件以有序關(guān)停公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備井，提高公共供水有效供給。宋序彤[2]對我國1990年—1998年間公共供水和自建供水能力研究可知，在1995年開始首次出現(xiàn)城市公共供水設(shè)施能力大于自建供水的局面，這一局面在2001年—2020年得到了延續(xù)，其中公共供水綜合生產(chǎn)能力、供水總量和用水人口與自建供水的比值，分別從2001年的1.81倍、1.88倍和6.32倍增加到2020年的6.21倍、13.61倍和85.17倍，如圖8所示。

圖8 2001年—2020年我國公共供水綜合生產(chǎn)能力、供水總量和用水人口與自建供水的比值變化Fig.8 Ratio Changes of Public Water Supply to Self-Built Water Supply Integrated Production Capacity, Total Quantity and Population at Home during 2001 to 2020

2.4 供水效率分析

由于不同城市的供水管道長度差異很大，國際上常采用單位管長漏損水量[單位管長漏損水量=漏損水量/(管道長度×365×24)]比較供水漏損控制管理水平。2006年—2020年，我國城市公共供水單位管長供水損失率保持下降趨勢，由2006年的1.63 m3/(km·h)下降到2020年的0.91 m3/(km·h)(圖9)，這反映我國對供水管網(wǎng)漏損的重視程度越來越高。但2020年我國城市公共供水管網(wǎng)綜合漏損率為13.39%，與《水污染防治行動計(jì)劃》的漏損控制要求在10%以內(nèi)還有距離。另外，根據(jù)曹徐齊等[6]對國外105個城市和地區(qū)的漏損控制調(diào)研，國外一些國家和地區(qū)的供水管網(wǎng)漏損控制水平可在5%以內(nèi)甚至更低，這也從另外一方面說明我國城市供水管網(wǎng)漏損控制水平與國外還存在差距，漏損控制工作依然嚴(yán)峻。

圖9 2006年—2020年我國城市公共供水單位管長漏損水量變化Fig.9 Change of Leakage Water per Unit Length of Pipelines of Public Water Supply at Home during 2006 to 2020

2.5 用水結(jié)構(gòu)分析

考慮居民生活和生產(chǎn)運(yùn)營對水質(zhì)的不同要求，居民生活用水和生產(chǎn)運(yùn)營用水的理想狀態(tài)是分開供水，但由于受諸多因素影響，很多城市未能將生活和生產(chǎn)用水有效分開。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的用水結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，在2006年—2020年，我國城市公共供水主要面向居民家庭用水，其次為生產(chǎn)運(yùn)營用水，并且居民家庭用水占比呈增長趨勢，生產(chǎn)運(yùn)營用水占比呈減少趨勢，如圖10所示。這說明我國城市公共用水結(jié)構(gòu)趨于合理，預(yù)計(jì)未來居民家庭用水占比仍將增長。

圖10 2006年—2020年我國城市公共供水用水結(jié)構(gòu)變化Fig.10 Change of Water Consumption Distribution of Public Water Supply at Home during 2006 to 2020

3 我國城市供水發(fā)展展望

3.1 城市用水總量增速放緩

從20世紀(jì)90年代起，我國城鎮(zhèn)化率實(shí)現(xiàn)了高速增長。在很長一段時間內(nèi)，城鎮(zhèn)化率以每年超過1%的增長速度增長，最高值的年份有四五千萬人實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，直到2018年，城鎮(zhèn)化率增速開始下降到每年1%，據(jù)預(yù)測，“十四五”期間每年大概有1 000萬新增城市人口，未來還會進(jìn)一步減少。據(jù)此推算，我國城市用水總量仍將持續(xù)增加，但增速將放緩。

3.2 優(yōu)質(zhì)供水需求增加

2013年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，提出要“切實(shí)保障城市供水安全”；2015年4月，國務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動計(jì)劃》，明確指出要“從水源到水龍頭全過程監(jiān)管飲用水安全”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡稱“十四五”)指向高質(zhì)量發(fā)展的未來，市政供水是城市高質(zhì)量發(fā)展中的重要環(huán)節(jié)。近年來，為了保證龍頭水水質(zhì)達(dá)標(biāo)，包頭、深圳、上海、蘇州、福州等多地相繼開展優(yōu)質(zhì)飲用水建設(shè)的探索工作，人民對美好生活的追求、城市高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)推動供水企業(yè)走上實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)供水服務(wù)的快車道。

3.3 城鄉(xiāng)供水一體化逐步提升

自2004年以來，每年中央1號文件和政府工作報告中都專門部署農(nóng)村飲水工作，包括農(nóng)村飲水的規(guī)劃、投資、水源保護(hù)、水質(zhì)監(jiān)測、優(yōu)惠或補(bǔ)貼、優(yōu)先解決對象、責(zé)任制、運(yùn)行管理、維修保養(yǎng)、隱患排查、城鄉(xiāng)供水一體化、管護(hù)機(jī)制等各個方面。截至2020年，我國城市供水普及率達(dá)到98.99%[4]，而同期全國農(nóng)村自來水普及率為83.37%，另外，現(xiàn)有農(nóng)村自來水還存在大量需要提標(biāo)改造的項(xiàng)目。目前，全國范圍行政村總數(shù)為492 995個、自然村為2 362 908個、建制鎮(zhèn)為8 876個，鄉(xiāng)為18 822個，相比已趨于飽和的城市供水，村鎮(zhèn)供水尚有較大的增長空間。實(shí)施城鄉(xiāng)供水一體化是黨中央的明確要求，可解決目前農(nóng)村供水存在的飲水安全無法保障、供水保證率低、節(jié)水意識差、管理不規(guī)范等問題，同時也可以逐步縮小城鄉(xiāng)的發(fā)展差異，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展。目前，我國多個省市已陸續(xù)開展城鄉(xiāng)供水一體化工作，預(yù)計(jì)到2035年基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水均等化目標(biāo)，即初步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村供水現(xiàn)代化，基本達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平；到2050年，全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村供水的現(xiàn)代化。

3.4 智慧水務(wù)逐漸重視

“十四五”規(guī)劃提出:“加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國”。水務(wù)行業(yè)作為重要的城市基礎(chǔ)服務(wù)行業(yè)之一，進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型是治水需求和信息化進(jìn)程并行發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，智慧水務(wù)將會迎來迅速發(fā)展[7]。近年來，良好的經(jīng)濟(jì)和信息化發(fā)展也為智慧水務(wù)建設(shè)提供了基礎(chǔ)保障和技術(shù)支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2014年智慧水務(wù)開始落地，當(dāng)年我國智慧水務(wù)行業(yè)市場規(guī)模為65.6億元，2019年為93.8億元，預(yù)計(jì)到2023年將達(dá)116.0億元[8]。相信在不久的將來，智慧水務(wù)建設(shè)將呈現(xiàn)暴發(fā)式增長。

3.5 供水價格將逐步上漲

從新中國成立以來，我國水價制度經(jīng)歷了公益性無償供水、政策性低價供水、按成本核算計(jì)收水費(fèi)、按商品價格管理4個階段，“水是商品，有償使用”的觀念已被人們接受。但從全球范圍來看，我國的水價一直很低，不能充分體現(xiàn)現(xiàn)有水資源的價值和保證供水企業(yè)應(yīng)獲得的合理回報。為了合理確定供水價格，我國陸續(xù)出臺了多項(xiàng)政策以規(guī)范水價調(diào)整，如2012年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》提出要嚴(yán)格水資源征收費(fèi)和取水審批管理制度，為加快水價改革步伐指引方向。2021年，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部修訂印發(fā)了《城鎮(zhèn)供水價格管理辦法》《城鎮(zhèn)供水定價成本監(jiān)審辦法》，進(jìn)一步明確了按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”的方法核定城鎮(zhèn)供水價格?？傮w來看，我國水價改革將呈現(xiàn)價格不斷上漲、價格分類不斷簡化、逐漸推行階梯式水價等特征。