日本地方自治發(fā)展中的法治變革及經(jīng)驗借鑒

劉韜

【摘要】日本具有悠久的地方自治歷史，日本政府又分別在20世紀(jì)40年代和90年代通過改革對地方自治制度進(jìn)行了發(fā)展。在制度變遷中，地方自治法的建立和完善起到了至關(guān)重要的作用。通過地方自治的法治變革，日本的行政體制的權(quán)力配置形成更為良好的對應(yīng)關(guān)系，這對中國地方治理發(fā)展中如何處理集權(quán)與分權(quán)關(guān)系也具有一定的啟示借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】日本? 地方自治? 法治? 變革

【中圖分類號】D73/77? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.10.011

地方自治是現(xiàn)代日本政治制度的重要組成部分，也是明治維新以來日本中央與地方權(quán)力博弈的關(guān)鍵所在。有學(xué)者認(rèn)為地方自治的發(fā)展體現(xiàn)了日本民主制度的完善程度，“日本的地方自治搞得比較成功，但這恰恰是和民主齊頭并進(jìn)的結(jié)果，市町村自治與頒布憲法、召開國會大體同步，現(xiàn)行的地方自治法也是和新憲法一起制訂的?！盵1]因此，對日本地方自治發(fā)展過程中的法治變革進(jìn)行深入的研究，既有利于更好地認(rèn)識和理解當(dāng)代日本地方自治的特色，也對中國地方自治制度的完善具有一定的啟示和借鑒作用。

日本歷史上的地方自治傳統(tǒng)及法治背景

日本是有著漫長自治傳統(tǒng)的國家。公元645年，中大兄皇子聯(lián)同中臣鐮足等人發(fā)動政變并于翌年開始進(jìn)行統(tǒng)治制度的改革，史稱“大化改新”。大化改新的目的是維護(hù)以天皇為首的中央政權(quán)，建立以古代中國為模板的具有中央集權(quán)特色的封建國家，但是這種使多數(shù)人處在生存艱難前提下的社會體制顯然是無法持久的，“迫使90%以上的人民處于立即需要救濟(jì)的生活狀態(tài)的社會體制，無論其上層的貴族們?nèi)绾胃桧灧睒s，也是不久就要崩潰的”。[2]隨著越來越多的農(nóng)民逃離自己的土地投奔外鄉(xiāng)的豪族和富農(nóng)，掌握地方土地的名主階層的權(quán)力逐漸擴(kuò)大。在幕府建立以后，幕府對地方的統(tǒng)治都是通過設(shè)置他們在地方的代理人——“守護(hù)”和“地頭”來進(jìn)行管理，“他們不斷侵吞莊園，將領(lǐng)國的國人變成自己的家臣團(tuán)，逐漸發(fā)展為守護(hù)領(lǐng)國的守護(hù)大名”。[3]在室町幕府統(tǒng)治時期，幕府的實力日漸衰弱，大名成為各自領(lǐng)地內(nèi)事實上的統(tǒng)治者。為了鞏固自己的領(lǐng)土并在激烈的競爭中立于不敗之地，各大名紛紛加強(qiáng)了領(lǐng)地內(nèi)的治理，提出了一系列的富國強(qiáng)兵的政策，建立起規(guī)范而嚴(yán)厲的法治體系，堪稱日本地方自治法制建設(shè)的先導(dǎo)。

在更為微觀的鄉(xiāng)村治理層面，自治的傳統(tǒng)則更加久遠(yuǎn)和穩(wěn)固?！拔野钤瓉碓O(shè)立的五人組、莊屋、名主、總代、年寄等制度中，本來就存在著自治制度的精神”[4]，這里的自治制度就是建立在稱作“惣”的日本村落共同體基礎(chǔ)上的。從鐮倉幕府末期到室町幕府時期，“畿內(nèi)、近國農(nóng)村出現(xiàn)的村落共同組織，在名主等農(nóng)村上層農(nóng)民領(lǐng)導(dǎo)下，地位正在提高的中小農(nóng)民階層組織起來進(jìn)行鄉(xiāng)村自衛(wèi)、管理灌溉用水和入會地”。[5]

江戶幕府時期，幕府建立了“幕藩制”的統(tǒng)治體制強(qiáng)化中央集權(quán)，這一體制的特征是幕府將土地分給各個藩國，在允許各藩具有一定自治權(quán)的前提下加強(qiáng)了幕府對各藩的統(tǒng)治。這種體制是守護(hù)將軍及其家族的牢固屏障，但對于代表地方力量的大名與下級武士來說，則是一種變相的限制。當(dāng)武士離開了賴以生存的土地以后，他們在地方的影響力日漸衰落，便不再能夠?qū)δ桓慕y(tǒng)治形成威脅。

現(xiàn)代日本地方自治制度建立過程中的法治變革

江戶時代的中央與地方關(guān)系，明顯地體現(xiàn)出官僚化的幕府的集權(quán)思維與地方藩主追求藩內(nèi)自治意愿的內(nèi)在矛盾。而倒幕運動得以成功的先決條件，即為幕府的衰落和長洲、薩摩這些雄藩的傾力支持，因此，地方自治也成為明治維新一項基本的內(nèi)容。

明治維新時期日本地方自治的法治變革。1878年，根據(jù)首相大久保利通的建議，被稱作三新法的《郡區(qū)町村編制法》、《府縣會規(guī)則》和《地方稅規(guī)則》正式頒布，這三部法律的頒布標(biāo)志著日本地方自治進(jìn)入了以立法為基礎(chǔ)的新階段。但這一自治體系只是給予地方有限的選舉和自治形式，最終目的還是要建立中央集權(quán)的天皇專制制度。“明治政府推行地方自治的目的是為了通過有限制的地方選舉和地方自由形式，建立中央集權(quán)的天皇專制制度的廣泛的社會基礎(chǔ)”[6]即使在那些有限的地方自治領(lǐng)域，地方自治體獲得的也僅僅是非權(quán)力性的服務(wù)工作，在行使這些有限自治權(quán)的時候，地方行政官員必須要在中央委派的監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督之下才可以完成?！霸诋?dāng)時的地方制度中，中央政府的監(jiān)督權(quán)得以嚴(yán)格保留，自治的要素未得到充分的保障?！盵7]20世紀(jì)20年代，一批思想開化、具有現(xiàn)代民主思維的內(nèi)務(wù)省青年官員認(rèn)為在地方自治問題上，應(yīng)該“致力于在地方實行社會政策和經(jīng)濟(jì)政策，針對地方存在的現(xiàn)實課題摸索解決的方策”，在他們的推動下，地方自治制度曾經(jīng)得到一定的加強(qiáng)。[8]遺憾的是，此后的日本隨著法西斯主義和帝國主義的興起，官僚主義的中央集權(quán)得到無限加強(qiáng)，地方自治制度的完善無法沿著正確的道路持續(xù)發(fā)展。

二戰(zhàn)之后日本地方自治的法治變革。二戰(zhàn)之后，在美國占領(lǐng)當(dāng)局的推動之下，日本重新開始推動地方自治制度的建設(shè)。1947年發(fā)布的《日本國憲法》的第八章即為專門的地方自治條款，其中最為關(guān)鍵的是第92條，該條款規(guī)定必須要根據(jù)地方自治的基本宗旨和法律規(guī)定設(shè)置地方工團(tuán)組織并規(guī)范其運營事項。在憲法頒布的同時，日本《地方自治法》也于1947年5月同步開始實施。該法對之前已經(jīng)形成的包括東京都制、府縣制、市制、町村制等進(jìn)行了全面的修改與整合。這種整合改變了過去各地方之間相互隔絕、利益復(fù)雜多變的局面，但是也有觀點認(rèn)為，新法的頒布并沒有體現(xiàn)各個地方、各個層級之間的差異性。在憲法—地方自治法的法治體系中，地方公共團(tuán)體在制度上從以前的集權(quán)官僚制約束中獨立出來，成為具有獨立法律地位的自治體。但問題在于，在地方自治宗旨的兩個方面中，團(tuán)體自治的保障充分卻凸顯出居民自治的缺陷。對于普通民眾來說，自主參與地方公共事務(wù)的途徑仍然是缺少保障的。

日本地方自治的當(dāng)代困境與解決思路。20世紀(jì)80年代之后，在全球范圍市民運動興起的背景之下，日本基層治理中來自于居民和合作組織的謀求參與政治決策的呼聲也逐漸高漲?！半S著全球化的到來和冷戰(zhàn)的終結(jié)，國家權(quán)力的比重有所下降，自覺已步入后工業(yè)化時代的居民意識的變化，成為推動上述直接民主主義運動開展的動力。”[9]為了應(yīng)對這種局面，避免地方自治制度再次被官僚集權(quán)所控制，20世紀(jì)90年代，日本開啟以對“地方自治的宗旨”所蘊含的理念的再理解為基礎(chǔ)的地方自治改革。日本參議院于1999年7月通過《地方分權(quán)一攬法》并于2000年4月開始正式實行。內(nèi)容主要包括五個方面：（1）以立法的方式確定中央政府和地方負(fù)責(zé)公共事務(wù)的組織之間的職能分工，轉(zhuǎn)變中央和地方的關(guān)系。（2）廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)的制度，將地方公團(tuán)體的職能重新劃分界定為自治性質(zhì)的事務(wù)與法律規(guī)定的受托事務(wù)。（3）將中央對地方進(jìn)行干預(yù)的基本原則、類型、程序以及具體處理程序進(jìn)行了進(jìn)一步的明確，從而以全新的視角審視中央與地方的關(guān)系。（4）進(jìn)一步推動權(quán)力的下放，將中央政府的權(quán)限下放到地方政府，或者將地方政府的權(quán)限下放到市町村等基層組織。（5）重新審視“必置規(guī)制”。對地方公共團(tuán)體在人員、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步提高地方公共團(tuán)體的行政效率。通過這一系列改革，日本的地方自治制度得到了明顯完善，地方行政服務(wù)的品質(zhì)得以優(yōu)化，居民的服務(wù)需求和參與愿望也得到了充分的滿足。

日本地方自治變革的總體特征與經(jīng)驗總結(jié)

結(jié)合日本地方自治制度各個階段的變革過程，我們可以將其實踐經(jīng)驗總結(jié)為以下方面。

第一，以法律的方式明確中央與地方權(quán)力配置。日本憲法和地方自治法當(dāng)中都有對于中央與地方關(guān)系的明確界定，地方自治團(tuán)體具有明確的憲法地位，進(jìn)一步的權(quán)限分工、職能配置則通過地方自治法中的相關(guān)條款加以設(shè)定。在此基礎(chǔ)上，中央政府與地方自治團(tuán)體之間在進(jìn)行權(quán)力委托和業(yè)務(wù)往來過程中始終能夠有清晰的標(biāo)準(zhǔn)。因此，明確中央與地方的法律關(guān)系，是實現(xiàn)權(quán)力合理配置的前提條件。

第二，以立法作為行政改革的保障條件。這種做法一方面以法律的力量推動改革的進(jìn)程，可以更好應(yīng)對改革當(dāng)中所面對的阻力，減少失敗的風(fēng)險;另一方面，由于采取法律預(yù)設(shè)的方式，改革的結(jié)果有具體的藍(lán)本可作依托，并且在成文法律的規(guī)范下，改革在完成之后出現(xiàn)反復(fù)和倒退的可能性會大大降低，這樣就保障了改革的成果。

第三，減少干預(yù)、下放權(quán)力是提高行政效率的關(guān)鍵。差異性的政治體制決定了各國可以進(jìn)行權(quán)力下放的尺度，但盡可能多地進(jìn)行授權(quán)，在體制框架內(nèi)給予地方公共團(tuán)體更多的參與公共治理的機(jī)會，是提高行政效率和民主參與程度的有效途徑。日本政府在《地方分權(quán)一攬法》中所做的廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度等改革措施，其本質(zhì)就是通過弱化政府的干預(yù)力度，給地方公共團(tuán)體參與公共事務(wù)治理提供更多的自主選擇。

（本文系教育部人文社會科學(xué)研究一般項目“現(xiàn)代日本管理的歷史演進(jìn)與啟示研究——基于管理哲學(xué)的視角”、黑龍江省政府博士后資助項目階段性研究成果，項目編號分別為：16YJC630074、LBH-Z17025）

注釋

[1][4]郭冬梅：《近代日本的地方自治和村落共同體》，《日本學(xué)論壇》，2004年第1期。

[2][日]井上清：《日本歷史》，天津人民出版社，1974年，第89頁。

[3]浙江大學(xué)日本文化研究所：《日本歷史》，北京：高等教育出版社，2003年，第110～111頁。

[5][日]竹內(nèi)理三等：《日本歷史辭典》，天津人民出版社，1988年，第85頁。

[6]劉小林：《當(dāng)代各國政治體制——日本》，蘭州大學(xué)出版社，1998年，第252頁。

[7]楊建順：《日本行政法通論》，北京：中國法制出版社，1998年，第250頁。

[8]郭冬梅：《日本大正民主時期新內(nèi)務(wù)官僚的地方自治論》，《日本學(xué)刊》，2017年第1期。

[9][日]五十嵐曉郎：《日本政治論》，北京大學(xué)出版社，2015年，第153～154頁。

責(zé) 編/趙鑫洋