“收縮型城市”是治理新命題

萬(wàn)宏蕾

資陽(yáng)沱江大橋

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確要“引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展”。在當(dāng)前需求收縮、供給沖擊、預(yù)期減弱的多重壓力下，未來(lái)城鎮(zhèn)化空間布局如何優(yōu)化，人口流失、產(chǎn)業(yè)衰退的收縮型城市如何發(fā)展等話題備受關(guān)注。

實(shí)際上，在中國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，每年有大量人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，常住人口城鎮(zhèn)化率于2011年突破50%，2021年達(dá)到64.72%。但從人口流向的結(jié)果看，城市之間存在很大的差異性，資源枯竭型城市、省際毗鄰區(qū)、中心城市或都市圈外圍地區(qū)人口持續(xù)下降。

在習(xí)慣了以“增長(zhǎng)”為基礎(chǔ)的擴(kuò)張主義發(fā)展模式后，“收縮型城市”的出現(xiàn)，或許給了中國(guó)一次積極調(diào)整的契機(jī)——走向大中小城市和縣級(jí)城市之間更加均衡的城鎮(zhèn)化、更加公平的發(fā)展格局。為此，本刊專訪了中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)50人論壇成員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)長(zhǎng)三角與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)張學(xué)良教授。

在人口零增長(zhǎng)和快速城鎮(zhèn)化雙重背景下，人口向大城市的集聚，代價(jià)是部分中小城市以人口為核心的要素流失，城市收縮在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)將成為部分城市的常態(tài)。

什么是“城市收縮”？

在不同的空間尺度上，城市收縮的界定不一樣。中國(guó)城市的邊界包括行政邊界、地理邊界、經(jīng)濟(jì)邊界與社會(huì)文化邊界，由于界定不一樣，城市收縮有廣義和狹義之分。

廣義的城市收縮是指從地級(jí)及以上城市（盟、自治州、地區(qū)）層面上，全市范圍內(nèi)常住人口的持續(xù)下降。我們團(tuán)隊(duì)利用長(zhǎng)周期、多變量、多尺度數(shù)據(jù)探索中國(guó)城市收縮的基本空間分布規(guī)律，通過(guò)第七次人口普查與第六次人口普查比較，發(fā)現(xiàn)全國(guó)337個(gè)地級(jí)市（州、盟、地區(qū)）樣本中共有146個(gè)城市收縮，占比43.32%，東北地區(qū)城市占比較高，四平、通化、資陽(yáng)、大興安嶺、綏化五個(gè)城市收縮程度超過(guò)30%。

對(duì)比2019年我們團(tuán)隊(duì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，通過(guò)第六次人口普查與第五次人口普查比較，當(dāng)時(shí)中國(guó)26.71%地級(jí)及以上行政單元、37.16%縣市（區(qū)）發(fā)生收縮。幾年間，我國(guó)收縮城市的數(shù)量大大增加，而且有53個(gè)城市20年間均出現(xiàn)人口流失。

在人口零增長(zhǎng)和快速城鎮(zhèn)化雙重背景下，人口向大城市的集聚，代價(jià)是部分中小城市以人口為核心的要素流失，城市收縮在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)將成為部分城市的常態(tài)

狹義的城市收縮是指從地級(jí)及以上城市（盟、自治州、地區(qū)）層面上，市轄區(qū)（或建成區(qū)）范圍內(nèi)常住人口的持續(xù)下降;從縣市（區(qū)）層面上，中心鎮(zhèn)（或建成區(qū)）范圍內(nèi)常住人口的持續(xù)下降。通過(guò)“七普”與“六普”比較，有數(shù)據(jù)樣本的全國(guó)276個(gè)地級(jí)市（州、盟、地區(qū)）中共有80個(gè)城市呈現(xiàn)狹義城市收縮，占比29.71%，與廣義收縮城市數(shù)量相比，狹義收縮的城市數(shù)量大大減少。

廣義的收縮城市可以從總體上反映中國(guó)的人口空間分布和流失狀況，而狹義的收縮城市則結(jié)合了中國(guó)區(qū)劃系統(tǒng)的特殊性，可以彌補(bǔ)中國(guó)城市區(qū)劃空間過(guò)大的問(wèn)題，更為精確地反映城市人口集聚能力的強(qiáng)弱。

僅從基于行政意義上的“城市”進(jìn)行城市收縮分析存在一定不合理性，我們可以從三省毗鄰區(qū)域、資源枯竭型城市以及都市圈、都市區(qū)中心的外圍城市等不同空間尺度和區(qū)域類型的收縮情況進(jìn)行具體分析。

比如，從時(shí)空格局來(lái)看，我們團(tuán)隊(duì)通過(guò)2010-2020年夜間燈光數(shù)據(jù)量化了中國(guó)收縮縣區(qū)的時(shí)空格局，結(jié)果顯示，研究樣本中的全國(guó)2851個(gè)縣（市、區(qū)、旗）中共有1294個(gè)收縮縣區(qū)、191個(gè)持續(xù)收縮縣區(qū)，占比分別為45.39%、6.70%（港澳臺(tái)地區(qū)除外）。

從都市區(qū)、都市圈情況來(lái)看，通過(guò)官方文件、土地利用與大數(shù)據(jù)時(shí)間距離相結(jié)合，我們識(shí)別出全國(guó)36個(gè)都市圈。廣義層面，有6個(gè)都市圈整體是收縮的，如哈爾濱、長(zhǎng)春、沈陽(yáng)、石家莊、大連都市圈等，大部分位于東北。

都市圈匯聚了周邊城市眾多人口、資金等生產(chǎn)要素，可能會(huì)加速周邊城市的收縮。以成都都市圈為例，在成都毗鄰的24個(gè)縣區(qū)中，有17個(gè)收縮，占比70.83%。

與上述城市收縮情況相對(duì)應(yīng)的是：2000年至2020年，上海大都市圈的人口增長(zhǎng)了近2500萬(wàn);深圳市自2000年至2020年人口增長(zhǎng)1055萬(wàn);“五普”至“七普”期間，深圳、成都、廣州、北京、杭州等11市常住人口凈增長(zhǎng)均超過(guò)500萬(wàn)。

張學(xué)良

人口流失是收縮型城市的核心特征，主要體現(xiàn)在兩個(gè)維度上：一是人口減少;二是人口密度下降。與“持續(xù)的人口流失”相比，城市收縮還可能同時(shí)伴隨生產(chǎn)效率下降、失業(yè)率升高、人力資本存量下降等問(wèn)題，更加值得關(guān)注。

我們研究發(fā)現(xiàn)，年均GDP增長(zhǎng)率、工資水平、二三產(chǎn)業(yè)占比、FDI（國(guó)際直接投資）占GDP比重等指標(biāo)與城市收縮呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)，一產(chǎn)占比、財(cái)政支出占比等指標(biāo)與城市收縮呈現(xiàn)正相關(guān)。相比于非收縮型城市，收縮型城市勞動(dòng)年齡人口減少更快、老齡化程度更嚴(yán)重，撫養(yǎng)壓力更大，人口紅利更少。

基于此，我們認(rèn)為更應(yīng)該關(guān)注“收縮型城市”在四個(gè)度上的表現(xiàn)，城市的“溫度”——餐館數(shù)量等公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施;城市的“寬度”——人與人面對(duì)面溝通的距離;城市的“濃度”——?jiǎng)?chuàng)新的集聚;城市的“密度”——“畝均”產(chǎn)出水平。

“溫度”，指便利性設(shè)施和公共服務(wù)。收縮型城市應(yīng)該通過(guò)高品質(zhì)的公共服務(wù)來(lái)創(chuàng)造更大的舒適性福利，增強(qiáng)城市的宜居性來(lái)吸引高素質(zhì)人才流入，以更人性化的城市治理增強(qiáng)城市的人文關(guān)懷，增強(qiáng)人民群眾的獲得感和幸福感。

“寬度”，指人與人的距離。大城市的規(guī)模擴(kuò)張帶來(lái)很多城市病，表現(xiàn)為通勤成本以及人與人溝通距離的增加，很多具有地方特色的小街小巷被開闊的城市街道所代替，城市變得越來(lái)越同質(zhì)化。

“濃度”，指創(chuàng)意階層的集聚。多樣化和包容性的城市社會(huì)環(huán)境會(huì)吸引更多的創(chuàng)意階層集聚，進(jìn)一步引導(dǎo)創(chuàng)新企業(yè)和資本的流入，從而帶動(dòng)當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)的發(fā)展。

“密度”，指單位面積的產(chǎn)出水平。收縮型城市應(yīng)當(dāng)提高土地資源的配置效率，控制和引導(dǎo)城市土地開發(fā)進(jìn)行合理的空間布局，提升空間生產(chǎn)的品質(zhì)和質(zhì)量。

2021 年8 月1 日，吉林四平英雄廣場(chǎng)大涼亭內(nèi)，十多名退休老人組成的樂(lè)隊(duì) ，正在進(jìn)行公益演出

縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的中堅(jiān)力量，是城鎮(zhèn)化體系的重要組成部分。一方面，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化后期發(fā)展階段，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)具有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);另一方面，大中小城市需要協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于完善城市空間布局。

在這次《意見》發(fā)布之前，2019年3月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，首次明確提出“收縮型城市”的概念;2020年4月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，再次指出收縮型城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。

確實(shí)，在過(guò)去一段時(shí)間內(nèi)，一些縣城違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，在人口吸引力不足的情況下盲目擴(kuò)張、無(wú)效投資，造成大量土地閑置和資源空間錯(cuò)配，個(gè)別縣城甚至出現(xiàn)“空城”。如果既有快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的農(nóng)村人口流失現(xiàn)象，又有縣域中心鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)人口發(fā)生明顯流失，這就需要引起高度重視。

收縮型縣城更需加強(qiáng)高效能治理，提升治理水平?？h城要?jiǎng)?chuàng)新性地探索形成以國(guó)有公共政策導(dǎo)向型企業(yè)為主體的社會(huì)治理新模式，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的漸進(jìn)式市場(chǎng)化進(jìn)程，開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)新局面。尤其是要?jiǎng)?chuàng)新“市場(chǎng)+政府”治理模式，布局有影響力的物業(yè)管理服務(wù)企業(yè)走進(jìn)基層，在縣城市容市貌輔助管理、保潔監(jiān)管、五小行業(yè)監(jiān)管、治安輔助管理等日常服務(wù)方面，探索市場(chǎng)化新型社會(huì)治理模式。

在國(guó)內(nèi)大循環(huán)和統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)背景下，打通“區(qū)塊”“省域”“城市”“城鄉(xiāng)”等不同區(qū)域空間尺度之間的經(jīng)濟(jì)循環(huán)，需充分認(rèn)識(shí)省域毗鄰縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要作用和未來(lái)方向，減少省域邊界地區(qū)的城市人口持續(xù)下降。

諸多毗鄰中心城市的縣城積極承接中心城市的功能溢出，建議發(fā)展成為中心城市的“功能區(qū)”，并在城鎮(zhèn)化空間形態(tài)上與中心城市組成鄰都市區(qū)、都市圈。比如上海大都市圈的浙江省嘉興市的嘉善縣，很早就創(chuàng)造鄰與上海的“13579”獨(dú)特現(xiàn)象：10%的嘉善人在上海學(xué)習(xí)、工作、生活，30%以上的工業(yè)品為上海產(chǎn)業(yè)配套或通過(guò)上海聯(lián)通其他地區(qū);50%的農(nóng)產(chǎn)品銷往上海，70%的游客來(lái)自上海，90%的外資和縣外內(nèi)資與上海相關(guān)。

城市收縮在中國(guó)快速城鎮(zhèn)化背景下普遍存在，我們應(yīng)借鑒“精明收縮”理念，優(yōu)化而非逆轉(zhuǎn)收縮型城市，關(guān)注收縮城市潛在發(fā)展動(dòng)力，優(yōu)化收縮城市建筑和土地集約利用，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處的狀態(tài)。

省際毗鄰縣城的發(fā)展是當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)，要在建立跨省合作區(qū)上尋找突破。從目前區(qū)域合作新動(dòng)向來(lái)看，長(zhǎng)三角一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等區(qū)域發(fā)展重大國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略日趨成熟，為構(gòu)建小尺度、跨區(qū)域、相對(duì)精準(zhǔn)的省際毗鄰合作奠定了基礎(chǔ)，也為深度融入國(guó)內(nèi)大循環(huán)，挖掘增長(zhǎng)動(dòng)能指明了方向。

未來(lái)可借鑒長(zhǎng)三角經(jīng)驗(yàn)，在省際毗鄰區(qū)域特別是東部、中部、西部?jī)蓛山唤纾戏?、北方相連的區(qū)域，選擇一批具有良好區(qū)位、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的縣城布局一批示范區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、先行區(qū)、開展經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革試驗(yàn)，在行政邊界不變的情況下，通過(guò)經(jīng)濟(jì)邊界合作推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，為推動(dòng)跨省域一體化發(fā)展探索新路徑。

應(yīng)該說(shuō)，城市人口流失或城市收縮是個(gè)中性詞，并不可怕。關(guān)注人口流失現(xiàn)象，需改變“城市必須增長(zhǎng)”的思維模式，采取“適應(yīng)”收縮的態(tài)度，精明的城市收縮是人口城市化的重要途徑。對(duì)城市收縮的科學(xué)態(tài)度是：不要忽視，也不能輕視。

首先，注重人口空間分布結(jié)構(gòu)對(duì)城市發(fā)展造成的影響。

城市收縮研究需要精準(zhǔn)，狹義的城市收縮更應(yīng)重視。在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人口大量從農(nóng)村向城市遷移，是階段性現(xiàn)象，也是人口在空間上重新分布的結(jié)果。但市轄區(qū)人口的減少意味著城市集聚能力和人力資本質(zhì)量的下降，需要引起重視。因此，未來(lái)人口和城市發(fā)展政策，在關(guān)注人口總量增減的同時(shí)，應(yīng)關(guān)注人口空間分布結(jié)構(gòu)的變化，促進(jìn)人口在中心城市、新區(qū)新城等地有效集聚。

其次，注重結(jié)合特定區(qū)域發(fā)展，研究區(qū)域內(nèi)部城市收縮問(wèn)題。

城市的發(fā)展寓于區(qū)域之中，應(yīng)以區(qū)域的、協(xié)同發(fā)展的視角看待收縮，關(guān)注經(jīng)濟(jì)區(qū)劃意義上的城市或都市圈人口下降。以都市圈為例，從區(qū)域的視角看，外圍城市人口規(guī)模雖然下降，但卻提高了核心城市的要素集聚程度，某種程度上提升了整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)效率。因此，單一城市的收縮必須結(jié)合其所處的區(qū)域發(fā)展進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，做到因地制宜、分類指導(dǎo)。

另外，注重制定“適應(yīng)性”規(guī)劃。

人口的持續(xù)下降不僅降低了城市的人口數(shù)量，同時(shí)由于勞動(dòng)力的流動(dòng)具有自我選擇性，高技能和更健康的勞動(dòng)力更易流失，造成低素質(zhì)勞動(dòng)力人口在收縮型城市的集聚，因而進(jìn)一步強(qiáng)化收縮。尤其是狹義的收縮型城市，應(yīng)結(jié)合我國(guó)快速城鎮(zhèn)化背景，因勢(shì)利導(dǎo)人口分布，制定適應(yīng)性規(guī)劃，應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的城市衰退問(wèn)題。

未來(lái)的城市發(fā)展政策應(yīng)通過(guò)高技能人才專項(xiàng)補(bǔ)貼、培育與本地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)匹配的專門人才等措施，遏制人口凈流出地區(qū)人口素質(zhì)持續(xù)下降的趨勢(shì)，為城市創(chuàng)新發(fā)展做好智力準(zhǔn)備。并且，在城市發(fā)展的每個(gè)階段都應(yīng)注重更合理的人口空間分布以及更高效的土地利用，預(yù)防增長(zhǎng)沖動(dòng)，做好精明的規(guī)劃。

整體來(lái)看，城市收縮在中國(guó)快速城鎮(zhèn)化背景下普遍存在，而地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的需求引發(fā)持續(xù)的空間擴(kuò)張，形成人口流失與空間擴(kuò)張的強(qiáng)烈對(duì)比。我們應(yīng)借鑒“精明收縮”理念，優(yōu)化而非逆轉(zhuǎn)收縮型城市，關(guān)注收縮型城市潛在發(fā)展動(dòng)力，優(yōu)化收縮型城市建筑和土地集約利用，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處的狀態(tài)。