那些被制裁的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人

江凝

2021年8月5日，伊朗新總統(tǒng)易卜拉欣·萊西正式宣布就職，來(lái)自70多個(gè)國(guó)家的100多名政要和代表出席了他的就職典禮。

60歲的萊西是著名的反美斗士，他也是第一個(gè)在美國(guó)的制裁之下上臺(tái)的國(guó)家元首。

萊西并不是第一個(gè)被制裁的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，這份名單還包括從委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)馬杜羅到津巴布韋前總統(tǒng)穆加貝、從利比亞前領(lǐng)導(dǎo)人卡扎菲到敘利亞總統(tǒng)巴沙爾·阿薩德等諸多外國(guó)政要。

只是，這些叱咤風(fēng)云的國(guó)際要人為什么會(huì)被制裁呢？對(duì)他們的制裁包括哪些手段？這些制裁手段真的有用嗎？

現(xiàn)代意義上的制裁一般由兩類主體發(fā)起，一是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)，二是由單個(gè)國(guó)家或國(guó)家共同體（如歐盟）發(fā)起。

對(duì)于聯(lián)合國(guó)安理會(huì)而言，制裁的意義在于維持或恢復(fù)世界和平及安全。

對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，制裁則是一頂重要的外交政策工具。

至于美國(guó)，作為制裁大戶，美國(guó)在過(guò)去10年中的制裁數(shù)量增加了10倍，僅特朗普一屆任期內(nèi)的制裁行動(dòng)就高達(dá)3900次。

為何要對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行制裁？在實(shí)際操作中，對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的制裁往往與對(duì)國(guó)家的制裁一同進(jìn)行，而歐美發(fā)起制裁的一大主要原因是，被制裁的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人有破壞民主或侵犯人權(quán)的行為。

2002年2月，歐盟宣布，對(duì)時(shí)任津巴布韋總統(tǒng)穆加貝及19名津巴布韋高官進(jìn)行制裁，其原因是穆加貝涉嫌選舉舞弊，并驅(qū)逐了來(lái)自歐盟的選舉觀察團(tuán)。

隨后，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)小布什也宣布，對(duì)穆加貝及76名政府高官實(shí)施制裁，布什在行政命令中說(shuō)：“在兩年多的時(shí)間里，津巴布韋政府系統(tǒng)地破壞了該國(guó)的民主制度，并采用暴力、恐嚇和包括立法在內(nèi)的壓制手段，來(lái)扼殺反對(duì)派?！?/p>

因同樣的理由被制裁的領(lǐng)導(dǎo)人還包括白俄羅斯總統(tǒng)盧卡申科。2020年11月，歐盟宣布，對(duì)包括總統(tǒng)盧卡申科在內(nèi)的15名白俄官員進(jìn)行制裁。他們被制裁的原因是，在白俄羅斯當(dāng)年8月的總統(tǒng)選舉之后，涉嫌暴力鎮(zhèn)壓和恐嚇示威者及反對(duì)派成員。

應(yīng)對(duì)安全威脅也是西方國(guó)家實(shí)施制裁的一項(xiàng)重要原因。

2019年6月，美國(guó)特朗普政府宣布制裁伊朗最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊和其他高級(jí)官員，制裁措施包括旅行禁令和切斷財(cái)政來(lái)源等。特朗普表示，對(duì)哈梅內(nèi)伊的制裁是對(duì)伊朗擊落美國(guó)無(wú)人機(jī)及其他一系列行為的回應(yīng)，伊朗最高領(lǐng)袖應(yīng)對(duì)這些“敵對(duì)行為”負(fù)責(zé)。

對(duì)于國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人最主要的制裁手段，其實(shí)就是三項(xiàng)，一個(gè)是旅行禁令，主要是禁止制裁對(duì)象入境;二是資產(chǎn)凍結(jié)，凍結(jié)制裁對(duì)象在目的國(guó)的海外資產(chǎn);三是其他經(jīng)濟(jì)措施，比如禁止制裁對(duì)象與該國(guó)進(jìn)行任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等。

對(duì)于常年出訪各國(guó)的政要來(lái)說(shuō)，來(lái)自歐盟和美國(guó)的旅行禁令很有威懾力，這意味著他們幾乎無(wú)法再踏足歐洲和北美。

2014年，穆加貝擔(dān)任非盟輪值主席期間，為邀請(qǐng)穆加貝前往布魯塞爾參加非盟峰會(huì)，歐盟曾短暫取消穆加貝的歐洲旅行禁令。但穆加貝硬氣地拒絕前往，主要原因就是愛(ài)妻格蕾絲的歐洲旅行禁令并未一同取消。

資產(chǎn)凍結(jié)同樣是威力很大的措施。許多國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都擁有海外資產(chǎn)和美元賬戶，一些獨(dú)裁者更是“富可敵國(guó)”。

2011年，奧巴馬宣布對(duì)利比亞和卡扎菲實(shí)行制裁，美國(guó)財(cái)政部?jī)鼋Y(jié)了卡扎菲家族控制的超過(guò)300億美元的資產(chǎn)，這也是美國(guó)財(cái)政部有史以來(lái)實(shí)施的數(shù)額最大的一次資產(chǎn)凍結(jié)。

此外，英國(guó)凍結(jié)了120億英鎊，法國(guó)銀行凍結(jié)了72億美元，比利時(shí)、德國(guó)、意大利、奧地利、瑞士等國(guó)都有卡扎菲的海外資產(chǎn)，總計(jì)凍結(jié)資金超過(guò)800億美元。

領(lǐng)導(dǎo)人財(cái)產(chǎn)被凍結(jié)后，這筆錢會(huì)怎么處理？

據(jù)悉，2011年8月，時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文向安理會(huì)提出緊急召開(kāi)審議解凍利比亞資產(chǎn)會(huì)議。潘基文表示，利比亞內(nèi)戰(zhàn)以來(lái)已出現(xiàn)糧食危機(jī)，國(guó)際社會(huì)應(yīng)立即提供援助。

隨后，美英法等國(guó)陸續(xù)將部分解凍資產(chǎn)移交給利比亞過(guò)渡政府及其他人道機(jī)構(gòu)。英國(guó)外長(zhǎng)稱，解凍的財(cái)產(chǎn)將會(huì)用于緊急人道援助、幫助利比亞銀行系統(tǒng)以及支付公務(wù)員工資等。

其他經(jīng)濟(jì)措施則意味著被制裁對(duì)象無(wú)法再與歐美產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)往來(lái)。以美國(guó)為例，美國(guó)財(cái)政部下面的海外資產(chǎn)控制辦公室負(fù)責(zé)發(fā)布并管理“特別指定國(guó)民清單”，包含屬于美國(guó)一系列經(jīng)濟(jì)制裁對(duì)象的個(gè)人、實(shí)體和船舶等。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人被經(jīng)濟(jì)制裁，同樣會(huì)被列入“特別指定國(guó)民清單”，實(shí)際上就被強(qiáng)制切斷了與美國(guó)相關(guān)的業(yè)務(wù)或金融交易。

對(duì)于政要來(lái)說(shuō)，制裁對(duì)象往往不止他們一個(gè)，也包括他們的家人和核心圈子。這也是因?yàn)?，家人和核心圈子成員很可能是他們的“白手套”，負(fù)責(zé)替他們代持海外資產(chǎn)。

制裁作為一種外交政策，最重要的目的無(wú)疑是希望改變國(guó)家行為，以及避免未預(yù)期的行為繼續(xù)發(fā)生。

但這么多國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人曾經(jīng)遭到制裁，究竟有多少制裁真正起到了預(yù)期的效果呢？

“國(guó)際制裁僅在40%的情況下能產(chǎn)生有意義的變化?！绷_賓·懷特在《紐約客》的一篇文章中指出，美國(guó)多年來(lái)對(duì)委內(nèi)瑞拉、伊拉克的制裁都失敗了，對(duì)古巴的制裁從1960年開(kāi)始，但古巴政權(quán)依然屹立不倒。2011年，阿拉伯之春由起義變成內(nèi)戰(zhàn)后，敘利亞總統(tǒng)巴沙爾·阿薩德因暴力鎮(zhèn)壓反對(duì)派而遭到西方國(guó)家制裁，但11年過(guò)去了，阿薩德依然牢牢地扎根大馬士革。

在一些情況下，制裁不僅起不到作用，相反還會(huì)起到“副作用”。

比如，強(qiáng)硬派的伊朗總統(tǒng)候選人萊西，就曾被美國(guó)制裁。

在2021年的伊朗大選中，萊西秉持對(duì)美國(guó)強(qiáng)硬的立場(chǎng)，這反而成為了他的加分項(xiàng)，最終幫助他以62%的得票率當(dāng)選新一任總統(tǒng)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，美國(guó)的制裁反而成了萊西的“神助攻”。

（摘自《看天下》）