美洲國家首腦會議走向何方

王鵬

2022年6月6～10日，第九屆美洲國家首腦會議（美洲峰會）在美國洛杉磯舉行。拜登政府強(qiáng)行排斥古巴、委內(nèi)瑞拉和尼加拉瓜與會，遭到多個(gè)拉美和加勒比國家的堅(jiān)決反對。最終，多達(dá)1/3的地區(qū)國家領(lǐng)導(dǎo)人缺席了這場西半球最高層級的多邊外交活動。這一狀況不僅反映了美國自身實(shí)力的局限性及其在西半球霸權(quán)地位的動搖，也折射出美洲國家首腦會議日益萎縮的影響力。

1994年，第一屆美洲國家首腦會議在美國邁阿密舉行。此后，這一西半球國家首腦會議機(jī)制就延續(xù)下來。每隔3～4年，美洲國家首腦會議舉辦一次。

時(shí)隔近30年之后，美洲國家首腦會議再次在美國舉行。這是拜登政府上任以來首次與西半球國家進(jìn)行的大規(guī)模的多邊互動。拜登政府希望能夠以此為契機(jī)，“推銷”其拉美政策，并加強(qiáng)與拉美和加勒比國家的關(guān)系，彰顯美國在西半球的領(lǐng)導(dǎo)地位。然而，事與愿違，許多拉美和加勒比國家對于參會缺乏興趣，以致拜登政府不得不派人到處游說。至6月6日會議開幕之時(shí)，白宮才宣布23個(gè)美洲國家的元首和政府首腦與會。換言之，有1/3的美洲國家領(lǐng)導(dǎo)人缺席會議。

多個(gè)拉美和加勒比國家領(lǐng)導(dǎo)人拒絕參會，以示對美國拒絕邀請古巴、委內(nèi)瑞拉和尼加拉瓜與會決定的抗議。其中包括墨西哥總統(tǒng)洛佩斯·奧夫拉多爾、玻利維亞總統(tǒng)阿爾塞、洪都拉斯總統(tǒng)希奧馬拉·卡斯特羅以及圣文森特和格林納丁斯總理貢薩爾維斯。墨西哥、玻利維亞和洪都拉斯總統(tǒng)分別委派了其他政府官員代為出席。而圣文森特和格林納丁斯總理貢薩爾維斯不但自己沒有參會，也沒有委派任何政府官員。這些國家認(rèn)為，美國只是會議東道國，無權(quán)單方面將某些國家排除在一場屬于整個(gè)地區(qū)的首腦會議之外。

危地馬拉和薩爾瓦多的總統(tǒng)則以缺席會議的方式抗議美國干涉其內(nèi)政。近期，美國公開指責(zé)危地馬拉總檢察長孔蘇埃洛·波拉斯腐敗，并批評賈馬特總統(tǒng)讓他連任總檢察長。賈馬特以拒絕參會表示對美方的抗議。美國對薩爾瓦多總統(tǒng)布克爾的執(zhí)政方式也予以批評，聲稱其助手涉嫌腐敗。在此次首腦會議前夕，布克爾拒絕與美國國務(wù)卿布林肯通話，堅(jiān)持其不參會的立場。

也有一些拉美和加勒比國家領(lǐng)導(dǎo)人直到最后時(shí)刻才決定參會。由于與美國關(guān)系冷淡，巴西總統(tǒng)博索納羅一直不肯就是否參會做出明確答復(fù)。直到5月下旬拜登總統(tǒng)美洲首腦會議特別顧問克里斯多夫·多德專門到訪巴西游說，博索納羅才同意接受邀請。在美國承諾不邀請瓜伊多（委內(nèi)瑞拉反對派領(lǐng)導(dǎo)人，2019年1月自封為“臨時(shí)總統(tǒng)”）代表委內(nèi)瑞拉參加首腦會議之后，安提瓜和巴布達(dá)、特立尼達(dá)和多巴哥等加勒比共同體國家領(lǐng)導(dǎo)人才同意參會。

即便在首腦會議舉行期間，美國排斥古巴、委內(nèi)瑞拉和尼加拉瓜三國引發(fā)的爭議還在發(fā)酵，多位與會領(lǐng)導(dǎo)人對三國發(fā)出聲援。加勒比共同體輪值主席國伯利茲總理布里塞尼奧在發(fā)言中高度肯定古巴對伯利茲抗疫的巨大幫助，呼吁美國取消針對古巴的禁運(yùn)和制裁，并贊揚(yáng)委內(nèi)瑞拉為保障加勒比地區(qū)能源安全作出的貢獻(xiàn)。

由于多達(dá)1/3的美洲國家領(lǐng)導(dǎo)人沒有與會，這場美國親手操辦的首腦會議顯得“含金量”嚴(yán)重不足。美國在西半球影響力的下降可謂不爭的事實(shí)。

2022年6月9日，美國總統(tǒng)拜登在美國洛杉磯舉行的第九屆美洲首腦會議開幕式上發(fā)表講話。

美洲國家首腦會議是由美國發(fā)起的，因此它體現(xiàn)了美國的戰(zhàn)略意圖。20世紀(jì)90年代，在技術(shù)創(chuàng)新的帶動下，美國迎來新一波經(jīng)濟(jì)增長和市場繁榮;而此刻拉美正在經(jīng)歷“民主化”浪潮，渴望通過加強(qiáng)與美國的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系提振經(jīng)濟(jì)增長。在這一背景下，第一屆美洲國家首腦會議在美國邁阿密舉行，除古巴之外的美洲34個(gè)國家領(lǐng)導(dǎo)人參加了會議。時(shí)任克林頓政府希望借機(jī)深化與美洲國家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，構(gòu)建所謂的西半球民主國家共同體，從而打造美洲國家伙伴關(guān)系。

為深化經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，美國提出要建立一個(gè)從阿拉斯加到火地島、覆蓋整個(gè)美洲的自由貿(mào)易區(qū)。前三次美洲峰會——1994年美國邁阿密首腦會議、1998年智利圣地亞哥首腦會議和2001年加拿大魁北克首腦會議，都在討論如何推進(jìn)和落實(shí)這一倡議。隨著拉美左派政治力量的崛起，美國推進(jìn)這一議程的努力受挫。在2005年阿根廷馬德普拉塔首腦會議上，巴西、委內(nèi)瑞拉、阿根廷等國對美洲自由貿(mào)易區(qū)倡議提出質(zhì)疑和反對，之后這一倡議被無限期擱置。

同時(shí)，美國利用首腦會議孤立、排斥、打壓古巴的做法遭到許多會員國的強(qiáng)烈反對。在2001年加拿大魁北克首腦會議上，時(shí)任委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)查韋斯公開反對把古巴排除在外。在此后舉行的歷次首腦會議上，古巴參會問題不斷升溫，越來越多的拉美和加勒比國家領(lǐng)導(dǎo)人公開表達(dá)對古巴的支持。2015年，第七屆美洲國家首腦會議在巴拿馬舉行，古巴首次參會，美洲首腦會議第一次實(shí)現(xiàn)了35個(gè)國家政府領(lǐng)導(dǎo)人和代表集體到會的目標(biāo)。

然而，古巴參會所帶來的多邊合作的良好氛圍非常短暫，巨大的內(nèi)部裂痕仍然困擾著美洲國家首腦會議。由于美國是美洲國家首腦會議的主要發(fā)起方和推動者，美國因素始終對會議產(chǎn)生強(qiáng)烈的影響和制約。古巴之所以能夠在2015年參會，是以古美雙邊關(guān)系改善為前提的。而古美關(guān)系一旦惡化，古巴參會問題就再度成為“懸案”。此外，美國在委內(nèi)瑞拉問題、馬島問題（英國與阿根廷在馬島的歸屬上存在爭端）、反毒問題和非法移民問題上與其他成員國存在重大分歧，這在一定程度上也影響了其他美洲國家參會的積極性。

2018年，委內(nèi)瑞拉問題的持續(xù)發(fā)酵使美洲國家首腦會議的內(nèi)部團(tuán)結(jié)再次面臨考驗(yàn)。會議東道國秘魯以委內(nèi)瑞拉馬杜羅政府提前舉行總統(tǒng)選舉、損害民主體制為由，拒絕邀請馬杜羅總統(tǒng)參加會議。在這種情況下，會議成員國的立場出現(xiàn)劇烈分化。古巴領(lǐng)導(dǎo)人勞爾·卡斯特羅、尼加拉瓜總統(tǒng)奧爾特加、薩爾瓦多總統(tǒng)桑切斯·塞倫、安提瓜和巴布達(dá)總理布朗等領(lǐng)導(dǎo)人缺席會議，以示對委內(nèi)瑞拉的支持。

總體而言，由于地區(qū)各國存在巨大的國情差異以及諸多利益分歧和政治矛盾，美洲國家首腦會議的影響力呈現(xiàn)不斷下降之勢。另外，隨著美國自身實(shí)力的下降，美國在美洲自由貿(mào)易區(qū)倡議失敗之后，再也沒有提出有吸引力的合作方案。而且，美國實(shí)力的下降和拉美國家獨(dú)立性的上升使成員國的內(nèi)部矛盾越來越公開化，美國難以再操控會議，對會議的興趣也隨之下降。2018年，特朗普總統(tǒng)突然在秘魯首腦會議召開的三天前取消參會行程，成為第一位缺席美洲首腦會議的美國總統(tǒng)。

相較于特朗普時(shí)期，拜登政府上任以后，雖然以較為溫和的姿態(tài)處理與拉美和加勒比國家的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)對話與合作，但是美拉關(guān)系并未因此迎來新格局。美國對古巴和委內(nèi)瑞拉的制裁依然存在;美國重拾強(qiáng)硬邊境管制手段，并要求周邊國家分擔(dān)責(zé)任的做法招致了周邊國家的不滿;美國未能及時(shí)向拉美和加勒比國家提供疫苗幫助受到拉美國家的強(qiáng)烈批評;拜登政府提出的“重建美好世界”計(jì)劃未能有效呼應(yīng)拉美和加勒比國家發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的迫切需求。

雖然拜登政府在此次美洲國家首腦會議上提出了一攬子合作倡議，希望提振美拉關(guān)系，但由于內(nèi)容空泛，落實(shí)前景令人擔(dān)憂。在本次美洲峰會上，拜登提出了“美洲經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴關(guān)系”計(jì)劃，涉及投資、清潔能源、彈性供應(yīng)鏈、就業(yè)等內(nèi)容。但是，由于計(jì)劃沒有包含拉美和加勒比國家希望獲得的關(guān)稅減免和市場準(zhǔn)入待遇，吸引力大大減弱。美國雖然承諾提供6.45億美元幫助拉美和加勒比國家應(yīng)對糧食安全、人道主義危機(jī)、自然災(zāi)害防控和移民難民問題，然而，相較于美國向?yàn)蹩颂m提供的數(shù)百億美元援助，這一援助規(guī)模實(shí)在是杯水車薪。在美國的推動下，會議推出了有關(guān)解決美洲地區(qū)移民問題的《洛杉磯宣言》，但由于墨西哥、危地馬拉、洪都拉斯和薩爾瓦多等相關(guān)的中美洲國家總統(tǒng)缺席會議，美國最關(guān)注的非法移民問題也難以取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

第九屆美洲國家首腦會議的混亂情況在美國引發(fā)了是否有必要舉辦這一會議的爭論。美國外交委員會主席理查德·哈斯把這場首腦會議視為一場“失敗”。他直截了當(dāng)?shù)刂赋?，此次會議的看點(diǎn)成了“誰出席、誰不出席”“為什么還要舉辦這場會議？”一些人建議美國政府改革首腦會議機(jī)制，每次只與一部分美洲國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤，以便增強(qiáng)會議各方的凝聚力。曾任奧巴馬總統(tǒng)特別顧問的丹·雷斯特雷波建議，美國應(yīng)當(dāng)注重與西半球各個(gè)次地區(qū)進(jìn)行對話合作，與加勒比國家領(lǐng)導(dǎo)人、中美洲國家領(lǐng)導(dǎo)人和南美洲國家領(lǐng)導(dǎo)人舉行單獨(dú)的會晤。

美洲國家首腦會議的困境表明美國在西半球霸權(quán)體系中的地位發(fā)生了動搖。第二次世界大戰(zhàn)以來，美國推動成立美洲國家組織和美洲開發(fā)銀行，推動西半球國家簽訂《美洲國家間互助條約》，發(fā)起舉辦美洲國家首腦會議，從而形成覆蓋整個(gè)西半球的泛美體系。但隨著拉美和加勒比國家獨(dú)立自主意愿的不斷增強(qiáng)，泛美體系正在面臨全面的沖擊。阿根廷總統(tǒng)費(fèi)爾南德斯在此次會議發(fā)言中，抨擊美國利用美洲國家組織助推玻利維亞的軍事政變，并將美洲開發(fā)銀行的主導(dǎo)權(quán)據(jù)為己有。他呼吁對上述兩大機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，使其回到拉美和加勒比國家的懷抱。墨西哥總統(tǒng)奧夫拉多爾在今年5月公開呼吁成立一個(gè)更加具有凝聚力、能夠代表所有西半球國家的機(jī)構(gòu)，取代偏向少數(shù)人利益的美洲國家組織。在此次首腦會議上，代表總統(tǒng)與會的墨西哥外交部長埃布拉德提議解散美洲國家組織，以便“重構(gòu)泛美秩序”。這些行動和言論都顯示拉美和加勒比國家爭取獨(dú)立自主的意愿不斷高漲，美洲地區(qū)秩序的解體與重構(gòu)勢在必行。