小馬科斯會否推行菲律賓“發(fā)展型外交”2.0版

吳堅?鐘燕慧

小馬科斯勝選后去其父墓地祭拜。

在今年的菲律賓大選中，小馬科斯以高票當(dāng)選總統(tǒng)，但由于其背負(fù)家族“政治遺產(chǎn)”，所獲得的國際輿論評價卻是眾口不一。其父馬科斯的執(zhí)政被認(rèn)為是專制獨裁，但卻是菲律賓自獨立以來最具外交突破性的時期。1972年9月馬科斯頒布戒嚴(yán)令后即發(fā)布“發(fā)展型外交”政策。他通過調(diào)整菲美特殊關(guān)系、實施多元化外交，以及歷史性地開放國內(nèi)市場，在菲律賓自獨立以來與美國形成的“安全—經(jīng)濟(jì)”關(guān)系的惡性循環(huán)上打開缺口，開啟了菲律賓對外政策自主化時代。甚至可以說，當(dāng)前菲律賓的重大外交政策均能在馬科斯時代找到歷史淵源。

此外，馬科斯政府的特殊性還體現(xiàn)在它所面臨的國內(nèi)外深層次矛盾及其歷史趨向上。就此而言，上世紀(jì)70～80年代馬科斯政府所面臨的關(guān)鍵政策問題，與小馬科斯政府當(dāng)下面臨的挑戰(zhàn)有著本質(zhì)上的相似，其最大的共同點就是如何處理好與美國的“安全—經(jīng)濟(jì)”關(guān)系，它反映出的矛盾共性是菲美特殊關(guān)系對菲律賓內(nèi)政外交獨立自主空間的擠壓。

目前，小馬科斯正面臨菲律賓大國外交調(diào)整期、區(qū)域競爭新一輪機(jī)遇期、國內(nèi)改革深水期這一“三期疊加”的特殊時期。小馬科斯會否借鑒其父的外交思想，推行“發(fā)展型外交”2.0版，有待觀察。對馬科斯時期“十字路口式”外交的經(jīng)驗回顧，有助于增強(qiáng)對菲律賓新政府的政策預(yù)判。

馬科斯對菲律賓外交格局的突破，首先表現(xiàn)在對美關(guān)系上。馬科斯是菲美單向封閉式經(jīng)貿(mào)關(guān)系的終結(jié)者，實現(xiàn)了兩國特殊關(guān)系在經(jīng)濟(jì)上的根本轉(zhuǎn)型，菲美經(jīng)濟(jì)與安全關(guān)系由此開始從“逐步脫鉤”轉(zhuǎn)向“重新關(guān)聯(lián)”。

菲律賓1946年獨立建國后，與美國達(dá)成的是以經(jīng)濟(jì)控制與安全庇護(hù)為核心的特殊關(guān)系。美國通過持續(xù)的經(jīng)軍援助，維持菲律賓的親美政權(quán)，實現(xiàn)美國在菲利益最大化;而菲律賓則將國內(nèi)市場對美“特惠”開放，并在安全戰(zhàn)略上追隨美國。通過雙方的一系列法案和協(xié)定，美國得以保持并擴(kuò)大其在菲律賓國民經(jīng)濟(jì)中的“超國民地位”，相當(dāng)程度上掌控了菲律賓進(jìn)出口關(guān)稅、外匯等經(jīng)濟(jì)主權(quán)。上世紀(jì)60年代，菲律賓主要出口產(chǎn)業(yè)椰子加工業(yè)、糖業(yè)八成以上為美國資本控制，木材、能源開采冶煉、化工、汽配、紡織等工業(yè)領(lǐng)域均為美國企業(yè)占領(lǐng)。美國大肆利用菲股市吸納、本土借貸等方式進(jìn)行低成本投資，又通過高額壟斷利潤回報將資本轉(zhuǎn)移回國。其吸血式的經(jīng)濟(jì)合作方式嚴(yán)重摧殘了菲律賓民族經(jīng)濟(jì)，在東南亞其他一些國家發(fā)展進(jìn)口替代工業(yè)模式復(fù)興民族資本時，菲律賓卻逐步走向貧困深淵。菲美畸形經(jīng)濟(jì)關(guān)系造成的社會惡果在馬科斯執(zhí)政前后一度達(dá)到頂峰。

在世界貿(mào)易體系多邊化及區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作迅速發(fā)展的趨勢下，菲美之間“宗主國與殖民地”式的貿(mào)易方式在菲律賓已面臨巨大的社會阻力。相較前任政府，馬科斯在與美國的經(jīng)濟(jì)與安全事務(wù)談判中展現(xiàn)出了極強(qiáng)的靈活度，巧妙利用了國內(nèi)社會各界對美國資本及軍事基地治外法權(quán)的負(fù)面情緒，同時充分發(fā)揮與美國軍事基地談判的杠桿工具作用，強(qiáng)勢推行多元化對外經(jīng)濟(jì)開放政策，爭取美國對菲律賓的產(chǎn)品出口做有利的關(guān)稅安排，同時以行政法令對美國資本“同等權(quán)利”實行過渡性承諾，使美菲經(jīng)濟(jì)關(guān)系得以體面著陸。馬科斯政府推動兩國由封閉式的相對自由貿(mào)易關(guān)系漸進(jìn)轉(zhuǎn)向自由化的互惠貿(mào)易，既避免了兩國經(jīng)濟(jì)關(guān)系出現(xiàn)斷崖式下滑，也使菲律賓經(jīng)濟(jì)主權(quán)得到了尊重與維護(hù)。

經(jīng)濟(jì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型縮小了菲美安全關(guān)系的利益半徑，使菲律賓在對美軍事安全問題上擁有了更多的戰(zhàn)略靈活。馬科斯既將菲律賓打造成美國在亞洲的堅定盟友，又利用美國在亞太力量的收縮期，以支持美國進(jìn)行越南戰(zhàn)爭及軍事基地搬遷議題為要狹，使美國確保對自己的支持。可以說，馬科斯為科拉松·阿基諾及其后歷屆政府處理美軍基地問題做了有利的鋪墊。

在美國之外極大地拓展國際合作空間是馬科斯政府的另一關(guān)鍵性外交突破，這其中就包括對日關(guān)系的的重大變化，它使日本在菲律賓實現(xiàn)了兩次影響深遠(yuǎn)的角色轉(zhuǎn)換。

二戰(zhàn)中太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后日本曾占領(lǐng)菲律賓全境。二戰(zhàn)后菲律賓社會對日本長期持有懷疑與防范心態(tài)，菲日在解決戰(zhàn)后賠償與關(guān)系正?；瘑栴}上意見分歧巨大。菲律賓國會內(nèi)形成“無賠償，不批準(zhǔn)”（即不解決賠償問題，就不能達(dá)成對日和約）的多數(shù)立場，遲至1956年，《菲日賠償協(xié)定》和對日所謂《舊金山和約》才在菲律賓艱難通過，但兩國政府達(dá)成的《友好通商航海條約》仍多次被國會拒之門外。馬科斯上任后即著手改善菲日關(guān)系，1966年他破冰式地成為首位訪問日本的菲律賓領(lǐng)導(dǎo)人，并于1973年以行政法令強(qiáng)行批準(zhǔn)“菲日商約”，為兩國關(guān)系的正常化掃除了根本障礙。

這一戰(zhàn)略調(diào)整使日本成為美菲關(guān)系轉(zhuǎn)折后的最大受益者：日本在菲律賓的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間獲得前所未有的提升，“菲日商約”通過后的次年，日本即超越美國，成為當(dāng)年菲律賓最大的外資來源國，并隨即成為菲律賓最大的貿(mào)易伙伴、最大的政府開發(fā)援助（ODA）國，從歷史上的侵略者角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的發(fā)展伙伴角色;日本采取的經(jīng)濟(jì)合作優(yōu)先、淡化政治立場的做法極大地減輕了菲律賓對它的安全防備。此外，有美日盟約為日本在菲律賓做政治背書，更使日本得以搭乘便車在菲律賓廣開經(jīng)濟(jì)門路。

這一影響明顯地體現(xiàn)在了科拉松·阿基諾及其后的菲律賓政權(quán)時期。菲美日三國之間逐漸形成一種新的經(jīng)濟(jì)—安全模式。例如，上世紀(jì)80年代末，在美國牽頭、19個國家參與的旨在為菲律賓提供國際經(jīng)濟(jì)援助的PAP計劃中，日本獨自承擔(dān)了逾一半的援助額，其對菲經(jīng)濟(jì)援助的政治意味趨于濃厚。其后，2008年簽署的《菲日經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》（JPEPA）被菲律賓認(rèn)為是與大國簽署的第一個真正公平的經(jīng)貿(mào)協(xié)定。在日本“低階政治+經(jīng)濟(jì)外交”的策略下，菲日經(jīng)濟(jì)互信為安全互信奠定基石，日本也迅速實現(xiàn)了在菲的第二重角色轉(zhuǎn)換：由穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)伙伴轉(zhuǎn)變?yōu)槊绹脖ｓw系下的“類盟友”。

2022年5月25日，小馬科斯之母伊梅爾達(dá)出席宣布其勝選的兩院聯(lián)席會議。小馬科斯由于背負(fù)家族“政治遺產(chǎn)”，獲得的國際輿論評價眾口不一。

應(yīng)當(dāng)看到，菲律賓在馬科斯治下的戰(zhàn)略調(diào)整并非偶然。在當(dāng)前背景下，菲律賓面臨著相似的三大外交難題：依舊被綁在美國利益戰(zhàn)車上、美菲特殊關(guān)系的負(fù)面資產(chǎn)持續(xù)增多、社會經(jīng)濟(jì)改革再次面對挑戰(zhàn)期。那么，小馬科斯是否會汲取父親的外交經(jīng)驗？對此，可從馬科斯“政治遺產(chǎn)”的現(xiàn)實價值中進(jìn)行一些預(yù)判：

一是菲律賓外交政策的調(diào)整具有穩(wěn)定的內(nèi)在規(guī)律，它是菲律賓特定時期主要矛盾的反映，具有較強(qiáng)的社會基礎(chǔ)。馬科斯的對美關(guān)系調(diào)整并非完全出于其個人的統(tǒng)治色彩，而是菲美原有的特殊關(guān)系漸失社會基礎(chǔ)、矛盾累積導(dǎo)致的結(jié)果。日本能夠成為菲美關(guān)系的最大受益者，也是日本長期的戰(zhàn)略堅持在菲律賓形成有效的社會基礎(chǔ)所致。菲律賓眼前的頭號問題并非受美國裹挾的南海問題，而是國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)問題。小馬科斯或?qū)⑿Х缕涓?，在對美關(guān)系上實現(xiàn)“體面軟著陸”，以獲取菲律賓利益的最大化。

二是菲美特殊關(guān)系雖然早已實現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)脫鉤”，但本質(zhì)上仍然受美國影響。菲律賓與美國的其他盟友如日本和澳大利亞等保持著密切的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，這一狀況短期內(nèi)不會發(fā)生變化。在“印太經(jīng)濟(jì)框架”的松散約束下，菲律賓可能會采取外交實用主義立場，利用西方同盟體系進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級，爭取雙頭經(jīng)濟(jì)紅利。若小馬科斯有心仿效其父的“新社會政策”改革，其前任杜特爾特時期對外資營商環(huán)境所做的系統(tǒng)性和突破性舉措已為其提供了預(yù)熱。

三是在行政權(quán)膨脹的背景下，菲律賓國會將繼續(xù)發(fā)揮政策承壓閥作用。國內(nèi)社會基礎(chǔ)與民意認(rèn)知是外交政策的穩(wěn)定器，菲國會成員多與國家重要產(chǎn)業(yè)利益密切相關(guān)，能夠在相當(dāng)程度上反映出社會意志。另外，菲律賓社會對本國在大國政治中的角色認(rèn)知，與官方實際政策的一致性相當(dāng)高。菲律賓主流社會仍然認(rèn)定美國為其“不可或缺的盟友”，日本為“類盟友”，中國則是菲律賓安全與發(fā)展的“重要利益攸關(guān)方”。在此認(rèn)知框架下，小馬科斯政府很有可能仍將順應(yīng)主流社會的意志來處理與大國的關(guān)系。