鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中政府元治理的作用機(jī)制研究
——基于豫東A縣的個(gè)案分析

李 藝，李 霖

[1.中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)社會(huì)和生態(tài)文明教研部,北京 100091;2.中央民族大學(xué) 管理學(xué)院,北京 100081]

一、問(wèn)題的提出

習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出，基于產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總體要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，充分實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。產(chǎn)業(yè)興則百業(yè)興，產(chǎn)業(yè)強(qiáng)則經(jīng)濟(jì)強(qiáng)。作為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興既關(guān)乎現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的建立，也關(guān)乎鄉(xiāng)村全體成員的福祉。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的落實(shí)和推進(jìn)，既體現(xiàn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)范化進(jìn)程，也反映了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)進(jìn)步的具體路徑。

新中國(guó)成立以來(lái)，黨始終根據(jù)不同時(shí)期的歷史使命和發(fā)展目標(biāo)，探索切合實(shí)際的鄉(xiāng)村治理之道，并在實(shí)踐中表現(xiàn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政社合一模式、集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期的鄉(xiāng)政村治模式、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的多元治理模式［1］，以此作為“鄉(xiāng)村改造”“鄉(xiāng)村建設(shè)”“鄉(xiāng)村改革”政策的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用［2］。從元治理理論視角來(lái)看，在新的歷史方位下，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已難以單純依靠科層、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)的某一治理模式來(lái)實(shí)現(xiàn)；與此同時(shí)，在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐中，三種治理模式展現(xiàn)出并舉的態(tài)勢(shì)。然而，由于三者的目標(biāo)定位并不明晰、互動(dòng)行為并不順暢，多元分立治理的現(xiàn)象仍較突出，在具體實(shí)踐中出現(xiàn)了無(wú)序、低效等問(wèn)題。以彌補(bǔ)公共領(lǐng)域治理失靈為出發(fā)點(diǎn)的元治理理論，能夠有效梳理三種治理模式的互動(dòng)關(guān)系，為新形勢(shì)下鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的實(shí)施提供理論支撐和路徑支持。

二、理論引入：元治理的概述與意涵

（一）理論概述：發(fā)展脈絡(luò)與理論闡述

自伍德羅·威爾遜和古德諾提出政治與行政二分法開(kāi)始，伴隨著行政從政治中的分離，以政府為主體的蘊(yùn)含價(jià)值中立原則的科層治理模式在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)成為處理公共事務(wù)的主要治理模式，以科層治理為特征的政府干預(yù)占據(jù)了當(dāng)時(shí)政府治理的主流。直至20世紀(jì)80年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)席卷而來(lái)，市場(chǎng)化浪潮下以企業(yè)為主體的市場(chǎng)治理模式撼動(dòng)了科層治理模式的統(tǒng)治地位，政府管制被市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所取代，市場(chǎng)治理模式從此大放異彩。隨后的治理理論強(qiáng)調(diào)“人際間、組織間、力量間、機(jī)制間的談判和反思，而談判和反思意味著參與力量的多元化和分散化”［3］，這被視為“對(duì)國(guó)家（政府）失靈和市場(chǎng)失靈的反思與替代”［4］，也被看作公民社會(huì)走入治理領(lǐng)域的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)治理模式在治理理論的加持下愈加受到重視。顯然，無(wú)論是科層治理模式、市場(chǎng)治理模式或是網(wǎng)絡(luò)治理模式，都曾在不同歷史時(shí)期占據(jù)過(guò)治理的主體位置［5］。但同一時(shí)期某一治理模式的主導(dǎo)地位并不意味著其他治理模式的消失，而僅僅意味著其處于從屬位置［6］。因此，多元的治理主體和治理模式不僅從未缺席，它們之間的互動(dòng)關(guān)系也并非僅僅體現(xiàn)了主導(dǎo)—從屬的特征。多元分立治理模式盡管彌補(bǔ)了政府與市場(chǎng)的部分缺陷，但因其對(duì)政治機(jī)制及公民意識(shí)要求較高，難以忽視的溝通與協(xié)調(diào)成本使其僅適用于范圍較窄的情境之中［7］。據(jù)此，治理理論迎來(lái)了由多元分立治理向多元合作治理的發(fā)展，代表著有序互動(dòng)與高效協(xié)作的元治理理論應(yīng)運(yùn)而生［8］。

1997年，鮑勃·杰索普提出“元治理理論”，這一被譽(yù)為“治理的治理”的理論著重強(qiáng)調(diào)“治理?xiàng)l件的組織，以及涉及市場(chǎng)、層級(jí)、網(wǎng)絡(luò)的明智混合以得出可能的最好結(jié)果”［9］。元治理理論源自于杰索普對(duì)治理失靈的思考與矯正：盡管以多中心治理為代表的治理理論倡導(dǎo)多元主體的協(xié)調(diào)參與在一定程度上彌補(bǔ)了“國(guó)家失靈”與“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，但其在共同參與時(shí)的可能沖突往往也導(dǎo)致了“治理失靈”問(wèn)題［10］142-172。這一沖突主要體現(xiàn)在各主體的地位與立場(chǎng)、利益分化與目標(biāo)分化之上［11］。隨后，荷蘭學(xué)者路易斯·慕利門(mén)在元治理理論的基礎(chǔ)上具體界定了一階元治理與二階元治理，二者均強(qiáng)調(diào)科層治理、市場(chǎng)治理、網(wǎng)絡(luò)治理通過(guò)恰當(dāng)?shù)姆绞浇Y(jié)合以達(dá)成相應(yīng)的治理目標(biāo)，區(qū)別僅在于治理主體是否擁有對(duì)某一治理模式的先天偏好?？梢?jiàn)，元治理理論期望明確三種治理模式在治理中的定位、厘清三者間的相互關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上以新的方式化解治理主體間的沖突，通過(guò)將各治理主體有機(jī)結(jié)合的方式彌補(bǔ)單一治理主體的不足與多元分立治理的失序［3］。

（二）意涵解讀：元治理者與主體間的關(guān)系

元治理理論強(qiáng)調(diào)科層治理模式、網(wǎng)絡(luò)治理模式、市場(chǎng)治理模式的有機(jī)結(jié)合，這意味著若僅僅使用三者簡(jiǎn)單混合的方式將會(huì)導(dǎo)致集權(quán)與分權(quán)的矛盾、控制與互動(dòng)的矛盾、效率與共識(shí)的矛盾［12］81，難以形成一種行之有效的治理機(jī)制。因此，需要一個(gè)能夠扮演“元治理者”角色的來(lái)肩負(fù)起協(xié)調(diào)利益、整合目標(biāo)的責(zé)任，以達(dá)致元治理所期望的結(jié)果。綜觀元治理理論的歷史發(fā)展脈絡(luò)，離不開(kāi)對(duì)“元治理者”的探討，且逐漸分化出了兩種相互對(duì)立的觀點(diǎn)：唯一性的元治理者與多元性的元治理者。杰索普便是第一種觀點(diǎn)的代表人物，他認(rèn)為“大體來(lái)說(shuō)，這個(gè)元治理角色應(yīng)該由國(guó)家承擔(dān)”［13］。我國(guó)多位學(xué)者均持相似的觀點(diǎn)，主要從政府的“利益調(diào)停者”角色［14-16］、政府制定規(guī)則和重組權(quán)力的職能［5］以及政府在政治、法律、財(cái)政、人力和信息資源等分配方面所具有的權(quán)威性與合法性優(yōu)勢(shì)［15］等從不同側(cè)面闡釋了政府擔(dān)任元治理角色的必然性。第二種觀點(diǎn)的代表人物是索倫森，他認(rèn)為政府并非是唯一的元治理者，任何擁有豐富資源的行為者都是實(shí)施元治理的潛在主體，無(wú)論它是公共部門(mén)行為者還是民間組織行為者［17］。皮特·博蓋森和朱麗葉·穆索也持相同的觀點(diǎn)：公共管理者、街頭官僚、私人政治企業(yè)家等都可以實(shí)施元治理，只要他們?cè)敢鈸?dān)任領(lǐng)導(dǎo)角色［18］。

需要注意的是，作為元治理者的政府更像是“同輩中的長(zhǎng)者”而非傳統(tǒng)意義上“國(guó)家中心主義”的代表，這意味著國(guó)家的統(tǒng)治權(quán)力已被責(zé)任所取代，國(guó)家的統(tǒng)治權(quán)力演變?yōu)槠湓谥卫頇C(jī)制開(kāi)啟、調(diào)整、關(guān)閉等方面的權(quán)力［11］，這使政府從更高層次對(duì)三種治理模式進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合具有必要性與必然性。同時(shí)，政府在對(duì)治理對(duì)象與治理目標(biāo)復(fù)雜性的把握與處理等方面所具有的優(yōu)勢(shì)，也為其充當(dāng)元治理者提供了治理手段、治理目標(biāo)、治理效能等方面的有力支撐。

在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的實(shí)踐中，事實(shí)上多元主體已參與其中，多種治理模式也有所顯現(xiàn)，只是主體間仍伴隨著若隱若現(xiàn)的沖突與失序。為順利實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興的目標(biāo)，不僅有必要將多元主體與多種治理模式置于其中，還需在明晰政府元治理者身份的基礎(chǔ)上發(fā)揮其元治理作用，通過(guò)構(gòu)建協(xié)調(diào)互補(bǔ)的治理結(jié)構(gòu)助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。因此，以元治理理論為指引，能夠更好地厘清產(chǎn)業(yè)發(fā)展中各治理模式的功能定位，明晰各治理模式之間的相互關(guān)系。這為真正破除鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興實(shí)踐中的梗阻，確保相關(guān)工作順利推進(jìn)提供了強(qiáng)大動(dòng)力（見(jiàn)圖1）。

圖1 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興元治理中政府的作用機(jī)制

三、豫東A縣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中政府元治理的作用機(jī)制

A縣是位于河南省東部的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，雖然先后多次被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部評(píng)選為“全國(guó)糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣”，但因其農(nóng)產(chǎn)品種類(lèi)單一、附加值低、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)落后的現(xiàn)狀，使得當(dāng)?shù)厝司杖?、?cái)政總收入均處于全省108個(gè)縣（市、區(qū)）的末位水平。自2017年起，A縣采取目標(biāo)管理、戰(zhàn)略管理、合作管理等柔性治理方法解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理和市場(chǎng)治理等不同治理方式之間的利益沖突，通過(guò)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)克服單個(gè)治理方式的弊病，實(shí)現(xiàn)三種治理方式的有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)造出“1+1+1＞3”的效用。2020年，全縣生產(chǎn)總值達(dá)324億元，比2016年同比增長(zhǎng)77.2%；城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入比2016年分別增長(zhǎng)43.1%和42.2%，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)“三超”，位居全市前列（1）。

（一）網(wǎng)絡(luò)治理與市場(chǎng)治理的協(xié)同狀況

網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)治理網(wǎng)絡(luò)中集體的整體利益、相互依存和共商共策，而市場(chǎng)治理則傾向于關(guān)注單個(gè)主體的個(gè)體利益、運(yùn)作效率和發(fā)展能力。規(guī)避網(wǎng)絡(luò)治理與市場(chǎng)治理之間利益追求的沖突，維護(hù)市場(chǎng)主體個(gè)性化發(fā)展中的個(gè)體利益與集體利益，是作為“同輩中的長(zhǎng)者”的政府發(fā)揮元治理作用的重要職責(zé)。A縣政府部門(mén)為在整體發(fā)展中達(dá)成產(chǎn)業(yè)振興共識(shí)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興目標(biāo)，從整體利益視角出發(fā)，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)造合作機(jī)會(huì)，激發(fā)各主體的發(fā)展?jié)摿蛥⑴c活力。

1.制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，確定共同愿景

政府具有超社會(huì)性特征，能夠以地方和全國(guó)的雙重視野全面和長(zhǎng)遠(yuǎn)地看待與解決問(wèn)題，為產(chǎn)業(yè)振興的實(shí)現(xiàn)制定長(zhǎng)期目標(biāo)和階段性目標(biāo)，引導(dǎo)各主體發(fā)展與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展、全國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，并對(duì)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。2018年11月，A縣以編制“十四五”規(guī)劃為契機(jī)，發(fā)布《A縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2016—2035）》《A縣縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃（2016—2035）》等文件，為形成“一網(wǎng)、三區(qū)、兩園、多基地”（2）的產(chǎn)業(yè)空間格局提供政策支持。此外，A縣政府將產(chǎn)業(yè)振興作為統(tǒng)籌謀劃脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的重要舉措。一方面，通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局、培育特色產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)立產(chǎn)業(yè)品牌等方式，全面推進(jìn)特色種養(yǎng)業(yè)發(fā)展；另一方面，依托地區(qū)特色資源，以提高農(nóng)業(yè)的整體效益為目標(biāo)，實(shí)施無(wú)公害、有機(jī)農(nóng)業(yè)和標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，逐步形成了區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、規(guī)模化發(fā)展的農(nóng)業(yè)格局。

2.明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，確立共同目標(biāo)

作為當(dāng)?shù)毓怖婢S護(hù)者與實(shí)現(xiàn)者的A縣政府，在避免對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行過(guò)度干涉的前提下，聚焦產(chǎn)業(yè)高度化、產(chǎn)業(yè)主體多元化、均衡利益分配等方面，以期推動(dòng)經(jīng)濟(jì)利益與公共利益均衡發(fā)展。2017年3月，A縣農(nóng)業(yè)畜牧局發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施工作的通知》，要求遵循“基在農(nóng)業(yè)、利在農(nóng)民、惠在農(nóng)村”的基本思路，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、實(shí)施龍頭企業(yè)帶動(dòng)、壯大精深加工、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。同時(shí)，A縣突出構(gòu)建企業(yè)、合作組織與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，主要通過(guò)發(fā)揮中央財(cái)政補(bǔ)助資金的調(diào)節(jié)作用，激勵(lì)項(xiàng)目實(shí)施單位以股份形式將中央財(cái)政補(bǔ)助資金量化到農(nóng)民合作社成員或農(nóng)戶，引導(dǎo)集體的公共利益與個(gè)體的自我發(fā)展相適應(yīng)。為維持企業(yè)與農(nóng)民之間的緊密利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，確保補(bǔ)助資金調(diào)節(jié)作用落到實(shí)處，政府嚴(yán)格限制領(lǐng)取項(xiàng)目補(bǔ)助資金的條件和范圍，規(guī)定未與農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)關(guān)系、不能與農(nóng)民分享二三產(chǎn)業(yè)增值收益的經(jīng)營(yíng)主體不能申領(lǐng)中央財(cái)政補(bǔ)助資金。

3.夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，確保共同進(jìn)步

為建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施，一方面，A縣政府立足于編制“十四五”規(guī)劃，進(jìn)一步提出了農(nóng)業(yè)重大建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃。這一規(guī)劃強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治，通村入組道路、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村污水處理等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)與支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力提升工程、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系能力建設(shè)等“新基建”內(nèi)容相結(jié)合。另一方面，A縣2020年出臺(tái)了《關(guān)于貫徹落實(shí)推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展“十個(gè)一”工作體系的實(shí)施意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)著力提升基礎(chǔ)設(shè)施水平，完善科技創(chuàng)新體系、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系、生態(tài)環(huán)境治理體系，以新理念和新技術(shù)引領(lǐng)“新基建”的高質(zhì)量推進(jìn)。截至2020年，A縣政府大力實(shí)施非貧困村五年提升工程計(jì)劃，用于支持非貧困村發(fā)展的財(cái)政涉農(nóng)資金約占總資金的64.48%，為400個(gè)非貧困村建設(shè)通村道路總長(zhǎng)320千米，并完成了100個(gè)非貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的提升工作。A縣傳統(tǒng)基建與“新基建”的協(xié)同建設(shè)，為調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)層級(jí)布局、實(shí)現(xiàn)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）科層治理與網(wǎng)絡(luò)治理的協(xié)同狀況

科層治理強(qiáng)調(diào)自上而下的權(quán)威，而網(wǎng)絡(luò)治理則倡導(dǎo)信任、溝通和協(xié)商一致。科層命令式的治理和網(wǎng)絡(luò)秉持的“一致認(rèn)同”型決策理念相互補(bǔ)充，有助于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。作為元治理者的政府通常采取直接或間接的手段，引導(dǎo)各個(gè)主體以產(chǎn)業(yè)振興為著力點(diǎn)，通過(guò)確保參與主體的合理性與有序性來(lái)協(xié)調(diào)治理主體之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)治理方式之間的協(xié)同。在具體實(shí)踐中，這一協(xié)同目標(biāo)主要體現(xiàn)為各主體在“產(chǎn)業(yè)振興總體要求”上的一致。

1.健全主體參與網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)造規(guī)模效益

完善的主體參與網(wǎng)絡(luò)具有異質(zhì)性的特征，能夠協(xié)同多元主體間的資源和力量，統(tǒng)一有生命行動(dòng)體和無(wú)生命行動(dòng)體之間的行動(dòng)目標(biāo)，在行動(dòng)過(guò)程中整治市場(chǎng)失序、減少資源損耗、壓縮運(yùn)營(yíng)成本、形成規(guī)模效益。A縣在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，確定了由政府主導(dǎo)、以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、以合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)、以龍頭企業(yè)為骨干和以其他社會(huì)力量為補(bǔ)充的產(chǎn)業(yè)主體參與網(wǎng)絡(luò)。從構(gòu)成來(lái)看，這一網(wǎng)絡(luò)涵蓋了鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的服務(wù)組織、農(nóng)業(yè)技術(shù)部門(mén)的服務(wù)組織、大中專院校和科研單位等，事實(shí)上扮演了加強(qiáng)政府與農(nóng)村各經(jīng)營(yíng)主體之間利益聯(lián)結(jié)關(guān)系的角色。從服務(wù)內(nèi)容來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程所提供的服務(wù)，包括綜合服務(wù)和專項(xiàng)服務(wù)、經(jīng)營(yíng)性服務(wù)和公益性服務(wù)。從服務(wù)過(guò)程來(lái)看，多元主體在政府的指導(dǎo)下，一方面，在家庭經(jīng)營(yíng)中注入多種現(xiàn)代生產(chǎn)要素，通過(guò)開(kāi)展農(nóng)資連鎖經(jīng)營(yíng)、代耕代管代收、農(nóng)機(jī)作業(yè)、水利灌溉、病蟲(chóng)害統(tǒng)防統(tǒng)治等一體化服務(wù)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展技術(shù)水平；另一方面，在家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上運(yùn)用社會(huì)各方面的力量發(fā)展集約經(jīng)營(yíng)，使各類(lèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位克服自身規(guī)模狹小的弊病，通過(guò)集約化的服務(wù)和專業(yè)化的分工來(lái)充分適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、商品化和社會(huì)化。這一參與網(wǎng)絡(luò)使農(nóng)民與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的連接更加緊密，所形成的一體化、全產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)過(guò)程創(chuàng)造了一定的規(guī)模效益，也更符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

2.構(gòu)建戰(zhàn)略合作平臺(tái)，發(fā)揮集約優(yōu)勢(shì)

戰(zhàn)略合作平臺(tái)融合多個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用政策紅利實(shí)現(xiàn)發(fā)展模式的創(chuàng)新，以此改善地緣經(jīng)濟(jì)區(qū)位的困境，對(duì)支撐和引領(lǐng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步和集約化發(fā)展具有重要意義。A縣通過(guò)構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式、電商平臺(tái)等作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略合作平臺(tái)，為產(chǎn)技研發(fā)、聯(lián)合攻關(guān)、成果轉(zhuǎn)化和標(biāo)準(zhǔn)化工作等提供載體，輻射周?chē)鷧^(qū)域，提高經(jīng)濟(jì)效益。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。A縣現(xiàn)有河南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體4個(gè)，省級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)龍頭企業(yè)4家，其中，以某面業(yè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體為龍頭的大型糧油加工企業(yè)9家，年加工能力290萬(wàn)噸。二是“公司+工廠+基地+農(nóng)戶”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式。為入駐企業(yè)提供技術(shù)信息、市場(chǎng)開(kāi)拓、產(chǎn)業(yè)輔導(dǎo)、人員培訓(xùn)、管理咨詢、法律援助等優(yōu)惠孵化政策；支持共享基地提供的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地、配套設(shè)施、管理等方面的優(yōu)惠政策；通過(guò)平臺(tái)提供技能培訓(xùn)、協(xié)調(diào)“一站式”零費(fèi)率孵化。三是電商平臺(tái)。2017年11月，A縣出臺(tái)了《電商綜合服務(wù)站建設(shè)實(shí)施方案》，要求以各村建成的郵政、京東、淘寶等電商網(wǎng)點(diǎn)為依托，開(kāi)展政策宣傳、郵件代收代發(fā)、費(fèi)用代繳、農(nóng)產(chǎn)品代銷(xiāo)代郵等業(yè)務(wù)，不僅為村民提供生活便利，也達(dá)到共享信息資源、擴(kuò)大產(chǎn)品銷(xiāo)路的目的。2017—2018年間，全縣129個(gè)貧困村和其他所有行政村先后建成了基礎(chǔ)好、輻射面廣、潛力大的電子商務(wù)信息服務(wù)站，為增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入、務(wù)工收入和經(jīng)營(yíng)性收入，激活城市要素參與農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民有序致富提供了新動(dòng)能。

3.建立長(zhǎng)效利益協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化聯(lián)結(jié)關(guān)系

改革開(kāi)放以后，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的多次變革與調(diào)整，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的多元利益關(guān)系使經(jīng)營(yíng)主體之間引發(fā)了新的利益矛盾。為此，A縣政府遵循統(tǒng)籌兼顧的原則，建立長(zhǎng)效利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以期解決各經(jīng)營(yíng)主體之間的矛盾，優(yōu)化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。一是通過(guò)多樣化利益聯(lián)結(jié)方式，建立多主體利益聯(lián)結(jié)關(guān)系。一方面，A縣推廣了“訂單收購(gòu)+分紅”融合發(fā)展的增值收益模式，有關(guān)需求單位與村級(jí)單位簽署農(nóng)產(chǎn)品訂購(gòu)合同，各村根據(jù)訂單進(jìn)行種植生產(chǎn)，產(chǎn)出收益以分紅的形式共享給農(nóng)民。發(fā)展訂單種植、訂單回收。農(nóng)戶可自己種植紅薯，由農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)一供苗、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化采收、統(tǒng)一銷(xiāo)售，采取合同保底價(jià)收購(gòu)，確保貧困戶年底有穩(wěn)定的收益，農(nóng)戶可通過(guò)土地入股形式每年每畝分紅1000元。另一方面，A縣推出“農(nóng)民入股+保底受益+按股分紅”利益聯(lián)結(jié)方式，規(guī)定只要合作社、農(nóng)企等新型主體流轉(zhuǎn)了農(nóng)民的土地，不管盈利與否，至少要保障農(nóng)民有一份保底收入，如果實(shí)現(xiàn)盈利還需按股分紅。其中，農(nóng)戶通過(guò)土地、資金入股，有種植能力的農(nóng)戶可以自己種植蔬菜，合作社為其提供到戶增收資金8000元；沒(méi)有種植能力的農(nóng)戶可以委托合作社將大棚租給有技術(shù)的蔬菜種植戶，每年每棚租金6000元，用于農(nóng)戶收益分紅、技術(shù)服務(wù)和合作社管理，保障了散戶農(nóng)民在由種植大戶主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的收益與地位。二是通過(guò)確定利益協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化多主體間的利益聯(lián)結(jié)。建立降低合作組織經(jīng)營(yíng)管理成本、制度成本和履約成本的補(bǔ)償和補(bǔ)貼機(jī)制，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶由松散型合作關(guān)系向緊密型利益共同體轉(zhuǎn)變。通過(guò)國(guó)家補(bǔ)償政策、建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方式，來(lái)彌補(bǔ)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)投資大、收益周期長(zhǎng)、生產(chǎn)成果不穩(wěn)定等帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。以季度為單位對(duì)區(qū)域內(nèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體尤其是龍頭企業(yè)和農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)情況進(jìn)行跟蹤、更新和存檔，對(duì)發(fā)展?fàn)顩r較為突出的企業(yè)、合作組織及農(nóng)戶進(jìn)行宣傳和獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）科層治理與市場(chǎng)治理的協(xié)同狀況

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用?？紤]到產(chǎn)業(yè)振興的市場(chǎng)導(dǎo)向，為了塑造產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)主體的自治能力，政府作為元治理者要協(xié)調(diào)科層治理與市場(chǎng)治理之間的關(guān)系，創(chuàng)設(shè)非直接的管控工具（如指南、框架、愿景、公共采購(gòu)等），增強(qiáng)自身的市場(chǎng)參與意識(shí)，為產(chǎn)業(yè)振興的市場(chǎng)化行為指明方向，從而實(shí)現(xiàn)公平和有序競(jìng)爭(zhēng)，提高市場(chǎng)效率。對(duì)此，政府的元治理措施主要包括以下兩個(gè)方面。

1.培育三級(jí)產(chǎn)業(yè)品牌，提升競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

產(chǎn)業(yè)品牌建設(shè)既是產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要引領(lǐng)，也是產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)志［19］。A縣政府通過(guò)建立自上而下的品牌戰(zhàn)略實(shí)施機(jī)制，提升產(chǎn)業(yè)素養(yǎng)、提高品牌溢價(jià)，轉(zhuǎn)化資源優(yōu)勢(shì)為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。第一產(chǎn)業(yè)方面，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，多渠道整合資源，圍繞當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，制定并實(shí)施農(nóng)業(yè)品牌發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。結(jié)合糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等園區(qū)建設(shè)，積極培育“大而優(yōu)”的大宗農(nóng)產(chǎn)品品牌。當(dāng)前，A縣擁有十多個(gè)全國(guó)知名面粉、食用油品牌，產(chǎn)品暢銷(xiāo)國(guó)內(nèi)各省市。第二產(chǎn)業(yè)方面，A縣縣委先后制定并印發(fā)《A縣關(guān)于提升制冷設(shè)備產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定性與競(jìng)爭(zhēng)力的實(shí)施細(xì)則》《A縣制冷設(shè)備產(chǎn)業(yè)質(zhì)量提升工作方案》等文件，開(kāi)展產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型升級(jí)行動(dòng)，大力打造名牌產(chǎn)品，積極培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；以品牌優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大招商引資力度，提升招商引資能力，因此，XX電子等一批重大工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)展順利。第三產(chǎn)業(yè)方面，A縣把地理優(yōu)勢(shì)和生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)了多個(gè)文化旅游區(qū)、生態(tài)度假區(qū)，以田園綜合體——鄉(xiāng)村旅游富民工程為核心內(nèi)容，打造“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁，留得住鄉(xiāng)情”的“歸雁經(jīng)濟(jì)”。在此項(xiàng)工程推進(jìn)的過(guò)程中，僅RZ村一個(gè)村就有一半以上的家庭從事餐飲、住宿、旅游服務(wù)業(yè)，既增加了農(nóng)民收入，也帶動(dòng)了周邊村落300余貧困人員就業(yè)。

2.建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)資源聚集

現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)對(duì)于形成專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)格局具有重要意義，通過(guò)這種方式能夠逐漸衍生出相互競(jìng)爭(zhēng)、分工協(xié)作的關(guān)聯(lián)性企業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)信息與知識(shí)的共享、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙贏。2021年，A縣基于《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，啟動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)工作，提升土地利用空間，通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，聚集產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、人才優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，以期打破企業(yè)粗放式經(jīng)營(yíng)，走上集約化、節(jié)約用地的道路。此外，農(nóng)村工作和鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《A縣縣級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建工作方案（2021—2024年）》，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以村委為單位，大力培育、發(fā)展以優(yōu)質(zhì)小麥、優(yōu)質(zhì)花生等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。2021年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭組織召開(kāi)由鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃股、種植業(yè)股、質(zhì)檢中心、農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)股、業(yè)務(wù)四站、11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管副職等參加的專家評(píng)審會(huì)，根據(jù)縣級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展現(xiàn)狀，確定A縣2021年創(chuàng)建縣級(jí)糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、園藝作物、苗木等11個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。在過(guò)去的一年中，產(chǎn)業(yè)園關(guān)注基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)、市場(chǎng)拓展環(huán)節(jié)與技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)，推動(dòng)產(chǎn)供銷(xiāo)一體化運(yùn)作，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈向上、下游延伸，逐漸形成了從原料供應(yīng)到物流儲(chǔ)運(yùn)等全過(guò)程、一站式的服務(wù)鏈條，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)之間的良性互動(dòng)。

四、豫東A縣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中政府元治理的實(shí)踐困境

（一）主體組織困境

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利推進(jìn)需要主體間科學(xué)高效的分工合作，這依賴于主體間權(quán)力的合理分配。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，A縣當(dāng)前的各項(xiàng)政策規(guī)劃仍然是以科層的形式自上而下傳遞，其他主體主要依照行政指令行動(dòng)，這導(dǎo)致了元治理者科層行政力量的過(guò)度介入，合作組織和農(nóng)戶參與不足。雖然這種自上而下的垂直管理方式能夠保證產(chǎn)業(yè)振興戰(zhàn)略落地實(shí)施，但卻加劇了其他主體處理事務(wù)時(shí)對(duì)行政力量的依賴，導(dǎo)致政府對(duì)社區(qū)資源的壟斷，制約了多元主體參與積極性的提高和主觀能動(dòng)性的發(fā)揮。一方面，政府存在的官僚制邏輯致使產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的選取與運(yùn)作難以保持自主性，企業(yè)在選擇產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時(shí)容易出現(xiàn)依附性合作的局面。A縣政府依托RZ村緊鄰河道的地理優(yōu)勢(shì)，于2018年出臺(tái)了生態(tài)旅游業(yè)建設(shè)規(guī)劃，開(kāi)展了黃河故道建設(shè)項(xiàng)目。GD餐飲公司未能依據(jù)企業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，盲目追逐政府熱點(diǎn)項(xiàng)目，承接了生態(tài)休閑園運(yùn)營(yíng)工作。由于生態(tài)休閑園長(zhǎng)久地依附政府生存，當(dāng)下已然淪為政府指定的接待場(chǎng)所。此外，依附性合作造成企業(yè)缺乏創(chuàng)新動(dòng)力，不能及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)變化和客戶需求豐富產(chǎn)品種類(lèi)、改善服務(wù)質(zhì)量，導(dǎo)致創(chuàng)收效益遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，日常運(yùn)營(yíng)面臨難以為繼的窘境。另一方面，“人為性”的特點(diǎn)在制定、執(zhí)行、評(píng)估地方產(chǎn)業(yè)政策的過(guò)程中依然突出，政策主體和政策對(duì)象的行為選擇和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知對(duì)政策效果影響顯著［20］。當(dāng)前A縣的村民群體中，“小富即安”的傳統(tǒng)思想占據(jù)主要地位。在參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，村民主體缺乏主動(dòng)探索個(gè)人發(fā)展?jié)摿Φ木?，也不愿意主?dòng)進(jìn)行利益表達(dá)，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展“同質(zhì)化”嚴(yán)重。例如，近年來(lái)村民追求種植火龍果、桑葚、無(wú)花果等熱銷(xiāo)水果，SCP村種植了60畝紅心火龍果，QT村種植了50畝紅心火龍果，由于缺乏科學(xué)的種植政策指導(dǎo)，且市場(chǎng)信息滯后，在一定區(qū)域內(nèi)造成供過(guò)于求，影響了火龍果價(jià)格和種植戶利益。

（二）過(guò)程管理困境

由于各產(chǎn)業(yè)主體受到不同的系統(tǒng)動(dòng)力影響，容易出現(xiàn)“搭便車(chē)”等集體行動(dòng)困境，而政府作為元治理主體，其相關(guān)職能的缺位進(jìn)一步加劇了過(guò)程管理的困境。當(dāng)前，A縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程管理仍存在很大弊端，尤其以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體為代表的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織建設(shè)問(wèn)題最為突出，傳統(tǒng)的“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)模式并未得到根本改變，龍頭企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為依然存在，其結(jié)果是無(wú)法保證農(nóng)戶從中獲得實(shí)惠。具體而言，在政府層面，A縣產(chǎn)業(yè)振興主管部門(mén)的碎片化設(shè)置造成了制度執(zhí)行的乏力。2021年，扶貧辦改組為鄉(xiāng)村振興局，在部門(mén)職能發(fā)生改變后，權(quán)責(zé)劃分也隨之變化，政策執(zhí)行者未能及時(shí)準(zhǔn)確地把握工作職責(zé)，導(dǎo)致具體的工作內(nèi)容“多點(diǎn)并發(fā)”。此外，由于政府僅僅將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地的成型作為主要目標(biāo)，忽視了對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目成長(zhǎng)所需的生產(chǎn)組織構(gòu)成、產(chǎn)銷(xiāo)對(duì)接措施、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等的回應(yīng)，使產(chǎn)業(yè)陷入了不可持續(xù)的難題之中。在企業(yè)層面，由于部分企業(yè)在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的市場(chǎng)牟利邏輯消解了社會(huì)責(zé)任邏輯，導(dǎo)致企業(yè)和農(nóng)民之間表面上維持合作關(guān)系，但實(shí)際上企業(yè)在利潤(rùn)分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面都占據(jù)著絕對(duì)支配地位，導(dǎo)致農(nóng)民處于高風(fēng)險(xiǎn)低利潤(rùn)的不利局面。農(nóng)民無(wú)法從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲益，背離了產(chǎn)業(yè)振興的初衷。在農(nóng)戶層面，其雖然是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的直接參與者和直接受益者，但由于長(zhǎng)久以來(lái)受“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的影響，在執(zhí)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)，仍十分計(jì)較短期內(nèi)個(gè)人的付出與得失，不愿主動(dòng)參與到日常的產(chǎn)業(yè)管理中去。尤其在收益欠佳時(shí)，農(nóng)戶習(xí)慣性地“搭便車(chē)”，將希望寄托于其他農(nóng)戶、合作社、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，致使改善產(chǎn)能的愿景成為奢望。

（三）資源協(xié)調(diào)困境

鄉(xiāng)村資源稟賦影響著鄉(xiāng)村發(fā)展的潛力，決定著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。在人力資源方面，鄉(xiāng)村人才振興在鄉(xiāng)村發(fā)展中的作用尤為重要。然而隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，在城市“虹吸效應(yīng)”下，出現(xiàn)了“精英移民”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村人才“走出去”多、“引進(jìn)來(lái)”少，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人才匱乏，農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重。LZ街道辦主任表示，一方面，鄉(xiāng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，畢業(yè)的大學(xué)生不愿回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，在村黨員老齡化嚴(yán)重，致富帶頭人、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)員缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)，了解產(chǎn)業(yè)、掌握互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的人才更是寥寥無(wú)幾；另一方面，雖然舉辦了技術(shù)培訓(xùn)，但村民仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)種植方法，給做大做強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)。在信息資源方面，其在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的元治理決策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。A縣在特色產(chǎn)業(yè)種植的過(guò)程中，由于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、種植指導(dǎo)、市場(chǎng)行情等信息均是通過(guò)政府、產(chǎn)業(yè)合作社自上而下傳遞，信息在傳遞的過(guò)程中時(shí)常產(chǎn)生不可避免的損耗和無(wú)效傳遞，處于信息鏈末端的種植農(nóng)戶很難及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地掌握相應(yīng)的信息，往往導(dǎo)致農(nóng)戶種植失敗的后果。同時(shí)，由于條塊信息壁壘的存在，農(nóng)戶在種植過(guò)程中遇到的困惑和難題不能暢通無(wú)阻地向上傳遞，也不能自上而下地得到及時(shí)的反饋，在一定程度上影響作物產(chǎn)量和種植效果。此外，村民自身缺乏處理繁雜信息的能力，也導(dǎo)致信息難以在群體間創(chuàng)造出強(qiáng)大的即時(shí)效應(yīng)。

五、結(jié)論與討論

基于元治理理論剖析豫東A縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的運(yùn)作機(jī)制與實(shí)踐困境，發(fā)現(xiàn)作為“元治理者”的黨和政府需要從重塑價(jià)值認(rèn)同、規(guī)范合作秩序、統(tǒng)籌要素配置等方面著力，以實(shí)現(xiàn)科層、網(wǎng)絡(luò)、市場(chǎng)治理的最佳協(xié)同，從而高效推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

（一）形成價(jià)值認(rèn)同：彌合主體組織困境

在產(chǎn)業(yè)振興元治理的運(yùn)行系統(tǒng)中，各主體應(yīng)當(dāng)各盡其責(zé)，協(xié)調(diào)配合，通過(guò)直接或間接的方式參與決策的制定和決策運(yùn)行的監(jiān)督。在政府引導(dǎo)下，企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人應(yīng)在相關(guān)領(lǐng)域和能力范圍內(nèi)共享決策權(quán)并行使發(fā)言權(quán)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并修復(fù)決策中的缺陷，共同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局的合理化發(fā)展。在價(jià)值層面，元治理重構(gòu)并超越了傳統(tǒng)“政府本位”“市場(chǎng)本位”與“社會(huì)本位”的治理格局，協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的互利共生關(guān)系，強(qiáng)調(diào)發(fā)展的同心共筑。從當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際狀況看，形成共同的價(jià)值認(rèn)同是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的前提條件。

1.重塑對(duì)“產(chǎn)業(yè)振興”價(jià)值的認(rèn)同

政府要帶領(lǐng)多元主體打破利益固化的藩籬，形成助力產(chǎn)業(yè)興旺的共同意志，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的有效推進(jìn)提供堅(jiān)定的思想前提。政府要構(gòu)建制度化的價(jià)值導(dǎo)向機(jī)制，將“產(chǎn)業(yè)振興”的價(jià)值融入規(guī)范化的政策法規(guī)之中，切實(shí)將產(chǎn)業(yè)振興所體現(xiàn)的價(jià)值理念與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐相結(jié)合，最終實(shí)現(xiàn)多元主體在“耳濡目染”產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐中，將產(chǎn)業(yè)振興的價(jià)值內(nèi)化為普遍的道德價(jià)值，進(jìn)而為產(chǎn)業(yè)振興的實(shí)現(xiàn)確立整體社會(huì)價(jià)值。

2.強(qiáng)化對(duì)“鄉(xiāng)村價(jià)值”的認(rèn)同

喚醒鄉(xiāng)村內(nèi)部?jī)?yōu)秀傳統(tǒng)道德文化，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為統(tǒng)一的價(jià)值取向，筑牢信任基礎(chǔ)，培育公共精神，強(qiáng)調(diào)價(jià)值理性對(duì)于鄉(xiāng)村振興的重要性，維系鄉(xiāng)村人才與鄉(xiāng)村發(fā)展的精神紐帶，以“情感社區(qū)化”來(lái)增強(qiáng)人才向心力，吸引鄉(xiāng)村人才回流。重視對(duì)鄉(xiāng)村文化的培育，以獨(dú)具地方特色的鄉(xiāng)村文化來(lái)“粘合”多元主體的利益，增強(qiáng)不同主體間的互信互進(jìn)，從而達(dá)到良好的資源匯聚效果，最終向“鄉(xiāng)村善治”“鄉(xiāng)村振興”的目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）規(guī)范合作秩序：破除過(guò)程協(xié)同困境

政府作為公共權(quán)力和公共資源的掌控者，承擔(dān)鄉(xiāng)村振興元治理的決策和組織工作，理應(yīng)通過(guò)構(gòu)建高效的過(guò)程管理機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的各種矛盾和沖突，糾正各主體的自利性，促進(jìn)主體間的有效合作，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決策落到實(shí)處。

1.強(qiáng)化制度保障

對(duì)于正式制度而言，地方政府在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)依據(jù)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，在總結(jié)歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例，規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展中各主體的資格要件、組織原則、運(yùn)行程序，同時(shí)解決產(chǎn)業(yè)主體擴(kuò)充的條件、程序等問(wèn)題。地方政府應(yīng)著力于處理多元主體的關(guān)系，規(guī)范多元主體的行為，形成產(chǎn)業(yè)主體之間相互協(xié)調(diào)、配合與監(jiān)督促進(jìn)的格局。

2.健全組織保障

完善多元主體參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織保障，就是要以基層黨政統(tǒng)籌為主導(dǎo)，廣泛吸納企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等在內(nèi)的社會(huì)主體，建立統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)振興工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和組織系統(tǒng)，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估、協(xié)調(diào)等各項(xiàng)工作，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)全面參與的鄉(xiāng)村多元治理格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及鄉(xiāng)村振興局應(yīng)與鄉(xiāng)村無(wú)縫對(duì)接，這樣才能更接地氣、更懂鄉(xiāng)村。因此，要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府為主導(dǎo)，積極建立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展組織架構(gòu)，通過(guò)對(duì)政府各部門(mén)職責(zé)的進(jìn)一步明確，將具體工作落實(shí)到位，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)朝著既定方向發(fā)展。

3.構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的公共信任平臺(tái)

毫無(wú)疑問(wèn)，主體之間相互的信任能夠?yàn)猷l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供穩(wěn)定的互動(dòng)環(huán)境，促進(jìn)多元主體在協(xié)商中的地位平等，增強(qiáng)多元主體行動(dòng)的自律性，從而為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興乃至鄉(xiāng)村振興營(yíng)造良好的溝通氛圍。因此，還需要明確各產(chǎn)業(yè)主體的職責(zé)，確立主體間的協(xié)同關(guān)系。在村兩委領(lǐng)導(dǎo)下，市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、村民等多元主體根據(jù)自身獨(dú)特的資源和能力，確立各自的工作重點(diǎn)，在尊重差異的前提下就產(chǎn)業(yè)發(fā)展事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商，討論其性質(zhì)與解決途徑，并就行動(dòng)方案形成共識(shí)，進(jìn)而采取目標(biāo)一致的共同行動(dòng)，使鄉(xiāng)村發(fā)展中多元主體的資源與能力獲得最優(yōu)配置，從而提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展績(jī)效，加快產(chǎn)業(yè)振興進(jìn)程。

（三）統(tǒng)籌要素配置：化解資源配置困境

政府除著力于鄉(xiāng)村振興元治理的決策和組織工作外，還擔(dān)當(dāng)著調(diào)動(dòng)資源的重要使命。政府應(yīng)以協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)振興過(guò)程中的人、財(cái)、物、技術(shù)等資源為重點(diǎn)，推動(dòng)資源的高效配置，從而避免資源不足、資源浪費(fèi)等狀況的發(fā)生。

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源合理配置

一方面，明確城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思路，充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村振興所創(chuàng)造的生態(tài)效益、社會(huì)效益對(duì)于城市發(fā)展的促進(jìn)作用；培育城鄉(xiāng)發(fā)展共同體的理念，搭建資源要素流動(dòng)平臺(tái)，加速城鄉(xiāng)要素間的自由流動(dòng)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的相互關(guān)系，為彼此的發(fā)展提供更為持久的內(nèi)生動(dòng)力。另一方面，基于農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，增加財(cái)政資源在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面的投入，加大對(duì)公共資源在農(nóng)村地區(qū)配置的傾斜力度。繼續(xù)改善鄉(xiāng)村各項(xiàng)事務(wù)發(fā)展所需的硬件設(shè)施和軟件環(huán)境，為“人、財(cái)、地”的合理流動(dòng)和效率提升創(chuàng)造條件。

2.推動(dòng)鄉(xiāng)村資源有效整合

在人力資源方面，一方面，要破除人才流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，對(duì)人才下鄉(xiāng)、返鄉(xiāng)給予政策指引，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等需要，對(duì)城鄉(xiāng)人才的合理分布進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，將藍(lán)圖繪制到“人”，織密鄉(xiāng)村發(fā)展參與網(wǎng)絡(luò)；另一方面，要對(duì)返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的人才進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，強(qiáng)化資金扶持和技術(shù)支持力度，提升鄉(xiāng)村發(fā)展的質(zhì)量和水平，內(nèi)外兼顧地吸引人才主動(dòng)向鄉(xiāng)村地區(qū)流動(dòng)。在信息資源整合方面，首先，應(yīng)當(dāng)暢通府際間、部門(mén)間、條塊間的溝通渠道，聚焦地方發(fā)展條件和實(shí)際需要，厘清職責(zé)，明確分工，認(rèn)真對(duì)待、及時(shí)反饋其他產(chǎn)業(yè)主體的信息需要和發(fā)展建議，打造更高水平的產(chǎn)業(yè)振興格局；其次，從產(chǎn)業(yè)信息溝通平臺(tái)的搭建和完善入手，提供政府部門(mén)間、政府與非政府組織、私人部門(mén)、農(nóng)戶之間的溝通媒介，將利益相關(guān)者有效地串聯(lián)起來(lái)，及時(shí)獲取、發(fā)布、共享產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需信息，為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興提供有力的信息支撐；最后，從信息技術(shù)保障著眼，深度融合地方發(fā)展、鄉(xiāng)村自治與數(shù)字技術(shù)的理念，提升數(shù)據(jù)運(yùn)用能力，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等數(shù)字化技術(shù)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的普及和應(yīng)用，為產(chǎn)業(yè)振興所需要的信息采集、分類(lèi)、傳遞、共享、處理等提供科學(xué)、合理、規(guī)范的技術(shù)支持。

注釋：

（1）數(shù)據(jù)來(lái)源于A縣2020年政府工作報(bào)告。

（2）“一網(wǎng)、三區(qū)、兩園、多基地”：“一網(wǎng)”是農(nóng)產(chǎn)品物聯(lián)網(wǎng)；“三區(qū)”是生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)、城郊農(nóng)業(yè)區(qū)和高效農(nóng)業(yè)區(qū)；“兩園”是CZ鎮(zhèn)綠色農(nóng)業(yè)觀光園和LT鎮(zhèn)綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)園；“多基地”是多個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地（河蟹養(yǎng)殖基地、花菜種植基地、香蔥種植基地、葡萄種植基地、蘋(píng)果種植基地和優(yōu)質(zhì)梨種植基地等）。