PPP模式存在的風(fēng)險(xiǎn)及發(fā)展策略分析

薛立建

（邢臺(tái)路橋建設(shè)集團(tuán)有限公司，河北邢臺(tái) 054001）

0 引言

PPP模式中，社會(huì)資本從項(xiàng)目起步階段就開始介入，貫穿項(xiàng)目管理、設(shè)計(jì)、施工等多個(gè)環(huán)節(jié)，采取PPP模式雖然可以為項(xiàng)目的建設(shè)創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，降低企業(yè)投入成本，帶來良好的經(jīng)濟(jì)效益，但也存在很多潛在的風(fēng)險(xiǎn)，因此，需要加強(qiáng)對(duì)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)及發(fā)展策略的分析。

1 PP模式概述

1.1 PPP的模式構(gòu)成

PPP 模式即公私合作制，全稱為Public-Private-Partnership，主要是指公有部門與私營(yíng)單位達(dá)成合作關(guān)系，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，也可以理解為公共項(xiàng)目面向私營(yíng)單位的一種融資模式。PPP 模式總共包含2 方面，①利益方面，私營(yíng)單位與公有單位達(dá)成合作關(guān)系，利用提供產(chǎn)品或服務(wù)的形式滿足各自的利益需求；②風(fēng)險(xiǎn)方面，合作關(guān)系中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，由共有單位與私營(yíng)單位共同承擔(dān)，可通過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)確定面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并結(jié)合各自的特點(diǎn)制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案。

1.2 PPP的分類

目前，我國(guó)應(yīng)用PPP融資模式的項(xiàng)目大體分為3類：首先是外包類，主要是指由政府部門進(jìn)行投資，私營(yíng)單位參與建設(shè)完成項(xiàng)目所屬工作，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的項(xiàng)目；其次是特許經(jīng)營(yíng)類，主要是指經(jīng)政府部門許可，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，由私營(yíng)單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)，待特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目的歸屬權(quán)轉(zhuǎn)交由政府單位，政府單位負(fù)責(zé)處理好項(xiàng)目的利益關(guān)系，經(jīng)營(yíng)過程中政府單位可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)對(duì)私營(yíng)單位給予補(bǔ)償或收取經(jīng)營(yíng)費(fèi)[1]；最后是私有化類，主要由政府部門給予幫助、支持、監(jiān)督，由私營(yíng)單位負(fù)責(zé)建設(shè)，項(xiàng)目完工后，項(xiàng)目所屬權(quán)歸私營(yíng)單位所有，私營(yíng)單位負(fù)責(zé)清償債務(wù)并實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目盈利。

1.3 PPP的特點(diǎn)

（1）采用PPP模式開展項(xiàng)目的融資建設(shè)，主要是由政府單位通過層層選拔獲得項(xiàng)目參與方。選擇的項(xiàng)目參與方具有一定的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力、技術(shù)能力、管理能力，可以通過政府給予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)直接參與項(xiàng)目的建設(shè)，由政府單位主導(dǎo)的項(xiàng)目一般為城市交通、軌道等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，此類項(xiàng)目具有長(zhǎng)期且穩(wěn)定的收益，建設(shè)過程中政府單位會(huì)在土地、稅收、審批等各方面給予政策扶持。項(xiàng)目的建設(shè)過程相對(duì)順利，參與企業(yè)可通過PPP 模式參與其中并獲取一定的經(jīng)濟(jì)收益，因此，通過PPP模式可吸引很多社會(huì)資本的參與。

（2）PPP 模式的融資方式與傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資方式不同。以往政府大型項(xiàng)目建設(shè)中，融資方式多以政府單位為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，通過發(fā)行政府債券、銀行抵押貸款的方式獲取項(xiàng)目的建設(shè)基礎(chǔ)資金，而PPP模式的融資方式主要通過以項(xiàng)目未來的收益、經(jīng)濟(jì)利益、政府扶持力度等條件為基礎(chǔ)，由銀行或社會(huì)資本參與到項(xiàng)目的融資建設(shè)中，待項(xiàng)目完成獲取收益后，再為參與企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)利益。與傳統(tǒng)模式相比，不僅可以有效地保證資金來源的穩(wěn)定性，還減少政府單位的資金壓力，更好地保證項(xiàng)目完工落實(shí)，因此，PPP模式融資能力強(qiáng)。

（3）傳統(tǒng)項(xiàng)目建設(shè)過程中資金、建設(shè)、管理等方面均由政府部門統(tǒng)籌管理，這對(duì)政府單位的要求極其嚴(yán)格，無(wú)論是項(xiàng)目的立項(xiàng)評(píng)估，還是項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，政府單位的管理人員都需要擁有極高的專業(yè)素質(zhì)，如管理不到位，無(wú)論任何階段產(chǎn)生的任何風(fēng)險(xiǎn)均由政府單位承擔(dān)。此外，項(xiàng)目的所有權(quán)利均由政府部門掌握，沒有有效的監(jiān)督手段，易導(dǎo)致政府部門內(nèi)部出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象，從而影響項(xiàng)目的建設(shè)過程，而采用PPP融資建設(shè)模式，可以引進(jìn)社會(huì)資本與新的企業(yè)，項(xiàng)目的建設(shè)過程由政府單位與社會(huì)企業(yè)共同負(fù)責(zé)，兩者之間可以相互分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同作出決策，互相實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，更好地保證項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，因此，采取PPP模式可以有效地減輕政府單位的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)互相監(jiān)督的效果[2]。

（4）由于PPP 模式的參與方可以由原來的政府部門，轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T與社會(huì)企業(yè)的共同參與，雙方相互制約，可以更好地保證項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量。同時(shí)對(duì)政府部門而言，項(xiàng)目的落實(shí)完工是重點(diǎn)，而對(duì)社會(huì)企業(yè)而言項(xiàng)目的服務(wù)好，才能實(shí)現(xiàn)更多的利益。因此，通過雙方的相互協(xié)調(diào)，既可以保證項(xiàng)目的按時(shí)落實(shí)，又可以提高其服務(wù)質(zhì)量，無(wú)論是對(duì)社會(huì)大眾還是參與各方而言都是共贏。

2 工程概況

某高速公路工程設(shè)計(jì)全長(zhǎng)58.7km，工程走向由南向北，項(xiàng)目總投資約為100億，該工程建設(shè)過程中設(shè)計(jì)橋梁、隧道、公路等多種結(jié)構(gòu)，工程施工難度大，施工周期長(zhǎng)，為保證公路的順利建設(shè)，決定采用PPP模式對(duì)項(xiàng)目展開招商及準(zhǔn)備工作?；诖?，本文對(duì)PPP模式存在的風(fēng)險(xiǎn)及發(fā)展對(duì)策展開分析。

3 PPP模式存在的風(fēng)險(xiǎn)及發(fā)展對(duì)策

3.1 風(fēng)險(xiǎn)分析

3.1.1 政府風(fēng)險(xiǎn)

PPP 項(xiàng)目面臨的政府風(fēng)險(xiǎn)主要產(chǎn)生于政府部門中，共包含5 方面，分別為政府決策風(fēng)險(xiǎn)、政府廉政風(fēng)險(xiǎn)、政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)、政府審批風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)。

政府決策風(fēng)險(xiǎn)是指在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中，因政府決策程序繁瑣，導(dǎo)致項(xiàng)目決策出現(xiàn)問題，進(jìn)而造成項(xiàng)目運(yùn)行困難，并造成經(jīng)濟(jì)損失面臨風(fēng)險(xiǎn)；

政府廉政風(fēng)險(xiǎn)是指政府部門存在部分人員，隨意利用手中權(quán)力安排項(xiàng)目進(jìn)程、參與條件等，導(dǎo)致項(xiàng)目有關(guān)人員形式的權(quán)力不符合規(guī)定，從而加劇項(xiàng)目的運(yùn)行成本面臨風(fēng)險(xiǎn)。

政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)是指PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中，政府部門行使權(quán)力干預(yù)項(xiàng)目進(jìn)程，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目面臨風(fēng)險(xiǎn)；

政府審批風(fēng)險(xiǎn)是指PPP項(xiàng)目的運(yùn)行，需要政府部門參與審批，而政府單位審批流程繁瑣，會(huì)造成時(shí)間和成本的浪費(fèi)，從而影響項(xiàng)目進(jìn)度，導(dǎo)致項(xiàng)目面臨風(fēng)險(xiǎn)；

政府信用風(fēng)險(xiǎn)是指政府部門不能約定履行，導(dǎo)致項(xiàng)目的進(jìn)程受到干擾面臨風(fēng)險(xiǎn)[3]。

3.1.2 法律風(fēng)險(xiǎn)

（1）法律風(fēng)險(xiǎn)主要是我國(guó)有關(guān)PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī)不完善、不全面造成的，目前國(guó)內(nèi)關(guān)于PPP項(xiàng)目的規(guī)范性文件并不少，但均隸屬于各個(gè)部門，各部門之間因行業(yè)、職責(zé)、權(quán)限不同，并不能遵循同一準(zhǔn)則，多為各自規(guī)范為準(zhǔn)，導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目的法律文件缺乏系統(tǒng)性，一旦產(chǎn)生問題無(wú)法及時(shí)解決。

（2）當(dāng)前，我國(guó)相關(guān)PPP融資模式的法律法規(guī)尚不完善，現(xiàn)存的法律文件中對(duì)項(xiàng)目合作中各方的權(quán)利與義務(wù)未能完全明確，地方出臺(tái)的法律法規(guī)文件由于受到地域性、局部性的影響，無(wú)法系統(tǒng)全局地為PPP模式提供法律服務(wù)，導(dǎo)致政府單位與私營(yíng)企業(yè)之間的合作關(guān)系缺乏完備的法律依據(jù)，從而影響項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)營(yíng)。

3.1.3 金融風(fēng)險(xiǎn)

應(yīng)用PPP模式的項(xiàng)目多為大型基建項(xiàng)目，如公路建設(shè)、地下管廊建設(shè)等，此類項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，所以在項(xiàng)目建設(shè)過程中會(huì)面臨因匯率或銀行利率變化而帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)。若PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，國(guó)內(nèi)銀行利率普遍上調(diào)，此時(shí)針對(duì)巨額投資的項(xiàng)目資產(chǎn)均在項(xiàng)目中，會(huì)造成投資企業(yè)巨大的經(jīng)濟(jì)損失，此外，匯率問題與利率問題一樣，匯率的波動(dòng)會(huì)影響企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目面臨金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.4 建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)是指采取PPP模式的項(xiàng)目建設(shè)過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)，主要包含以下兩點(diǎn)：第一，項(xiàng)目建設(shè)過程中因投資方的因素，導(dǎo)致項(xiàng)目的建設(shè)資金不能及時(shí)到位，此時(shí)施工方不得不停止施工，因此造成項(xiàng)目工期拖延，或者因施工方因素，導(dǎo)致項(xiàng)目在建設(shè)過程中不能按照預(yù)定的建設(shè)計(jì)劃施工交付，造成工期拖延，以上均會(huì)產(chǎn)生投資方資金無(wú)法及時(shí)回籠的現(xiàn)象，會(huì)直接造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)；第二，建設(shè)過程中因各種原因產(chǎn)生的變更、進(jìn)度延期、物價(jià)上漲等問題，均會(huì)直接增加項(xiàng)目的建設(shè)成本并引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)[4]。

3.1.5 市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

采用PPP模式的項(xiàng)目在融資過程中，融資前受益方必須要考慮生產(chǎn)投入要素的價(jià)格變化情況，如生產(chǎn)投入要素的價(jià)格變化幅度過大，則受益方很難控制項(xiàng)目的成本，有可能面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。此外，如項(xiàng)目融資過程中面臨的競(jìng)爭(zhēng)者過多，導(dǎo)致項(xiàng)目的成本大幅增加，融資難度增加，也會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 PPP模式發(fā)展策略

3.2.1 政府方面

為保證PPP模式的進(jìn)一步發(fā)展，在采取PPP模式時(shí)，政府方面可采取以下兩點(diǎn)來保證項(xiàng)目的合理進(jìn)行：首先，政府單位的項(xiàng)目管理人員要充分了解項(xiàng)目的整個(gè)周期，并對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)過程采取風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目事前、事中、事后的監(jiān)管，避免政府人員過多干預(yù)，及時(shí)解決政府審批、信用的問題；其次，增加政府部門的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高政府部門的決策能力，優(yōu)化決策流程，以確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行，避免產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)[5]。

3.2.2 法律方面

為保證PPP模式的合理運(yùn)用，針對(duì)法律方面要構(gòu)建完善的PPP模式法律體系，提升法律文件的效率，制定指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性的法律文件，明確規(guī)定PPP模式的權(quán)責(zé)關(guān)系、適用范圍、操作流程以及存在的問題等；針對(duì)地方性法律文件明確其側(cè)重范圍，不同地方明確使用的法律條款，以提高PPP模式法律法規(guī)的適用性及有效性。

3.2.3 金融方面

金融方面采取的措施主要從利率和外匯方面入手，針對(duì)投資金額較大的項(xiàng)目，在簽訂合同時(shí)，可以與銀行簽署兌換合同，規(guī)定固定的利率或匯率，從而避免因匯率浮動(dòng)而造成投資方的經(jīng)濟(jì)損失。此外，為避免通貨膨脹問題的發(fā)生，要事先對(duì)市場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行分析調(diào)查，如存在通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)，可一次性采購(gòu)大量的材料，來規(guī)避通貨膨脹帶來的風(fēng)險(xiǎn)[6]。

3.2.4 建設(shè)方面

（1）為確保PPP模式建設(shè)過程的順利進(jìn)行，可從項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)三個(gè)方面入手加以控制，準(zhǔn)備階段的主要工作為項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目招投標(biāo)等，此階段中針對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)過程可采取控制措施，招標(biāo)時(shí)對(duì)參與招標(biāo)的所有單位進(jìn)行核查評(píng)估，明確企業(yè)的資金情況、施工能力，避免造成項(xiàng)目無(wú)法順利施工。

（2）項(xiàng)目建設(shè)階段要合理控制施工單位的建設(shè)過程，采取監(jiān)督的方式保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行，每個(gè)階段要對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)度及質(zhì)量組織驗(yàn)收，確保項(xiàng)目的進(jìn)度符合要求，不滿足要求的項(xiàng)目要督促施工單位加速建設(shè)，避免造成經(jīng)濟(jì)損失；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)是指項(xiàng)目建設(shè)完成后，此時(shí)存在的風(fēng)險(xiǎn)可能是項(xiàng)目使用過程中出現(xiàn)損壞問題，針對(duì)此類問題投資方應(yīng)采取保修協(xié)議，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的問題由施工方負(fù)責(zé)返修處理，以確保投資方的經(jīng)濟(jì)利益[7]。

3.2.5 市場(chǎng)方面

（1）針對(duì)PPP 模式中市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的處理，可在PPP 模式應(yīng)用過程中引進(jìn)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是對(duì)項(xiàng)目的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查、協(xié)調(diào)和控制，從而保證投資方合理明確存在的風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)規(guī)避，以保證項(xiàng)目的順利開展，同時(shí)還能對(duì)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)價(jià)，從而進(jìn)一步規(guī)避可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別而言，通常采取定量分析以及概率論統(tǒng)計(jì)理論的方法，識(shí)別過程中要將可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主觀因素、客觀因素全部考慮進(jìn)去，通過主客觀相結(jié)合的方法來完成風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，識(shí)別的主要因素為采取PPP融資模式中項(xiàng)目投資回報(bào)率的穩(wěn)定性，若風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前、后項(xiàng)目的投資回報(bào)率相差不大，則此項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較小，反之則風(fēng)險(xiǎn)較大。

（3）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)可通過理論化的基礎(chǔ)知識(shí)完成，評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容包括采取PPP 模式可能帶來的整體損失，利用對(duì)評(píng)估數(shù)據(jù)的分析，可為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)提供理論數(shù)據(jù)的支持，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的應(yīng)用可以確定PPP項(xiàng)目在市場(chǎng)中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)程度，如風(fēng)險(xiǎn)程度較大，可以根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果采取必要的措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)避[8]。

4 結(jié)語(yǔ)

PPP融資模式作為一種被廣泛應(yīng)用的投資模式，雖然存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，但只要采取合理的規(guī)避措施，仍可以保證項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，因此，在公路項(xiàng)目建設(shè)過程中，可以廣泛地采用PPP融資模式，以提高項(xiàng)目的管理效果，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目雙方的互惠互利以及項(xiàng)目投資的合理性和可行性。