東江流域河長(zhǎng)制下跨省界聯(lián)防聯(lián)控對(duì)策

李曉萌，許永江，沙志貴，曹慧群，湯顯強(qiáng)

(1．長(zhǎng)江科學(xué)院 流域水資源與生態(tài)環(huán)境科學(xué)湖北省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，武漢 430010； 2．長(zhǎng)江科學(xué)院 流域水環(huán)境研究所， 武漢 430010； 3．陜西省延安市市區(qū)河道管理處，陜西 延安 716000；4.長(zhǎng)江科學(xué)院 院長(zhǎng)辦公室，武漢 430010)

1 研究背景

全面推行河長(zhǎng)制是我國(guó)河湖管理保護(hù)創(chuàng)新機(jī)制，以保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)為主要任務(wù)，旨在為維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障[1]。全面推行河長(zhǎng)制工作以來，全國(guó)河湖面貌得到持續(xù)改善，一些地區(qū)實(shí)現(xiàn)了河湖管理保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良性互動(dòng)[2]。

河長(zhǎng)制為地方屬地管理，由省、市、縣、鄉(xiāng)等地方各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河湖長(zhǎng)，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)內(nèi)河湖管理保護(hù)工作。對(duì)于省內(nèi)流域而言，當(dāng)前河長(zhǎng)制制度體系可以有效推進(jìn)流域的整體性治理[3]；但對(duì)于跨省流域而言，由于河長(zhǎng)制在制度設(shè)計(jì)中并未設(shè)立相應(yīng)級(jí)別的中央河長(zhǎng)，故難以通過更高層級(jí)河長(zhǎng)來協(xié)調(diào)跨省流域治理難題，跨省上下游、左右岸河段的保護(hù)管理目標(biāo)、任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)和措施不統(tǒng)一，流域、區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善，跨省流域保護(hù)管理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[4-5]。研究河長(zhǎng)制下跨省界河流聯(lián)防聯(lián)控工作推行經(jīng)驗(yàn)，分析其面臨的主要問題并提出完善對(duì)策，對(duì)深入推進(jìn)河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制落地見效、努力打造幸福河湖具有重要意義。

東江是珠江流域三大水系之一，發(fā)源于江西省尋烏縣椏髻缽山，干流流經(jīng)江西省贛州市、廣東省河源市、惠州市和東莞市，最后匯入獅子洋由虎門出海(圖1)。

圖1 東江流域水系Fig.1 Water system in Dongjiang River Basin

東江干流全長(zhǎng)562 km，流域總面積3.53萬km2，其中江西、廣東境內(nèi)流域面積分別為0.35萬、3.18萬km2。東江流域水資源相對(duì)豐富，多年平均水資源總量273.9億m3，是香港特別行政區(qū)及廣東省河源、惠州、廣州、東莞、深圳等地市的主要供水水源，總供水人口超過4 000萬人，水資源開發(fā)利用程度接近30%，局部地區(qū)用水矛盾突出[6]。流域內(nèi)建有新豐江、楓樹壩、白盆珠3座大型水庫(kù)，水庫(kù)總庫(kù)容達(dá)170.48億m3，是實(shí)現(xiàn)東江水資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵性工程。作為珠江流域典型的跨省界河流和粵港澳大灣區(qū)重要供水水源，東江關(guān)系著珠三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和香港的繁榮穩(wěn)定，被稱為“生命水、經(jīng)濟(jì)水和政治水”[7]，其跨省界保護(hù)管理工作情況備受關(guān)注。

為深入了解東江流域河長(zhǎng)制下跨省聯(lián)防聯(lián)控工作進(jìn)展以及存在的突出問題， 世界銀行技術(shù)援助項(xiàng)目“河湖長(zhǎng)制下跨省界河湖聯(lián)防聯(lián)控制度研究”專家組， 于2020年12月2—4日赴廣東省和江西省， 采用座談交流、 資料收集和實(shí)地考察等方式， 開展東江流域跨省界聯(lián)防聯(lián)控工作情況調(diào)查研究。

基于調(diào)研工作總結(jié)， 本文重點(diǎn)梳理了東江流域跨省界聯(lián)防聯(lián)控經(jīng)驗(yàn)做法、 面臨的主要問題， 并提出了針對(duì)性的對(duì)策建議， 以期為東江流域河長(zhǎng)制下跨省界聯(lián)防聯(lián)控工作進(jìn)一步落實(shí)見效提供參考。

2 東江流域河長(zhǎng)制下跨省界聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

江西、廣東兩省高度重視東江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，都將實(shí)施河長(zhǎng)制作為重要抓手，全力推進(jìn)東江流域跨省界保聯(lián)防聯(lián)控工作，并在實(shí)踐中形成了一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法。

2.1 東江流域河長(zhǎng)制推行進(jìn)展

東江流域江西段主要涉及贛州市尋烏、安遠(yuǎn)和定南、龍南、會(huì)昌5縣，有尋烏水和定南水兩大水系，全長(zhǎng)127 km，為江西省縣級(jí)河流。江西省在東江流域共設(shè)立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)河長(zhǎng)282人，其中縣級(jí)河長(zhǎng)由尋烏縣主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。近年來，江西省不斷優(yōu)化完善河長(zhǎng)制制度建設(shè)，出臺(tái)河長(zhǎng)制會(huì)議制度、信息工作制度、工作督辦制度、工作考核辦法、工作督察制度、驗(yàn)收評(píng)估辦法等工作制度，為全面推行河長(zhǎng)制、開展流域保護(hù)治理工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，河長(zhǎng)制運(yùn)行效率不斷提升，東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷改善[8]。

東江流域廣東段主要涉及廣東省韶關(guān)市、河源市、惠州市、廣州市、東莞市和深圳市6市，全長(zhǎng)435 km，為廣東省省級(jí)河流。全面推行河長(zhǎng)制工作以來，廣東省按照國(guó)家河長(zhǎng)制工作部署，全力推進(jìn)構(gòu)建東江流域河長(zhǎng)制的組織和制度體系，在東江流域全面落實(shí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)雙總河長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，建立了省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級(jí)河長(zhǎng)制組織體系，鎮(zhèn)級(jí)以上河長(zhǎng)1.4萬人，其中省級(jí)河長(zhǎng)由廣東省委省政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。同時(shí)制定了河長(zhǎng)會(huì)議、信息共享、工作督察、工作驗(yàn)收、“互聯(lián)網(wǎng)+河長(zhǎng)制”等相關(guān)制度和機(jī)制，全方位提升治河管河能力。

2.2 東江流域河長(zhǎng)制下聯(lián)防聯(lián)控典型經(jīng)驗(yàn)

針對(duì)東江流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及保護(hù)需求，流域兩省在流域機(jī)構(gòu)建設(shè)、流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、河道保潔、聯(lián)合執(zhí)法、生態(tài)補(bǔ)償、水量分配與管理、公眾參與等跨省界聯(lián)防聯(lián)工作中取得了如下主要經(jīng)驗(yàn)。

2.2.1 成立省內(nèi)流域管理機(jī)構(gòu)與流域河長(zhǎng)辦

為加強(qiáng)東江流域管理與保護(hù)工作，廣東省于2007年成立省內(nèi)流域管理機(jī)構(gòu)—東江流域管理局，并依據(jù)《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理?xiàng)l例》確立了東江等四大江河流域管理體制和流域機(jī)構(gòu)的法律地位。

2020年12月，為進(jìn)一步深化和完善廣東省“區(qū)域+流域”相結(jié)合的河長(zhǎng)制工作機(jī)制，充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，廣東省印發(fā)《廣東省全面推行河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于成立流域河長(zhǎng)辦的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，成立東江等五大流域河長(zhǎng)辦，負(fù)責(zé)各流域片區(qū)河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制任務(wù)的組織實(shí)施工作。其中，東江流域河長(zhǎng)辦設(shè)在東江流域管理局，流域河長(zhǎng)辦主任由東江流域管理局主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任?！锻ㄖ访鞔_了流域河長(zhǎng)辦負(fù)責(zé)監(jiān)督流域片區(qū)內(nèi)各市河長(zhǎng)湖長(zhǎng)、河長(zhǎng)辦和涉水相關(guān)部門落實(shí)河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作責(zé)任情況，參與省對(duì)市河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作考核的職責(zé)，這顯著提升了流域管理機(jī)構(gòu)的職能權(quán)威和河湖管理力度，有助于在河長(zhǎng)制工作的組織體系上進(jìn)一步補(bǔ)齊流域統(tǒng)籌的短板。

2.2.2 建立河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制流域協(xié)作機(jī)制

為統(tǒng)籌流域與區(qū)域管理，有效解決跨區(qū)域河湖管理保護(hù)重點(diǎn)難點(diǎn)問題，2018年，東江流域管理局與廣東省東江流域片區(qū)6市河長(zhǎng)辦共同簽署《共建美麗東江合作框架協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議》)，建立流域全面推行河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制工作協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)流域各地市在河湖聯(lián)合執(zhí)法、水環(huán)境專項(xiàng)治理、河道日常保潔、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、突發(fā)水環(huán)境事件應(yīng)急處置、宣傳培訓(xùn)等方面開展深入合作，協(xié)同落實(shí)全面推行河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制的各項(xiàng)任務(wù)?！秴f(xié)議》簽訂以來，東江流域管理局已組織召開5次流域聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)推進(jìn)解決6個(gè)東江流域主要跨界河湖問題。

2021年2月，廣東省東江流域河長(zhǎng)辦公室(簡(jiǎn)稱“河長(zhǎng)辦”)與6市河長(zhǎng)辦共同制定了聯(lián)席會(huì)議制度、專題會(huì)商制度、督查督辦制度、調(diào)查核實(shí)制度、流域河長(zhǎng)辦考核制度、社會(huì)監(jiān)督管理制度等6項(xiàng)協(xié)作制度，有助于進(jìn)一步推動(dòng)?xùn)|江流域河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。

2.2.3 推動(dòng)流域省際邊界地區(qū)協(xié)作聯(lián)動(dòng)

近年來，江西、廣東兩省省際邊界各縣區(qū)河長(zhǎng)辦就跨省界河湖管理保護(hù)問題簽訂了多項(xiàng)合作協(xié)議，如《江西省大余縣、廣東省仁化縣邊界區(qū)域河長(zhǎng)制合作協(xié)議》《江西省崇義縣、廣東省仁化縣邊界區(qū)域河長(zhǎng)制合作協(xié)議》等，建立了跨省河流信息共享、協(xié)同管理、聯(lián)合巡查執(zhí)法、聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合保潔、水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)、流域生態(tài)環(huán)境事故協(xié)商處置等跨省界協(xié)作機(jī)制，以共同推進(jìn)省際邊界水域管理與保護(hù)工作。針對(duì)東江跨省河道漂浮物問題，廣東省龍川縣與江西省尋烏縣河長(zhǎng)辦密切溝通，協(xié)調(diào)督促上下游各方做好交界河段“清漂”工作。

江西省、廣東省際邊界區(qū)域縣級(jí)河長(zhǎng)辦協(xié)作聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，有效提升了工作效率，保障了跨省界河湖問題得到及時(shí)、有效的解決。

2.2.4 積極推進(jìn)省界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)

東江干流劃有尋烏水贛粵緩沖區(qū)、定南水贛粵緩沖區(qū)2個(gè)國(guó)控省界水功能區(qū)，省界斷面上下游均建有國(guó)家地表水水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站(圖2)，上游為尋烏水贛州興寧電站，下游為尋烏水河源龍川尋烏站、定南水河源廟咀里站，監(jiān)測(cè)指標(biāo)包括水溫、溶解氧、pH值、濁度、電導(dǎo)率、高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷濃度等，由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一運(yùn)行管理，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與地方共享。此外，東江流域管理局聯(lián)合廣東省水文局惠州水文分局，對(duì)定南水(廣東省境內(nèi)稱安遠(yuǎn)水)、尋烏水兩個(gè)跨省界的斷面水質(zhì)進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，每季度編發(fā)《東江流域水資源動(dòng)態(tài)》通報(bào)跨省界斷面水質(zhì)情況。

圖2 東江干流省界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)Fig.2 Water quality monitoring station at the trans- provincial section of the mainstream of Dongjiang River

2.2.5 率先開展流域水量水質(zhì)信息化管理

廣東省東江流域管理局于2012年率先建成運(yùn)行東江水資源水量水質(zhì)監(jiān)控系統(tǒng)(下稱“監(jiān)控系統(tǒng)”)，是中國(guó)首個(gè)水資源水量水質(zhì)雙監(jiān)控項(xiàng)目。監(jiān)控系統(tǒng)主要對(duì)東江流域廣東省境內(nèi)跨市河流控制斷面、控制性水庫(kù)出庫(kù)斷面等關(guān)鍵斷面實(shí)施水量、水質(zhì)監(jiān)控，有效提升了東江流域水資源管理調(diào)度、河長(zhǎng)制推行、水事綜合巡查等各方面業(yè)務(wù)信息化水平。通過水質(zhì)監(jiān)測(cè)、視頻監(jiān)控與現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合，有助于科學(xué)評(píng)價(jià)河湖管護(hù)情況，厘清流域上下游、左右岸管護(hù)責(zé)任，促進(jìn)流域跨界河湖管護(hù)的協(xié)調(diào)監(jiān)督。

2.2.6 持續(xù)開展流域清漂專項(xiàng)行動(dòng)與河道聯(lián)合保潔

自2018年起，廣東省在東江流域全面開展水面漂浮物清理專項(xiàng)行動(dòng)，定期專項(xiàng)行動(dòng)以流域?yàn)閱卧?，分別在每年4—5月份、9—10月份集中開展兩次“清漂”專項(xiàng)行動(dòng)。同時(shí)，東江流域片各地市還將根據(jù)水面漂浮物情況，不定期開展“清漂”工作，并將其納入日常管理，落實(shí)專門隊(duì)伍負(fù)責(zé)河道日常保潔，建立水域保潔長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)前，河湖日常管護(hù)及保潔已列入廣東省東江流域各地市河長(zhǎng)制工作考核的重要內(nèi)容，由東江流域管理局負(fù)責(zé)對(duì)東江干支流“清漂”工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題立即督辦。2020年，廣東省在東江流域開展的兩次“清漂”專項(xiàng)行動(dòng)中總共投入資金6 675萬元，清理河流長(zhǎng)度12 747 km，清理漂浮物7．55萬t，基本實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)水域無成片水面漂浮物的目標(biāo)。

2.2.7 積極探索“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”的多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

近年來，東江流域正在積極探索“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”的多部門協(xié)作機(jī)制，借助公檢法等權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)非法采砂、違規(guī)排污等破壞河湖生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行有效打擊，提升河湖監(jiān)管成效。一方面，東江流域片多市(縣)水行政主管部門聯(lián)合檢察機(jī)關(guān)，對(duì)東江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作開展聯(lián)合監(jiān)督與執(zhí)法工作，對(duì)水污染侵權(quán)單位和個(gè)人提起民事公益訴訟，為東江流域水質(zhì)安全和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供強(qiáng)有力的司法保障;另一方面，廣東省公安機(jī)關(guān)正在東江流域全面推進(jìn)河湖警長(zhǎng)制工作，設(shè)立省市縣鄉(xiāng)四級(jí)河湖警長(zhǎng)，各級(jí)河湖警長(zhǎng)協(xié)助對(duì)應(yīng)河長(zhǎng)做好所轄江河湖庫(kù)的管理和保護(hù)工作，部署落實(shí)全省公安機(jī)關(guān)河湖保護(hù)工作措施，主動(dòng)加強(qiáng)與涉水職能部門溝通聯(lián)系，積極參與、配合“清四亂”等工作，查處妨害公務(wù)、阻礙執(zhí)行職務(wù)等違法行為，有助于為水行政主管部門推行河長(zhǎng)制工作提供更有力的治安保障。

2.2.8 推行跨省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償

東江流域在省級(jí)層面建立了較為完善的跨省上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[9]。2016年10月，江西、廣東兩省政府正式簽訂了《關(guān)于東江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》，補(bǔ)償資金額度為每年5億元，其中，中央財(cái)政出資3億元，江西、廣東兩省各出資1億元，財(cái)政資金專項(xiàng)用于東江源頭江西省水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)工作，并要求省界斷面廟咀里、興寧電站國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)年均值達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)并逐漸改善，水質(zhì)考核監(jiān)測(cè)指標(biāo)為pH值、高錳酸鹽指數(shù)、五日生化需氧量、氨氮、總磷。中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站負(fù)責(zé)組織兩省有關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)部門對(duì)跨省界斷面水質(zhì)開展聯(lián)合監(jiān)測(cè)。2018年首輪協(xié)議期滿后，江西、廣東兩省在首輪試點(diǎn)工作取得明顯成效的基礎(chǔ)上，就第二輪模向生態(tài)補(bǔ)償達(dá)成一致，并于2019年12月簽訂了《東江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議(2019—2021年)》，繼續(xù)推進(jìn)東江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償并建立長(zhǎng)效機(jī)制，要求省界國(guó)控考核斷面水質(zhì)月均值達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，并力爭(zhēng)2021年年均值達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)。目前，東江跨省斷面水質(zhì)優(yōu)良率達(dá)100%并穩(wěn)步提升，東江源區(qū)贛州市累計(jì)獲得東江流域生態(tài)補(bǔ)償資金15億元，源區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善，生態(tài)補(bǔ)償成效顯著。

2.2.9 東江流域省際水量分配與管理

2016年7月，水利部批復(fù)實(shí)施了由珠江水利委員會(huì)會(huì)商江西省、廣東省人民政府共同制定的《東江流域(石龍以上)水量分配方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)?！斗桨浮反_定羅浮、細(xì)坳、博羅3個(gè)斷面下泄水量、流量控制指標(biāo)，并納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和最嚴(yán)格水資源管理制度考核內(nèi)容，實(shí)行用水總量控制。珠江水利委員會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施東江流域(石龍以上)水資源統(tǒng)一調(diào)度，組織制定水量調(diào)度方案和調(diào)度計(jì)劃，實(shí)施省界斷面出境水量管理。此外，東江流域各地市均制定了最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施方案。通過嚴(yán)格取水總量控制管理，嚴(yán)格水資源論證審批，嚴(yán)格地下水保護(hù)和開發(fā)利用管理，取用水大戶監(jiān)督管理等，實(shí)行用水總量控制；通過推進(jìn)水價(jià)改革和節(jié)水示范建設(shè)，非常規(guī)水源利用，加強(qiáng)節(jié)水監(jiān)督與節(jié)水改造等，強(qiáng)化用水效率控制；通過水功能區(qū)劃定，水功能區(qū)和入河排污口監(jiān)督管理，飲用水水源安全保障，水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)等，落實(shí)水功能區(qū)限制納污制度。

2.2.10 注重社會(huì)宣傳和公眾參與

東江流域各地市積極引導(dǎo)民間力量關(guān)心、支持、參與、監(jiān)督東江流域河湖管理保護(hù)工作，2019年以來，東江流域管理局選拔設(shè)立22名跨界河湖“護(hù)河志愿者”和6名“民間河長(zhǎng)”，搭建流域護(hù)河志愿者平臺(tái)，組織開展志愿者專題培訓(xùn)和治河護(hù)水交流活動(dòng)，引導(dǎo)志愿者對(duì)接所在轄區(qū)團(tuán)委、志愿者組織和當(dāng)?shù)孛襟w，交流共享河湖管護(hù)信息，并積極邀請(qǐng)民間河長(zhǎng)、護(hù)河志愿者以及省內(nèi)多家公益組織代表參加?xùn)|江流域河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作聯(lián)席會(huì)議，共同營(yíng)造全民治水管水護(hù)水良好社會(huì)氛圍，推進(jìn)解決東江流域跨界河湖問題。

3 東江流域跨省界聯(lián)防聯(lián)控面臨的問題和挑戰(zhàn)

從實(shí)地調(diào)研情況來看，東江流域在跨省界聯(lián)防聯(lián)控工作中積累了一些好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也面臨著一些亟需解決的問題。

3.1 流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足

東江分屬江西、廣東兩省，東江干流江西段為縣級(jí)河長(zhǎng)管理，廣東段為省級(jí)河長(zhǎng)管理，導(dǎo)致兩省在協(xié)調(diào)具體問題時(shí)存在管理權(quán)限不對(duì)等的問題。東江干流廣東段“一河一策”實(shí)施方案需報(bào)流域管理機(jī)構(gòu)——珠江水利委員會(huì)(下稱“珠江委”)會(huì)征求意見，而江西段“一河一策”實(shí)施方案僅報(bào)江西省河長(zhǎng)辦審批，導(dǎo)致東江流域河湖管理保護(hù)的目標(biāo)、任務(wù)和措施難以統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。此外。東江流域廣東段在省級(jí)層面上界定了流域管理的主體——東江流域管理局和東江流域河長(zhǎng)辦，但其管理范圍未覆蓋到東江流域江西段，無法承擔(dān)東江流域江西-廣東省際涉水事務(wù)協(xié)調(diào)管理和監(jiān)督職責(zé)，導(dǎo)致東江流域在水污染防治、河道保潔、水行政執(zhí)法等方面難以統(tǒng)一行動(dòng)、統(tǒng)一管理。

3.2 跨省界協(xié)商聯(lián)動(dòng)不足

珠江水利委員會(huì)、江西及廣東兩省河長(zhǎng)辦均在積極推動(dòng)跨省界聯(lián)防聯(lián)控體制機(jī)制建設(shè)，例如珠江委以韓江流域?yàn)樵圏c(diǎn)，建立韓江省際河流河長(zhǎng)協(xié)作機(jī)制；江西省河長(zhǎng)辦與湖南省河長(zhǎng)辦于2019年簽署《湘贛邊區(qū)域河長(zhǎng)制合作協(xié)議》；廣東省河長(zhǎng)辦擬與廣西壯族自治區(qū)河長(zhǎng)辦簽訂《粵桂跨省河流聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治合作協(xié)議》；但尚未推廣至東江流域。當(dāng)前東江流域跨省界聯(lián)防聯(lián)控工作主要在縣級(jí)層面開展，流域?qū)用?、省際層面缺少聯(lián)防聯(lián)控相關(guān)協(xié)作制度，例如，尚未建立東江跨省界聯(lián)合“清漂”制度，跨省界河道聯(lián)合保潔工作尚不能做到常態(tài)化、規(guī)范化、制度化。

3.3 跨省界斷面聯(lián)合監(jiān)測(cè)亟待加強(qiáng)

跨省界斷面聯(lián)合監(jiān)測(cè)是開展流域聯(lián)防聯(lián)控工作的前提， 現(xiàn)階段東江流域跨界斷面監(jiān)測(cè)評(píng)估尚存在以下問題： 一是跨省界斷面水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一， 東江流域江西段省界斷面水質(zhì)考核采用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)， 根據(jù)《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃(2011—2030年)》中定南水贛粵緩沖區(qū)、 尋烏水贛粵緩沖區(qū)水質(zhì)目標(biāo)要求， 按地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)Ⅲ類進(jìn)行管控。 而東江流域廣東段省界斷面水質(zhì)考核采用更嚴(yán)格的廣東省地方標(biāo)準(zhǔn)， 根據(jù)《廣東省水功能區(qū)劃》水質(zhì)目標(biāo)要求， 對(duì)省界斷面水質(zhì)按地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)Ⅱ類進(jìn)行管控。 東江干流下游水質(zhì)管理目標(biāo)嚴(yán)于上游， 從而易導(dǎo)致跨界河湖水質(zhì)管理糾紛。 二是跨省界斷面監(jiān)測(cè)考核指標(biāo)不全， 目前東江流域主要以跨省界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)結(jié)果為考核依據(jù)， 遠(yuǎn)不能滿足對(duì)水資源保護(hù)、 水域岸線管理、 水生態(tài)修復(fù)等河長(zhǎng)制工作任務(wù)的考核評(píng)估要求， 也無法為河道“清漂”等東江跨省管理保護(hù)突出問題提供依據(jù)支撐。 三是跨省界斷面聯(lián)合監(jiān)測(cè)力度不夠， 流域內(nèi)兩省各自開展監(jiān)測(cè)工作， 數(shù)據(jù)互信度低， 資源重復(fù)投入。

3.4 跨地區(qū)跨部門間信息共享力度不夠

東江流域兩省相關(guān)涉水部門雖然通過監(jiān)測(cè)、調(diào)研、暗訪督查等途徑獲得較為豐富的東江流域水質(zhì)、水量、水域岸線等監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)共享程度較低，主要表現(xiàn)在：一是流域管理機(jī)構(gòu)與地方各級(jí)水行政主管部門信息共享較少；二是水行政主管部門與生態(tài)環(huán)境、國(guó)土、林業(yè)等其他部門信息共享較少；三是廣東省與江西省省際邊界地區(qū)信息共享較少，從而造成政出多門、資源浪費(fèi)、數(shù)據(jù)權(quán)威性受損等問題。雖然，東江流域近年來加強(qiáng)了信息平臺(tái)建設(shè)，流域內(nèi)各地市已逐步上線PC端、移動(dòng)終端、APP、微信公眾號(hào)等信息化管理系統(tǒng)，例如廣東“智慧河長(zhǎng)平臺(tái)”、河湖督查APP等。但在流域?qū)用?、省際層面沒有形成統(tǒng)一的河湖管理信息系統(tǒng)，現(xiàn)有的不同地區(qū)、不同部門的河湖管理信息系統(tǒng)，由于主體不同、開發(fā)的軟件模塊設(shè)置各不相同，從而導(dǎo)致了很多河湖數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)共享，阻礙了東江流域河湖管理保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌效力。

3.5 跨省聯(lián)合巡查執(zhí)法力度不夠

廣東省雖然已在東江流域探索推行“河長(zhǎng)+河湖警長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，但目前尚不能滿足跨省界水域管理保護(hù)需要。一方面，當(dāng)前東江流域多部門聯(lián)合巡查執(zhí)法工作主要為公檢法等其他部門牽頭開展，水利部門提供協(xié)助，各部門之間的職責(zé)尚不明晰，協(xié)作機(jī)制尚未建立；另一方面，東江流域省內(nèi)多部門聯(lián)合執(zhí)法檢查實(shí)施力度較大，治理成效顯著，但尚未開展跨省界聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，尚未建立跨省聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化工作制度。

4 深入推進(jìn)東江跨省界聯(lián)防聯(lián)控工作的政策建議

東江流域河長(zhǎng)制下跨省界聯(lián)防聯(lián)控工作目前仍處于不斷探索和完善的過程，為解決現(xiàn)存問題，建議加強(qiáng)流域統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)，建立健全跨省界聯(lián)防聯(lián)控制度頂層設(shè)計(jì)，完善跨省界斷面聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法與信息共享機(jī)制等，以期加快推動(dòng)?xùn)|江流域河長(zhǎng)制工作“有實(shí)”“有能”。

4.1 加強(qiáng)流域河湖長(zhǎng)制工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

一是統(tǒng)一江西、廣東兩省東江干流河段的河長(zhǎng)職級(jí)；二是兩省河長(zhǎng)辦對(duì)東江干流各河段“一河一策”開展聯(lián)合審查，并報(bào)珠江水利委員會(huì)復(fù)核，協(xié)調(diào)東江上下游和左右岸的保護(hù)管理目標(biāo)及任務(wù)措施，形成全流域“一河一策”；三是加強(qiáng)廣東省東江流域河長(zhǎng)辦與江西省際邊界區(qū)域河長(zhǎng)辦的協(xié)商協(xié)作能力，建立東江流域兩省“河長(zhǎng)”的定期協(xié)商機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域河湖長(zhǎng)制工作；四是由珠江水利委員會(huì)對(duì)東江跨省保護(hù)管理需要流域?qū)用鎱f(xié)調(diào)解決的難題，提供技術(shù)指導(dǎo)和管理協(xié)調(diào)支持。

4.2 加快東江跨省界聯(lián)防聯(lián)控制度建設(shè)

以跨省界河湖治理與保護(hù)工作中存在的突出問題為導(dǎo)向，在珠江水利委員會(huì)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，江西、廣東兩省加快制定流域?qū)用娴臇|江流域跨省界聯(lián)防聯(lián)控制度，建立以流域省級(jí)河湖長(zhǎng)定期聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合監(jiān)測(cè)與信息共享、水域岸線保護(hù)利用、污染聯(lián)治與生態(tài)補(bǔ)償、聯(lián)合保潔、聯(lián)合巡查與執(zhí)法等為主要內(nèi)容的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化流域頂層統(tǒng)籌、督查和考核制度設(shè)計(jì)。

4.3 加強(qiáng)跨省界斷面聯(lián)合監(jiān)測(cè)能力

一是在國(guó)家相關(guān)部委的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，在流域?qū)用嫔辖y(tǒng)一江西和廣東兩省跨界水體水質(zhì)目標(biāo)要求；二是由江西、廣東兩省河長(zhǎng)辦協(xié)商，加強(qiáng)東江跨省界斷面監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)，在水質(zhì)指標(biāo)基礎(chǔ)上，考慮增加水文(如水位、流量)、水生態(tài)(浮游生物、魚類)、水面漂浮物等監(jiān)測(cè)考核指標(biāo)[10]，實(shí)現(xiàn)跨界斷面監(jiān)測(cè)設(shè)施共建共享共營(yíng)；三是由江西、廣東兩省河長(zhǎng)辦統(tǒng)籌組織，建立跨界斷面聯(lián)合監(jiān)測(cè)制度機(jī)制，定期不定期開展跨界斷面聯(lián)合監(jiān)測(cè)工作，雙方同時(shí)采樣、分析，采用統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)技術(shù)和分析方法，監(jiān)測(cè)成果雙方共享；四是圍繞河長(zhǎng)制工作任務(wù)，結(jié)合跨省界斷面實(shí)際，研究建立東江流域河長(zhǎng)制水生態(tài)環(huán)境評(píng)估指標(biāo)體系與方法，綜合考慮水文、水質(zhì)、水生態(tài)、漂浮物、新型污染物等監(jiān)測(cè)指標(biāo)，由流域管理機(jī)構(gòu)或委托第三方定期開展河湖健康評(píng)估，為河長(zhǎng)制考核提供統(tǒng)一、科學(xué)、完善的數(shù)據(jù)支撐。

4.4 加強(qiáng)跨省界聯(lián)合執(zhí)法力度

一是進(jìn)一步深化完善東江流域“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”多部門協(xié)作機(jī)制，重點(diǎn)圍繞“清四亂”管理、河道采砂管理、涉河湖違法犯罪等河長(zhǎng)制工作監(jiān)管的突出問題和工作實(shí)際，制定并細(xì)化協(xié)作制度，明確各部門職責(zé)分工，進(jìn)一步壓實(shí)河湖長(zhǎng)責(zé)任，推動(dòng)協(xié)作機(jī)制走深走實(shí);二是加大跨省流域聯(lián)合執(zhí)法力度，由流域內(nèi)各級(jí)河長(zhǎng)辦主動(dòng)對(duì)接公檢法部門，建立河長(zhǎng)、河湖警長(zhǎng)和檢察長(zhǎng)定期聯(lián)席會(huì)議制度，成立跨省界聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，整合和統(tǒng)一流域內(nèi)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法力度，統(tǒng)籌跨省跨部門涉水案件線索信息收集和移交工作，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊涉河違法行為[11]。

4.5 加強(qiáng)跨省跨部門信息共享力度

整合江西、廣東兩省有關(guān)河長(zhǎng)制信息的軟硬件資源，利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)，構(gòu)建統(tǒng)一的東江流域河長(zhǎng)制信息共享與發(fā)布平臺(tái)，要求流域管理機(jī)構(gòu)、各省(市)河長(zhǎng)辦對(duì)河湖長(zhǎng)巡河、水資源與水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量參數(shù)、突出問題、治理措施、落實(shí)情況、取得成效等河湖管理保護(hù)信息進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新，為跨界流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法檢查、公眾參與、社會(huì)監(jiān)督等提供有效平臺(tái)。作為流域?qū)用娴暮娱L(zhǎng)制信息管理平臺(tái)，可考慮設(shè)置于珠江委等流域管理機(jī)構(gòu)，便于統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。

5 結(jié) 論

自全面推進(jìn)河湖長(zhǎng)制以來，河湖保護(hù)管理工作成效顯著，但以地方屬地管理為基礎(chǔ)的河長(zhǎng)制與流域整體性治理之間仍存在矛盾，跨行政區(qū)域，特別是跨省界河湖聯(lián)防聯(lián)控的體制機(jī)制還不夠健全。本文通過座談交流、資料收集和實(shí)地考察等方式，梳理總結(jié)了東江流域河長(zhǎng)制下跨省界聯(lián)防聯(lián)控工作經(jīng)驗(yàn)、存在的不足及完善建議，以期為提升東江等跨省界流域協(xié)同治理與河湖長(zhǎng)制推行水平提供借鑒。主要結(jié)論包括：

(1)流域管理具有整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性的特征，上下游、左右岸、干支流、各地區(qū)間相互影響、相互制約。然而，當(dāng)前河長(zhǎng)制制度設(shè)計(jì)難以實(shí)現(xiàn)跨省流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這是全面推行河湖長(zhǎng)制的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。

(2)東江流域在全面推行河湖長(zhǎng)制、加強(qiáng)流域跨界聯(lián)防聯(lián)控方面開展了一系列探索，在流域管理機(jī)構(gòu)建設(shè)、流域協(xié)作機(jī)制建設(shè)、流域省際邊界地區(qū)協(xié)作聯(lián)動(dòng)、省界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水質(zhì)水量信息化管理、聯(lián)合清漂與河道保潔、多部門聯(lián)合執(zhí)法、跨省橫向生態(tài)補(bǔ)償、省際水量分配與管理、社會(huì)宣傳與公眾參與等方面積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(3)東江流域在跨省界河湖聯(lián)防聯(lián)控工作方面還存在以下不足，主要表現(xiàn)在流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足、跨省界協(xié)商聯(lián)動(dòng)不足、跨省界斷面聯(lián)合監(jiān)測(cè)亟待加強(qiáng)、跨區(qū)域跨部門信息共享力度不夠、跨省界聯(lián)合執(zhí)法力度不夠等方面。

(4)針對(duì)東江流域在跨省界河湖聯(lián)防聯(lián)控方面存在的不足，提出了加強(qiáng)流域河湖長(zhǎng)制工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、加快跨省界聯(lián)防聯(lián)控制度建設(shè)、加強(qiáng)跨省界斷面聯(lián)合監(jiān)測(cè)能力，加強(qiáng)跨省界聯(lián)合執(zhí)法力度、加強(qiáng)跨省跨部門信息共享力度等方面的對(duì)策建議，共同推進(jìn)東江流域系統(tǒng)治理與山水林田湖草整體保護(hù)。

致謝：珠江流域委員會(huì)及廣東、江西兩省各級(jí)河長(zhǎng)辦、東江流域管理局及有關(guān)部門提供了東江流域保護(hù)管理相關(guān)數(shù)據(jù)和資料，并協(xié)調(diào)安排了跨界河湖聯(lián)防聯(lián)控實(shí)地調(diào)研活動(dòng)；長(zhǎng)江水利委員會(huì)世界銀行技術(shù)援助項(xiàng)目(A48-2020)領(lǐng)導(dǎo)小組及成員提供了相關(guān)素材和寶貴意見，在此一并感謝！