全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

張立群

在今年4月份召開的中央財經(jīng)委員會第十一次會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)，基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和發(fā)展模式，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家打下堅實基礎(chǔ)。加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為我國實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，對穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、調(diào)結(jié)構(gòu)都具有至關(guān)重要的作用。4月29日召開的中共中央政治局會議要求，要全力擴大國內(nèi)需求，發(fā)揮有效投資的關(guān)鍵作用，全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這表明，全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已成為既關(guān)系當(dāng)前穩(wěn)增長、又關(guān)系我國實現(xiàn)現(xiàn)代化長遠(yuǎn)目標(biāo)的重大而緊迫任務(wù)，必須全力抓緊抓好。

加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項重大而緊迫的任務(wù)

新中國成立以來，我國基礎(chǔ)設(shè)施體系（包括教育、醫(yī)療等公共服務(wù)能力）有了長足的發(fā)展，取得了偉大成就。對生產(chǎn)、生活的保障能力基本實現(xiàn)了從無到有的跨越發(fā)展。但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然存在很多短板，對生產(chǎn)生活條件改善形成突出制約，對城鄉(xiāng)、工農(nóng)結(jié)構(gòu)變化形成諸多障礙。面對開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的第二個百年奮斗目標(biāo)，面對人民群眾日益增長的美好生活需求，必須盡快啟動現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。

我國綜合交通運輸發(fā)展不平衡、不充分問題仍然突出。綜合交通網(wǎng)絡(luò)布局不夠均衡、結(jié)構(gòu)不盡合理、銜接不夠順暢，重點城市群、都市圈的城際和市域（郊）鐵路存在較明顯短板。產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈保障能力不足。防洪行洪能力，農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉，城市供排水、節(jié)水工程等仍亟待加強，水安全風(fēng)險防控、水資源承載力提高、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)能力建設(shè)任務(wù)繁重。城市地下空間布局規(guī)劃滯后，地下空間設(shè)施特別是地下管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)明顯滯后。城市內(nèi)澇問題突出，地下管線老化發(fā)生的安全事故明顯增加。城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施能力不足、區(qū)域發(fā)展不平衡、存量填埋設(shè)施環(huán)境風(fēng)險隱患大、管理體制機制不健全等問題仍較突出。我國的能源安全保障能力仍需全面加強，能源清潔利用能力仍需全面提高。綜上，我國基礎(chǔ)設(shè)施體系仍存在多方面短板和不少風(fēng)險隱患，對民生保障和改善形成制約;對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提高，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、物流體系發(fā)展，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈保障形成制約。從穩(wěn)增長、保民生大局出發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施體系保障能力必須加快提高。

我國基礎(chǔ)設(shè)施體系（包括公共服務(wù)能力）發(fā)展不平衡是制約新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的突出短板?；A(chǔ)設(shè)施體系（包括公共服務(wù)能力）建設(shè)責(zé)任，主要由各級政府承擔(dān)。因此，受行政級別、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素制約的綜合財力，決定了各城市基礎(chǔ)設(shè)施體系（包括公共服務(wù)能力）建設(shè)和發(fā)展的水平。那些行政級別高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的大城市，例如北上廣深等，基礎(chǔ)設(shè)施體系（包括公共服務(wù)能力）建設(shè)和發(fā)展水平都比較高。而位于東部、南部的大城市（包括準(zhǔn)一線城市和二線城市），基礎(chǔ)設(shè)施體系（包括公共服務(wù)能力）建設(shè)發(fā)展水平一般較西部、北部同類城市要高。總體看，一二線大城市較三四線中小城市高。這一格局對中小城市加快發(fā)展并形成與大城市（中心城市）功能互補的城市群，形成嚴(yán)重制約;對西部、北部城市群發(fā)展形成的制約更為嚴(yán)重，中小城市各類企業(yè)都比較強烈地反映，在不同層級的人才引進(jìn)方面存在較嚴(yán)重困難，主要體現(xiàn)在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)保障能力明顯不足。從西安、武漢、深圳等大城市、中心城市招聘人才，向中小城市轉(zhuǎn)移過程中遇到的困難和問題更加突出。一些企業(yè)不得不把研發(fā)等機構(gòu)設(shè)立在深圳等地。這一問題不解決，則以城市群為主體模式的新型城鎮(zhèn)化就難以順利推進(jìn)。新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程就會受阻，我國經(jīng)濟(jì)中長期發(fā)展主要依靠的結(jié)構(gòu)變化潛力，就難以充分釋放。因此，加快建設(shè)布局合理、保障全面、水平大體一致的城市基礎(chǔ)設(shè)施體系（包括公共服務(wù)能力），對順利推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，充分釋放我國經(jīng)濟(jì)中長期發(fā)展?jié)摿哂蟹浅Ｖ卮蟮囊饬x。

基礎(chǔ)設(shè)施要有長遠(yuǎn)目標(biāo)。從長遠(yuǎn)看，中國特色社會主義所實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會文明進(jìn)步水平，必將是史無前例的，這也是社會主義制度必將取得最終勝利的堅實基礎(chǔ)。因此，我國基礎(chǔ)設(shè)施體系（包括公共服務(wù)能力）建設(shè)的遠(yuǎn)景目標(biāo)，必須要有引領(lǐng)未來時代，并且能夠保障長遠(yuǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)、高水平。新中國成立后的一段歷史時期內(nèi)，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)各個方面給工業(yè)化奠基讓路，基礎(chǔ)設(shè)施體系（包括公共服務(wù)能力）建設(shè)相對滯后。改革開放后，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)持續(xù)快速增長，基礎(chǔ)設(shè)施體系（包括公共服務(wù)能力）建設(shè)總體是“補課型、追隨型”發(fā)展。以地方和城市政府為主的建設(shè)格局，使基礎(chǔ)設(shè)施體系（包括公共服務(wù)能力）建設(shè)不平衡的問題比較突出。當(dāng)前，我國基礎(chǔ)設(shè)施體系（包括公共服務(wù)能力）整體和長遠(yuǎn)布局的合理性、服務(wù)保障的質(zhì)量、全覆蓋和同一保障水平等方面，與世界主要發(fā)達(dá)國家仍存在顯著差距。與我國社會主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)比較，存在更大差距。我們要有強烈的緊迫感和久久為功的釘釘子精神，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，系統(tǒng)謀劃、整體協(xié)同，精準(zhǔn)補短板、強弱項，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和發(fā)展模式，調(diào)動全社會力量，全面構(gòu)建好現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，建設(shè)好社會主義現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施工程。

全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是擴大內(nèi)需的關(guān)鍵抓手

需求收縮是我國經(jīng)濟(jì)下行的重要原因之一。全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以有效緩解我國需求收縮現(xiàn)狀。受國際金融危機、中美貿(mào)易戰(zhàn)等因素影響，我國出口增長率顯著下降。2010-2019年，美元口徑出口增長率從31%降低到0.5%。受我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，特別是城鎮(zhèn)化推進(jìn)不平衡的影響，房地產(chǎn)投資增速大幅下滑。大城市人口過多，中小城市人氣不足。導(dǎo)致大城市拿地難、中小城市賣房難，嚴(yán)重制約了房地產(chǎn)發(fā)展。2010-2015年，房地產(chǎn)投資增長率從33%降低到1%。由于房地產(chǎn)建設(shè)與制造業(yè)存在廣泛而緊密的聯(lián)系，因此還引起制造業(yè)投資大幅下降。2011-2016年，制造業(yè)投資增長率從30%降低到2.8%。房地產(chǎn)投資加上制造業(yè)投資，占全部投資的50%左右，其增速大幅下滑，必然導(dǎo)致投資增速顯著下降。2010-2016年，固定資產(chǎn)投資增長率由23.8%降低到7.9%。出口和投資增速下降，使企業(yè)訂單顯著減少，開工率下降，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)增長率下降。與之伴隨的企業(yè)營業(yè)收入增速下降，居民收入增速下降，導(dǎo)致了消費增長率下降。2010-2016年，社會消費品零售額增長率從18.4%降低到10.4%。由此形成了需求不足、訂單減少、經(jīng)濟(jì)增速降低、各方面收入增速降低、需求收縮的惡性循環(huán)，使我國經(jīng)濟(jì)增長率持續(xù)回落。2010-2019年，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長率由10.3%降低到6%。2020年以來，受新冠肺炎疫情沖擊，需求收縮問題進(jìn)一步加重。針對2021年我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)新的下行壓力，中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出：當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱等三重壓力。需求收縮已成為制約我國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的突出矛盾。應(yīng)對這一積累時間長，內(nèi)在收斂性強的難題，必須采取有效措施積極擴大需求。面對世界百年未有之大變局和空前復(fù)雜的外部環(huán)境，擴大需求必須立足國內(nèi)，必須依靠我國超大規(guī)模的國內(nèi)市場。因此擴大內(nèi)需是應(yīng)對需求收縮的關(guān)鍵性戰(zhàn)略安排。擴大內(nèi)需有兩個方面的選擇：其一，消費為先還是投資為先;其二，居民和企業(yè)帶頭還是政府帶頭，這是穩(wěn)就業(yè)穩(wěn)增長必須做出的選擇。

消費是社會生產(chǎn)的根本目的和基礎(chǔ)性動力。擴大消費需要就業(yè)和居民收入好轉(zhuǎn)的支持，需要企業(yè)產(chǎn)品提質(zhì)創(chuàng)新能力的提高。因此，擴大消費的功課必須做在生產(chǎn)和供給端。使生產(chǎn)和供給活躍，就必須從生產(chǎn)能力改進(jìn)和產(chǎn)品訂單增加等方面下功夫，這就必須依靠投資。投資一方面可以推動科技創(chuàng)新，改善企業(yè)的生產(chǎn)能力;另一方面可以增加各類采購活動，增加相關(guān)企業(yè)的訂單。消費與投資是社會再生產(chǎn)運動中相互聯(lián)系、互為條件的兩個重要環(huán)節(jié)。社會再生產(chǎn)首先是物質(zhì)的生產(chǎn)，這是消費等其它相關(guān)環(huán)節(jié)存在的前提。而投資是支持物質(zhì)生產(chǎn)能力發(fā)展擴大的基本手段。沒有持續(xù)有效的投資，物質(zhì)生產(chǎn)能力的保持和提高無法實現(xiàn)，各類物質(zhì)生活條件的建設(shè)和更新（例如城市和村莊等）也無法實現(xiàn)。投資可以帶動生產(chǎn)活動活躍，在支持供給增長的同時，也會支持就業(yè)增加、居民收入增長，這就為增加的供給準(zhǔn)備了必要的消費需求條件。這也是供給創(chuàng)造需求的重要表現(xiàn)。馬克思特別注意辯證統(tǒng)一地分析生產(chǎn)和消費的關(guān)系，把它們作為系統(tǒng)運動中緊密聯(lián)系、相互依存的兩個環(huán)節(jié)。他指出：沒有生產(chǎn)，就沒有消費，但是，沒有消費，也就沒有生產(chǎn)。他強調(diào)：“但是生產(chǎn)活動是實現(xiàn)起點，因而也是實現(xiàn)的居于支配地位的要素”。這提示我們，如果不通過有效投資推動生產(chǎn)活躍和供給增長，轉(zhuǎn)而依靠刺激消費將會出現(xiàn)一系列問題;例如，擴大貨幣發(fā)行直接提高居民購買力，其結(jié)果可能是在生產(chǎn)和供給還沒有增加時，人們沒有進(jìn)行相關(guān)的勞動卻增加了收入，消費需求擴大了，這可能成為通貨膨脹的重要誘因。擴大內(nèi)需必須發(fā)揮好投資的關(guān)鍵性作用，必須增加有效投資帶動生產(chǎn)和供給活躍，帶動就業(yè)和收入增長，帶動消費回暖。

擴大內(nèi)需必須發(fā)揮好政府的作用。需求收縮是市場調(diào)節(jié)的可能趨勢之一。市場調(diào)節(jié)下，企業(yè)追求利潤增長，居民追求收入增長。而市場需求是決定利潤和收入增長的關(guān)鍵因素之一。當(dāng)某些因素使需求下降，進(jìn)而使盈利的機會減少、就業(yè)和收入增長的機會減少時，企業(yè)會謹(jǐn)慎安排生產(chǎn)和投資，居民會謹(jǐn)慎安排消費支出，與其相關(guān)的需求會呈現(xiàn)收斂態(tài)勢。這一態(tài)勢會加強需求的收縮，使其成為一個自我強化的趨勢。政府可以擺脫當(dāng)前投資收益等短期效益核算的束縛，因此，可以逆市場需求收縮發(fā)揮作用。政府宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)是對市場調(diào)節(jié)必不可少的補充。擴大內(nèi)需必須發(fā)揮好政府的作用，必須通過政府投資帶動，使企業(yè)投資、社會投資全面回升，進(jìn)而帶動就業(yè)和消費逐步回暖?；A(chǔ)設(shè)施體系（包括公共服務(wù)設(shè)施）是主要由政府負(fù)責(zé)的公共產(chǎn)品，在應(yīng)對需求收縮，全力擴大內(nèi)需時，全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必然成為關(guān)鍵抓手。

全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要有充分的資金、技術(shù)、物資和建設(shè)能力

充分的資金保障?；A(chǔ)設(shè)施體系（包括公共服務(wù)能力）有較強的公共產(chǎn)品屬性，關(guān)系全局和長遠(yuǎn)的發(fā)展需要。其項目建設(shè)，不能過度偏重算短期的投資收益賬和債務(wù)平衡賬。正如中央財經(jīng)委員會第十一次會議指出的：要注重效益，既要算經(jīng)濟(jì)賬，又要算綜合賬，提高基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期綜合效益。首先，要算價值和使用價值兩方面的賬。既要重視項目建設(shè)投資的合理回收，更要注重項目所提供的全生命周期的服務(wù)保障能力，重視其惠民生、保長遠(yuǎn)的水平。例如，高鐵建設(shè)投資規(guī)模很大，回收期較長。但切不可因此而否定高鐵項目建設(shè)的及時性和必要性。要特別注意高鐵給人民群眾出行帶來的便捷、便利，注意其對我國交通運輸水平質(zhì)的提高，注意其中長期持續(xù)發(fā)揮的服務(wù)保障能力?；A(chǔ)設(shè)施體系（包括公共服務(wù)能力）相關(guān)項目建設(shè)，必須全面考核價值、使用價值兩個方面的綜合效益，據(jù)此計算投入產(chǎn)出比。要注意項目的公共產(chǎn)品屬性，注意其不同程度的公益性，這決定了建設(shè)資金必須由政府財政和社會共同承擔(dān)。當(dāng)前，我國基礎(chǔ)設(shè)施體系（包括公共服務(wù)能力）建設(shè)的資金是充足的。其一，中國經(jīng)濟(jì)基本面長期向好，中國政府的信用基礎(chǔ)高度可靠，財政稅收長期持續(xù)較快增長的潛力高度可靠。因此，政府通過發(fā)行長期建設(shè)債券籌措資金的空間非常大。其二，社會資金規(guī)模龐大而投資渠道比較狹窄，對政府投資項目的參與熱情很高，依靠政府投資動員社會資金參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的潛力很大?？蓜訂T的中長期的財力資金龐大、可動員的當(dāng)期社會資金龐大，保障了充足的建設(shè)資金。

充分的物資、技術(shù)和建設(shè)施工能力。經(jīng)過長期的發(fā)展，我國鋼產(chǎn)量、水泥產(chǎn)量等220多種工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量位居世界第一，以及產(chǎn)能擴大潛力巨大等，都對基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)提供了充足的物資保障。經(jīng)過長期鍛煉，我國建設(shè)施工能力已達(dá)到世界較高水平，中建、中鐵建等一批大型建筑企業(yè)潛在的建設(shè)生產(chǎn)能力有待充分發(fā)揮。與建設(shè)施工相關(guān)的技術(shù)不斷創(chuàng)新突破，一些重大關(guān)鍵技術(shù)也正在依靠新型舉國體制加快攻關(guān)。總體看，全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的物資、技術(shù)、建設(shè)施工能力均有較為充分的保障。

穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)的工作方針需要我們保持定力、迸發(fā)空前的發(fā)展?jié)摿Α榇?，我們必須按照中央財?jīng)委員會第十一次會議的部署和中共中央政治局會議的要求，全力抓緊抓好基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)工作，有效有力擴內(nèi)需、穩(wěn)增長、保民生。

作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員）

責(zé)任編輯：肖景華