波蘭高等教育治理：經(jīng)驗與啟示

[摘 要]自里斯本議程啟動以來，歐洲高等教育體系已趨向于一種公共治理的政策模式，即將權(quán)力集中在行政當局手中，并加強對外部利益相關(guān)者的問責。在這一進程中，波蘭似乎是一個“局外人”。本文回顧波蘭高等教育治理的歷史，探究其形成、演變的特點及成因，以期為我國高等教育治理提供經(jīng)驗借鑒。

[關(guān)鍵詞]波蘭;高等教育治理;公眾信任

[中圖分類號] G649? ? ? ? ? ? [文獻標志碼] A [文章編號] 1008-2549（2022） 06-0040-03

一個國家高等教育治理模式的發(fā)展演變進程必定與這一國家的整體發(fā)展狀況息息相關(guān)，且往往能夠反映出該國家在政治、經(jīng)濟、社會上的需求與角力，以及其歷史與傳統(tǒng)文化中所傳承下來的理念與價值。在當今國家內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜、外部國際環(huán)境充滿不確定因素的時代背景下，如何優(yōu)化治理模式，協(xié)調(diào)大學內(nèi)外部的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧諸多利益相關(guān)者的權(quán)益，是關(guān)乎高等教育發(fā)展前途命運的重要議題之一。

一、波蘭高等教育治理的歷史變革

（一）學術(shù)自治的“洪堡”模式

與歐洲大多數(shù)國家相似，波蘭高等教育機構(gòu)的現(xiàn)代制度框架以18世紀末和19世紀初德國洪堡大學開創(chuàng)的“洪堡模式”為基礎(chǔ)。在“洪堡模式”中，大學師生學習和研究的主要目的是出于其自身需要的緣故而尋求真理，代表著“高等教育的非功利主義目的”。對真理的追求是在國家的保護下，由教師和學生組成的學術(shù)團體進行的，注重的是教學和研究的統(tǒng)一，從而可以實現(xiàn)學術(shù)的純粹性。“洪堡模式”中的高等教育治理是基于個人學術(shù)自由理想的。因此，“洪堡模式”下，高等教育治理的權(quán)力通常掌握在行政級別較低的個別教授和行政級別較高的政府官員手中，大學中所謂的的“行政管理人員”形同虛設(shè)?？偠灾?，該治理模式下的大學被設(shè)想為一個自治的“學者共和國”，直接對國家負責。

（二）國家中心的“蘇聯(lián)”模式

第二次世界大戰(zhàn)之后，波蘭由于處于蘇聯(lián)的勢力影響范圍內(nèi)，整個高等教育體系在其運作的各個方面都效仿蘇聯(lián)高等教育治理模式，即完全服從中央計劃。在這段時間里，波蘭高等教育的“洪堡模式”傳統(tǒng)幾乎被徹底瓦解，只有少數(shù)幾所精英大學除外。在波蘭50年真正的社會主義時期，大學的自主權(quán)被移交給了完全隸屬于共產(chǎn)黨的高等教育部。

以國家為中心的高等教育治理理念是國家現(xiàn)代化在高等教育領(lǐng)域的體現(xiàn)，這一邏輯意味著高等教育機構(gòu)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)具有明顯的等級性。高等教育機構(gòu)中的行政人員由中央政府直接任命，國家在入學標準、課程設(shè)置、教師工資等方面執(zhí)行全國統(tǒng)一標準。在以國家為中心的“蘇聯(lián)”模式下，高等教育往往容易受到外部力量的影響，其中最主要的影響因素是政府和執(zhí)政黨派的政治地位變化。這一時期，波蘭高等教育機構(gòu)的類型、數(shù)量成倍增長。現(xiàn)如今波蘭的大多數(shù)國立高等教育機構(gòu)都是在這一時期建立起來的。這些高等教育機構(gòu)自成立之初就奉行以國家為中心的基本邏輯，嚴格執(zhí)行等級制度。這一時期波蘭高等教育治理所采用的“蘇聯(lián)”模式對后世的影響也十分明顯，例如，在今天波蘭的高等教育中，畢業(yè)生的學位和頭銜仍然由國家機構(gòu)——中央學位和頭銜委員會授予。

（三）市場導向的“盎克魯-撒克遜”模式

在過去的幾十年里，全球高等教育治理中的權(quán)力分配發(fā)生了前所未有的變化。隨著高等教育機構(gòu)日益被視為是全球“知識經(jīng)濟”的發(fā)展引擎，它們面臨著如何治理它們的理念競爭。傳統(tǒng)的治理模式和治理觀念正受到多重利益相關(guān)者的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。隨著高等教育與整個社會經(jīng)濟、文化福祉的聯(lián)系變得越來越緊密，國家部門和市場機構(gòu)都試圖擴大其對高等教育治理的影響，使其成為促進自身發(fā)展的得力助手。

縱觀整個歐洲，伴隨著“歐洲一體化”的進程，高等教育治理轉(zhuǎn)向一種更加專業(yè)化的“新公共管理”模式——行政當局掌握更多權(quán)力，并加強了對外部利益相關(guān)者的問責。在此背景之下，波蘭高等教育體系作為歐洲的“異類”脫穎而出——它保留了大學治理傳統(tǒng)中的民主模式，權(quán)力的分配更傾向于學院內(nèi)部和資深教授，并且?guī)缀鯖]有外部利益相關(guān)者代表參與治理。

二、波蘭高等教育治理的特點及成因

在社會經(jīng)濟向自由市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的社會背景下，波蘭于20世紀90年代面向市場開放了高等教育。一系列的改革試圖對高等教育治理體系進行全面重組，但波蘭高等教育治理中學術(shù)團體的主導地位在很大程度上仍然保持不變。大學治理結(jié)構(gòu)中，外部利益相關(guān)者代表的缺失是波蘭高等教育治理有別于歐洲其他國家的最為鮮明的特征。深究這一現(xiàn)象的成因，與波蘭的社會結(jié)構(gòu)以及文化環(huán)境有關(guān)。

（一）社會信任水平低

波蘭作為歐盟新成員國，與高等教育利益相關(guān)者占主導地位的其他歐盟國家之間存在一個關(guān)鍵性的區(qū)別——社會信任水平，這關(guān)系到公民社會的成熟程度。波蘭是整個歐洲社會信任度最低的國家之一，與此同時，也是對公共機構(gòu)信任度最低的國家之一。在歐洲社會調(diào)查（2018）中，波蘭在社會信任度的相關(guān)調(diào)查中排名墊底。

出于歷史和社會文化背景，波蘭科學和商業(yè)領(lǐng)域之間的關(guān)系也高度緊張，這種緊張關(guān)系使得外部利益相關(guān)者代表參與大學治理的嘗試更加困難?！恫ㄌm歷史》（history of Poland）的作者諾曼·戴維斯（Norman Davies）聲稱，自波蘭由擁有土地的貴族統(tǒng)治以來，對大多數(shù)類型的經(jīng)濟活動持有蔑視的態(tài)度一直是波蘭歷史上的一種傳統(tǒng)，這些貴族認為貿(mào)易或非農(nóng)業(yè)的商業(yè)往來是低賤的。波蘭人民的身份認同在這個國家在地圖上還未出現(xiàn)的時候就已經(jīng)形成了所謂的“標準”，創(chuàng)造經(jīng)濟價值是為了服務(wù)于受壓迫者的利益，道德和藝術(shù)價值高于現(xiàn)實是波蘭文化最根深蒂固的觀念之一。因此，來自經(jīng)濟領(lǐng)域的外部力量試圖干涉高等教育的學術(shù)“凈土”是難以得到波蘭民眾支持的。

（二）外部利益相關(guān)者參與意愿低

波蘭公民社會本身是否有意愿在高等教育治理方面發(fā)揮利益相關(guān)者作用尚且存疑。部分波蘭學者認為現(xiàn)在把高等教育的責任分配給外部利益相關(guān)者還為時過早——波蘭公民社會“在精神上和文化上還沒有做好準備”。

在一個年輕的民主國家里，誰具備代表公眾行事的資格和權(quán)利這一問題需要謹慎思考。波蘭的大多數(shù)大型公司企業(yè)都開設(shè)在國外，如果這些企業(yè)高管成為高等教育的外部利益相關(guān)者代表，則會無形中增加波蘭高等教育受到外國勢力侵犯的風險。波蘭整體經(jīng)濟中的大部分份額是由中小型企業(yè)構(gòu)成，這些企業(yè)的高管沒有管理高等教育機構(gòu)的經(jīng)驗或興趣。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)對參與高等教育治理的興趣基于他們所感知到的經(jīng)濟效益。美國的高等教育治理模式中，學術(shù)研究得到企業(yè)的支持正是因為這些研究成果也能推動企業(yè)的進步與發(fā)展。波蘭的公司企業(yè)發(fā)展更依賴于技術(shù)進口，他們對自己的本土技術(shù)需求不大，同時也沒有經(jīng)濟支持學術(shù)研究的歷史傳統(tǒng)。

（三）外部利益相關(guān)者參與能力不足

在一項針對高等教育機構(gòu)管理人員的訪談?wù){(diào)查中，受訪者表示回顧歷史經(jīng)驗，讓商業(yè)力量直接參與高等教育機構(gòu)治理的嘗試都以失敗告終。根據(jù)一位政府專家的描述，高等教育機構(gòu)強制性任命董事會并要求代表參與高等教育治理的現(xiàn)實情境不外乎兩種結(jié)果——要么是大家邊喝咖啡邊漫無目的地消磨時間，對會議內(nèi)容漠不關(guān)心;要么是與學術(shù)團體代表激烈地爭吵，甚至產(chǎn)生無法調(diào)和的矛盾。共同治理模式的愿景是好的，但在實際運作中目前仍面臨著許多難以解決的困境。外部利益相關(guān)者代表缺乏參與共同治理的經(jīng)驗與指導，難以與高等教育機構(gòu)內(nèi)部的學術(shù)團體代表展開平等的協(xié)商博弈，取得互利共贏的效果。強制性參與的結(jié)果往往是流于形式的“合作”，甚至可能會適得其反，進一步激化雙方矛盾。

三、波蘭高等教育治理對我國的啟示

（一）我國高等教育發(fā)展現(xiàn)狀

與波蘭國情相似，20世紀末的中國也經(jīng)歷了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。自1978年恢復(fù)高考和高等教育直至20世紀90年代，我國高等教育的各個方面基本上都在效仿蘇聯(lián)，國家對高等教育實行“全包式”管控，大學全部公辦，辦學經(jīng)費完全由國家承擔，大小事務(wù)服從國家統(tǒng)一安排。高度集權(quán)化的管理模式扼殺了高等教育的獨立性和自主性，這樣的高等教育無法滿足經(jīng)濟發(fā)展和時代進步的需要。在此情況下，為了擴大人才培養(yǎng)規(guī)模，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，滿足社會需求，20世紀末，我國開始以“簡政放權(quán)、擴大高校自主權(quán)”為主要內(nèi)容進行改革。首先，除少數(shù)重點院校外，將原隸屬于中央各部委的大部分普通高校劃歸省級政府管理，形成“中央和省級兩級管、以省級管理為主”的管理體制。其次，擴大經(jīng)費來源，允許高校招收少量自費生，鼓勵高校通過集資辦學、開展校企合作等多種形式籌措辦學經(jīng)費，同時鼓勵民辦教育機構(gòu)發(fā)展。另外，賦予高校管理與教學上一定的自主權(quán)。擴招政策下，中國高等教育實現(xiàn)了大眾化，但提升高等教育的教學質(zhì)量和辦學水平一直是我國教育事業(yè)發(fā)展的重中之重。

（二）波蘭高等教育治理經(jīng)驗的啟示

1.擴大高校自主權(quán)，調(diào)整政府與高校之間的關(guān)系

波蘭高等教育受洪堡大學影響，一直延續(xù)著“大學——研究高深學問之地”的理想，保持著學術(shù)獨立的傳統(tǒng)。盡管當前波蘭高等教育治理模式在大力推行“新公共管理”模式的歐洲大學中稍顯特立獨行，但這一模式在波蘭獨特的國家文化背景下尚且運作良好，適應(yīng)本土發(fā)展需要。歐洲大學推崇的“新公共管理”模式在實際運行中也受到了褒貶不一的評論，一些人認為它在提高治理效率方面事倍功半。甚至在一些國家，以犧牲學術(shù)團體的利益為代價擴大參與治理的利益相關(guān)者規(guī)模效果似乎是完全負面的。

長期以來，我國政府在對高校治理放權(quán)與分權(quán)方面始終存在著在“缺位”與“越位”現(xiàn)象。相較之波蘭，我國當代高等教育發(fā)展起步晚，缺乏“大學的理想”傳統(tǒng)，受“蘇聯(lián)”模式的影響也更加根深蒂固。然而學術(shù)的發(fā)展創(chuàng)新離不開一個自由獨立的環(huán)境背景，給予學術(shù)一定的獨立自主權(quán)是十分必要的。行政力量參與高等教育的治理需把握一定的“度”。在現(xiàn)實運作中，政府應(yīng)適當簡政放權(quán)，實行宏觀調(diào)控，給予高校更多自主權(quán)，保證學術(shù)自由，同時引導和規(guī)范經(jīng)濟力量參與高等教育的建設(shè)與治理，平衡各利益相關(guān)者的權(quán)利與責任，因地制宜探索出最適合我國國情的高等教育治理模式。

2.建立公共問責制，平衡利益相關(guān)者權(quán)責

波蘭社會信任水平低、外部利益相關(guān)者參與高等教育治理的意愿低、能力不足導致其治理結(jié)構(gòu)失衡，外部利益相關(guān)者參與度低。這樣的治理模式雖目前仍適應(yīng)其歷史文化背景，得以良好運行并滿足社會需求，但終歸難以適應(yīng)高等教育治理模式現(xiàn)代化的趨勢浪潮。

隨著高等教育對于經(jīng)濟社會發(fā)展的功能作用日益顯著，利益相關(guān)者增多，如何平衡好高等教育內(nèi)外部利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)是我國高等教育發(fā)展中面臨的重要問題。只有兼顧各方利益，建立適應(yīng)我國國情的公共問責制度，平衡好政府、高校、市場三者之間的關(guān)系，才能實現(xiàn)良好的治理愿景，一方面有利于我國高等教育自身的長足發(fā)展，另一方面也有利于讓高等教育成為我國經(jīng)濟文化發(fā)展的“助推器”，為社會進步貢獻力量。

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作者簡介：吳芃（1997—），女，碩士研究生，研究方向：比較教育學。