海洋生態(tài)空間用途管制法律問題研究綜述

陳梅 周連義 趙月

摘要：從黨的十八大報告提出海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略以來，海洋逐步成為關(guān)注的焦點(diǎn)，用海矛盾和海洋生態(tài)問題也在不斷衍生。海洋作為和陸地同等重要的可利用空間，具有極大的空間利用價值，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和研究理論的不斷更新，對海洋這一空間的探索也會不斷升級，而海洋生態(tài)空間的狀況是決定能否實(shí)現(xiàn)對海洋可持續(xù)利用的關(guān)鍵要素。生態(tài)文明建設(shè)和國土空間用途管制已提升到國家戰(zhàn)略層面，如何平衡用海和保護(hù)海洋之間的關(guān)系也需更加重視。文章從國內(nèi)外兩個方面對海洋生態(tài)空間用途管制的相關(guān)概念、海洋空間規(guī)劃實(shí)踐層面、海洋生態(tài)空間用途管制的政策法律依據(jù)等內(nèi)容進(jìn)行了梳理，提出了我國海洋生態(tài)空間用途管制存在的問題，最后針對問題提出了厘定海洋生態(tài)空間用途管制的內(nèi)涵、加快制定海洋基本法，完善海洋法律體系、完善公眾參與機(jī)制、建立行政職能沖突協(xié)調(diào)機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督等建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)空間;海洋空間規(guī)劃;用途管制;生態(tài)文明建設(shè);海洋可持續(xù)利用

中圖分類號：D9;P74??? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A??? 文章編號：1005-9857（2022）05-0064 - 10

Review on the Legal Issues of Marine Ecological Space Use Control

CHEN Mei，ZHOU Lianyi，ZHAO Yue

（Dalian Ocean University，Dalian 116023，China）

Abstract：Since the maritime power strategy was put forward in the report of the 18th National Congress of the Communist Party of China，the ocean has gradually become the focus of attention，and the contradiction between the use of the sea and marine ecological problems were also emerging. Ocean，being an available space as important as land，has great，space utilization value. With the development of science and technology and the continuous updating of research theo-ry，the exploration of this space will be continuously upgraded，and the state of marine ecological space will be the key factor to determine whether the sustainable utilization of the ocean can be realized. Ecological civilization construction and land space use control have been upgraded to the national strategic level，and how to balance the relationship between sea use and marine protection needs to be paid more attention. This paper sorted out the related concepts of marine ecological space use control，the practical level of marine space planning，the policy and legal basis of marine ecological space use control from both domestic and foreign aspects，and put forward the problems existing in China's marine ecological space use control，F(xiàn)inally，aiming at the problems，this paper put forward some research suggestions，such as determining the connotation of marine ecological space use control，accelerating the formulation of marine basic law，improving the marine legal system，improving the public participation mechanism，establishing the conflict coordination mechanism of administrative functions，strengthening supervision and so on.

Keywords：Ecological space，Marine spatial planning，Use control，The construction of ecological civilization，Sustainable marine use

0??? 引言

隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，用海行為越來越頻繁，對海洋的開發(fā)與管理也一直在不斷探索中。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中初次提出生態(tài)空間這一概念。由于海洋自身的特性，一旦造成污染和生態(tài)破壞，整個海域便會受到影響，所以海洋生態(tài)空間建設(shè)需引起足夠的重視。

近年來，海域使用權(quán)糾紛案件不斷攀升。同一海域針對不同的用途可能存在多個使用權(quán)人，而不同用途的交叉容易引發(fā)使用權(quán)人之間的糾紛，如陸海用途沖突、不同海域?qū)又g的用海沖突等，都會引起不同使用權(quán)人之間的用海矛盾，而解決這一矛盾沖突的有效手段之一就是用途管制。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出：“要構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度”[1]。此后，國家對這一制度要求不斷更新，例如提出多規(guī)合一、陸海統(tǒng)籌、海洋生態(tài)保護(hù)等政策保障。海洋生態(tài)空間用途管制對科學(xué)用海、保護(hù)海洋生態(tài)、實(shí)現(xiàn)人海和諧和可持續(xù)用海目標(biāo)具有至關(guān)重要的作用。本研究擬從國內(nèi)外兩個方面對海洋生態(tài)空間用途管制的相關(guān)概念、海洋空間規(guī)劃實(shí)踐層面、海洋生態(tài)空間用途管制的政策法律依據(jù)等內(nèi)容進(jìn)行梳理，總結(jié)我國海洋生態(tài)空間用途管制存在的問題，并針對問題提出對策建議。

1??? 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

1.1??? 海洋生態(tài)空間用途管制的相關(guān)概念

1.1.1??? 自然生態(tài)空間用途管制

自然生態(tài)空間對人類的生存發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，自然生態(tài)空間用途管制是國土空間治理體系和管制制度的重要組成部分。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出生態(tài)空間這一概念并圍繞這一概念提出相關(guān)制度設(shè)計(jì)，但并未對生態(tài)空間進(jìn)行明確的定義[2]。2017年，國土資源部印發(fā)《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》，該辦法明確了自然生態(tài)空間的概念，即具有自然屬性，以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國土空間，涵蓋需要保護(hù)和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原和無居民海島等[3]。

對自然生態(tài)空間進(jìn)行管制需要遵循生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)律。祁帆等[4]認(rèn)為自然生態(tài)空間應(yīng)采狹義理解即“三生”空間中的以提供生態(tài)產(chǎn)品或者服務(wù)為主導(dǎo)用途的生態(tài)空間。自然生態(tài)空間用途管制則要以體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和規(guī)律性，按照生態(tài)文明體制改革的要求，遵循尊重自然、保護(hù)自然、順應(yīng)自然的原則，從各類土地用途管控相關(guān)制度中汲取經(jīng)驗(yàn)，將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間。

在遵循生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一性上，也要注意不同生態(tài)空間的差異性，進(jìn)行差異性管制。李國煜等[5]認(rèn)為自然生態(tài)空間用途管制要合理劃定管控的范圍和邊界，以減少其他空間對自然生態(tài)空間的干擾，促進(jìn)生態(tài)空間系統(tǒng)間的交互，并體現(xiàn)特定生態(tài)空間的功能性和系統(tǒng)性、不同區(qū)域空間尺度的功能承接性特征。王志鑫[6]指出生態(tài)空間因其更具有自然性和類型特異性，客觀上更容易成為被擠占和侵?jǐn)_的空間介質(zhì)，并且空間開發(fā)程度不同，所以需要加以保護(hù)和分級分類的差異性管制。

1.1.2??? 海洋生態(tài)空間用途管制

海洋是我國國土空間的重要組成部分，同時也是自然生態(tài)空間的重要構(gòu)成要素。近年來，海洋成為重要的開發(fā)利用中心，人海矛盾變得突出，海洋生態(tài)也隨之暴露出各種各樣的問題。為保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，更好地促進(jìn)人海和諧，海洋生態(tài)空間用途管制變得尤為重要。

我國學(xué)界并沒有對海洋生態(tài)空間用途管制這一概念形成共識。首先，我國相當(dāng)多的政策性規(guī)范文件中均提及了國土空間規(guī)劃和用途管制。海洋作為我國國土組成部分，日益受到重視，為了保護(hù)海洋生態(tài)，理應(yīng)對其生態(tài)空間進(jìn)行用途管制。黨的十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)單列成篇，指出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度[7]。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，其中提出用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間[8]。要實(shí)行以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度[1]。黨的十九大提出要加快生態(tài)文明體制改革，并首次明確統(tǒng)一實(shí)行國土空間用途管制[9]。2020年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中也指出要優(yōu)化國土空間布局，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃和用途管控[10]。

學(xué)界也嘗試對海洋生態(tài)空間用途管制這一概念進(jìn)行探究和界定。管制的前提依據(jù)是制定了合理科學(xué)的分區(qū)規(guī)劃，通過規(guī)劃對用海行為進(jìn)行管制。宋岳峰等[11]認(rèn)為海洋空間規(guī)劃分區(qū)應(yīng)以海洋生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，制定科學(xué)合理的分區(qū)方案，對人類開發(fā)利用海洋的活動進(jìn)行限制和管理，進(jìn)而緩解海洋生態(tài)的壓力。周連義等[12]基于海洋空間的特殊性，將海洋生態(tài)空間用途管制定義為：以維持海洋生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定為基礎(chǔ)，減少人與自然沖突和人類自身用海沖突為目的，對海洋三維空間進(jìn)行用途劃定，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會的和諧發(fā)展。

1.2??? 我國海洋空間用途規(guī)劃的實(shí)踐

海洋空間用途規(guī)劃是進(jìn)行管制的前提和基礎(chǔ)。我國海洋空間規(guī)劃研究始于20世紀(jì)80年代，與國內(nèi)陸地規(guī)劃和國外空間規(guī)劃相比起步較晚，但也取得了較大進(jìn)展，形成海洋功能區(qū)劃—海洋主體功能區(qū)—海洋空間規(guī)劃的演進(jìn)模式，用途管制制度也正逐漸完善，并開始向立體化推進(jìn)。

1.2.1??? 海洋功能區(qū)劃

海洋功能分區(qū)是科學(xué)合理利用海洋空間的重要舉措，同樣也是海洋生態(tài)空間用途管制的基本依據(jù)。繼“十二五”規(guī)劃提出“推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展”戰(zhàn)略后，國家為了合理開發(fā)利用海洋資源，提高海洋綜合管控能力，推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)有關(guān)政策法律出臺了《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》（以下簡稱《區(qū)劃》），對我國管轄海域2011—2020年的開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)做出全面部署和具體安排。該《區(qū)劃》在科學(xué)評價我國管轄海域的自然屬性，開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀，統(tǒng)籌考慮國家宏觀調(diào)控政策和沿海地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，劃分了農(nóng)漁業(yè)、港口航運(yùn)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海、礦產(chǎn)與能源、旅游休閑娛樂、海洋保護(hù)、特殊利用和保留區(qū)等8類海洋功能區(qū)[13]。目前，我國浙江、山東、江蘇、遼寧、河北、福建、廣東、廣西、上海、海南、天津等11個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）基于本地區(qū)的海洋開發(fā)現(xiàn)狀和所面臨的形勢編制了省級海洋功能區(qū)劃，并獲得國務(wù)院批準(zhǔn)。

1.2.2??? 海洋主體功能區(qū)

為進(jìn)一步優(yōu)化海洋空間開發(fā)格局，2015年國務(wù)院頒布《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，依據(jù)主體功能將海洋空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)4類區(qū)域[14]。目前，廣東、山東、遼寧、河北、天津、江蘇、浙江和廣西8個地區(qū)基于《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，根據(jù)本地區(qū)的海洋開發(fā)利用情況，編制了本地區(qū)的《海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》。

《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》與《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》既相互聯(lián)系，又有所區(qū)別。前者是從國家發(fā)展全局和國家戰(zhàn)略層面對海洋空間作出的部署和安排，具有整體性和宏觀性，而后者是針對某一具體海域，更加側(cè)重經(jīng)濟(jì)開發(fā)屬性的規(guī)劃安排，具有區(qū)域性和微觀性[15]。

1.2.3??? 海洋空間規(guī)劃

海洋空間規(guī)劃（marine spatial planning）是以生態(tài)系統(tǒng)方法為基礎(chǔ)，分析和分配人類海洋活動的時間分布，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的過程[16]。已有70余個國家開始實(shí)施海洋空間規(guī)劃，我國也正在積極融入國際海洋空間規(guī)劃的大趨勢，并從陸海統(tǒng)籌的角度，將海洋納入國土空間，實(shí)施陸地—海洋—體的國土空間規(guī)劃。

2018年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，自然資源部組建。2020年自然資源部為實(shí)施全國自然資源統(tǒng)一管理，科學(xué)劃分國土空間用地用海類型、明確各類型含義，制定了《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱《指南》），其規(guī)定的用海類型與《區(qū)劃》有所不同，《指南》在《區(qū)劃》的基礎(chǔ)上對用海類型重新進(jìn)行了調(diào)整細(xì)化，減少功能沖突，突出主要功能，在分類上體現(xiàn)了與用地規(guī)劃的一體性，海洋用途規(guī)劃分為“漁業(yè)用?！薄肮さV通信用?！薄敖煌ㄟ\(yùn)輸用?！薄坝雾煤！薄疤厥庥煤！奔啊捌渌Ｓ颉?個一級類，并進(jìn)一步細(xì)分為16個用海二級類[17]。

1.2.4??? 立體分區(qū)

海洋平面化使用導(dǎo)致交叉用海和重疊用海等問題，造成海洋資源的浪費(fèi)，越來越多的學(xué)者開始轉(zhuǎn)向海域立體化分層利用探究。王淼等[18]認(rèn)為根據(jù)海洋資源的種類進(jìn)行分層確權(quán)，通過登記的辦法來確定海面、水體、海床、底土和綜合使用的范圍。江文斌等[19]認(rèn)為可以將海域分為水面、水體、海床和底土4層來界定。翟偉康等[20]認(rèn)為海域具有立體自然分層特性，海洋空間立體開發(fā)也轉(zhuǎn)向多層立體開發(fā)階段，并提出要明確海域水面、底土權(quán)限和探索三維海籍管理模式。李彥平等[21]認(rèn)為海域立體分層使用以海域空間的立體性和利用方式的多宜性為基礎(chǔ)，并列明水體、水面、海床和底土主要資源分布和空間特征，以明確不同用?；顒訁f(xié)調(diào)用海的目標(biāo)。我國目前用海分類還是以實(shí)際用海的功能和規(guī)劃為主，海域立體分層仍處于理論研究階段，實(shí)踐上并未予以應(yīng)用。

1.3??? 我國海洋空間規(guī)劃編制體系

海洋空間規(guī)劃屬于行政行為中的行政規(guī)劃行為。從行政層級上看，我國海洋空間規(guī)劃分為國家、省級、市縣級。我國實(shí)行自上而下的規(guī)劃編制形式，省級依照國家、市縣依照省級的指標(biāo)和要求編制海洋空間規(guī)劃。

2020年1月，自然資源部為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》研究制定了《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》，省級編制指南明確了規(guī)劃編制主體為省級人民政府，對省級國土空間規(guī)劃的編制原則、任務(wù)、內(nèi)容、程序、管控和指導(dǎo)要求等都進(jìn)行了規(guī)定，是市、縣等下位規(guī)劃的基本依據(jù)，對下位規(guī)劃具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、約束作用，省級規(guī)劃要對市縣級規(guī)劃提出指導(dǎo)約束要求，省級編制指南針對海域規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)陸海統(tǒng)籌、保護(hù)優(yōu)先的原則，統(tǒng)籌確定主體功能區(qū)，改善陸海生態(tài)空間[22]。目前，廣東、海南、浙江和江蘇等公示了省級國土空間規(guī)劃，在用海規(guī)劃上都明確劃定了沿海生態(tài)保護(hù)屏障，注重陸海統(tǒng)籌。

2020年9月，自然資源部研究制定了《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》市級編制指南是對省級編制指南的細(xì)化，其編制主體是市級人民政府，市級規(guī)劃要根據(jù)省級規(guī)劃的市縣規(guī)劃傳導(dǎo)編制規(guī)劃，不得突破。市級編制指南基于省級編制指南指出，要優(yōu)先確定生態(tài)保護(hù)空間，統(tǒng)籌陸?？臻g并將生態(tài)保護(hù)紅線作為強(qiáng)制性內(nèi)容予以規(guī)定[23]。參照省、市兩級的規(guī)劃指南，區(qū)縣級的規(guī)劃指南作為下位規(guī)劃，應(yīng)以省、市兩級上位規(guī)劃為指導(dǎo)，結(jié)合本地用海情況，編制規(guī)劃。

1.4??? 我國海洋生態(tài)空間用途管制的法律保障

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）是我國的根本大法，具有最高法律效力?！稇椃ā窔v經(jīng)5次修正，新修正的《憲法》明確提出生態(tài)文明，與物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明處于并列地位，為我國生態(tài)文明建設(shè)提供法律保障。

雖然《憲法》規(guī)定了生態(tài)文明，但“海洋”這一資源并未在《憲法》中明確列明，有關(guān)海洋生態(tài)保護(hù)和規(guī)劃的法律規(guī)定主要分布在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）和《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》）中。

1.4.1??? 《海洋環(huán)境保護(hù)法》

1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》頒布實(shí)施，歷經(jīng)3次修正，于2003年第一次修正將生態(tài)保護(hù)單列成章?，F(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七條明確了海洋功能區(qū)劃的法律地位，為海洋功能區(qū)劃提供了法律支撐，該條具體內(nèi)容為“國家海洋行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，擬定全國海洋功能區(qū)劃，報國務(wù)院批準(zhǔn)。沿海地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國和地方海洋功能區(qū)劃，保護(hù)和科學(xué)合理地使用海域”。

海域空間用途管制不是一項(xiàng)單一的管理制度，是制度的組合體，包括海域使用論證制度、圍填海年度計(jì)劃制度、海洋保護(hù)區(qū)和海洋生態(tài)紅線制度、海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測和海洋督察制度等[24]。對此，現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》也有相應(yīng)部分法律規(guī)定，第三條第一款明確規(guī)定：“國家在重點(diǎn)海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等海域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”。第二十四條第二款規(guī)定：“開發(fā)利用海洋資源，應(yīng)當(dāng)根據(jù)海洋功能區(qū)劃合理布局，嚴(yán)格遵守生態(tài)保護(hù)紅線，不得造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞”。這兩條法律規(guī)定為海洋生態(tài)紅線制度提供了法律保障。為進(jìn)一步保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和海洋生物多樣性，防止海洋生態(tài)環(huán)境惡化，第二十一條第一款規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和沿海省級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)保護(hù)海洋生態(tài)的需要，選劃、建立海洋自然保護(hù)區(qū)”。第二十三條規(guī)定：“凡具有特殊地理?xiàng)l件、生態(tài)系統(tǒng)、生物與非生物資源及海洋開發(fā)利用特殊需要的區(qū)域，可以建立海洋特別保護(hù)區(qū)，采取有效的保護(hù)措施和科學(xué)的開發(fā)方式進(jìn)行特殊管理”。這兩條法律規(guī)定為建立海洋保護(hù)區(qū)制度提供了法律依據(jù)。

1.4.2??? 《海域使用管理法》

為了加強(qiáng)海域使用管理，對國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，《海域使用管理法》于2001年10月27日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過，2002年施行。

《海域使用管理法》第二條規(guī)定，本法所稱海域，是指中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。該條規(guī)定明確了海域的范圍，在這個范圍之內(nèi)的海域，受本法的約束。明確海域的管理范圍是進(jìn)行海域管理的前提基礎(chǔ)，這也為海域立體開發(fā)研究提供了法律依據(jù)。

《海域使用管理法》明確規(guī)定了海洋功能區(qū)劃制度，奠定了海洋功能區(qū)劃制度的法律地位。第四條第一款明確規(guī)定：“國家實(shí)行海洋功能區(qū)劃制度。海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃”。在第二章還專章規(guī)定了海洋功能區(qū)劃的編制主體、原則、審批、修改等內(nèi)容，對海洋功能區(qū)劃的編制和實(shí)施進(jìn)行規(guī)范?？梢?，海洋功能區(qū)劃具有重要的地位和作用，也為后續(xù)海洋功能區(qū)劃的編制提供了重要的法律依據(jù)。

我國海洋資源豐富且海域面積遼闊，對海域進(jìn)行開發(fā)利用必須要建立一定的秩序，而維持這一秩序最好的方式就是使用法律手段?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā分幸?guī)定了用海準(zhǔn)入制度和海域用途轉(zhuǎn)用制度。該法第十七條第一款規(guī)定：“縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據(jù)海洋功能區(qū)劃，對海域使用申請進(jìn)行審核，并依照本法和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)”。第二十八條規(guī)定：“海域使用權(quán)人不得擅自改變經(jīng)批準(zhǔn)的海域用途;確需改變的，應(yīng)當(dāng)在符合海洋功能區(qū)劃的前提下，報原批準(zhǔn)用海的人民政府批準(zhǔn)”。該法第七章還規(guī)定了違法用海行為需要承擔(dān)的法律責(zé)任。這表明，海域使用權(quán)人和管理者都要遵循海洋功能區(qū)劃制度，在此基礎(chǔ)上用海且不得隨意改變海域用途，否則都需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2??? 國外研究現(xiàn)狀

2.1??? 海洋空間規(guī)劃的相關(guān)理論

2.1.1??? 基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃

從聯(lián)合國教科文組織第一次召開海洋空間規(guī)劃研討會時，海洋空間規(guī)劃開始注重對于生態(tài)系統(tǒng)的研究，海洋空間規(guī)劃是將生態(tài)系統(tǒng)這一概念引入海洋環(huán)境實(shí)際運(yùn)作中的方法之一。

2007年，Douvere等[25]對聯(lián)合國教科文組織召開的海洋空間規(guī)劃國際研討會報告做了摘要總結(jié)。Douvere[26]認(rèn)為在海洋空間多用途規(guī)劃的背景下，海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展以及用戶—環(huán)境之間的沖突使人們對海洋生態(tài)產(chǎn)生了更多的關(guān)注，基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃對解決沖突，保護(hù)自然的完整性，維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境提供了綜合性方法。Paul等[27]認(rèn)為基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃是可持續(xù)地利用海洋資源，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會目標(biāo)和環(huán)境要求，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的重要途徑和手段。Sarah等[28]指出將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)權(quán)衡分析框架應(yīng)用于海洋空間規(guī)劃，以平衡人類對海洋生態(tài)系統(tǒng)各種用途的成本和效益，綜合管理海洋資源。Shabtay等[29]提出要將生態(tài)模型納入海洋空間規(guī)劃，作為決策支持工具，以加強(qiáng)海洋生態(tài)系統(tǒng)的管理。Hammar等[30]介紹了累積影響評估（CIA）在基于生態(tài)系統(tǒng)的空間規(guī)劃中的具體構(gòu)成、操作方法、步驟，將CIA 與MSP加以整合應(yīng)用，作為MSP的基礎(chǔ)，使決策者能夠在計(jì)劃和政策實(shí)施之前更好地平衡利益和后果。

時至今日，基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃已經(jīng)成為各國制定海洋空間規(guī)劃的重要關(guān)注點(diǎn)。

2.1.2??? 跨界海洋空間規(guī)劃

近年來，國外已經(jīng)開始跨界海洋空間規(guī)劃的研究，這比之前的海洋空間規(guī)劃，更注重沿海國國家間在海洋空間規(guī)劃領(lǐng)域的合作，是海洋空間規(guī)劃發(fā)展的最新階段。

Flannery等[31]認(rèn)為實(shí)施跨界海洋空間規(guī)劃需要具備政策趨同、跨界規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)以及關(guān)鍵行動者之間的良好工作關(guān)系等有利因素。Jay等[32]認(rèn)為海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)動態(tài)以及海洋資源和活動的跨界性質(zhì)使人們認(rèn)識到跨界海洋空間規(guī)劃的重要性，然而在實(shí)踐中存在著各種各樣的阻礙，表明跨界海洋空間規(guī)劃不僅要認(rèn)識到海洋自身的跨界性，還需要考慮不同轄區(qū)的文化、社會、政策和治理差異。Van[33]認(rèn)為跨界海洋空間規(guī)劃在一定條件下可以成為一種反身性的海洋治理安排，這些條件包括改變規(guī)則、知識生產(chǎn)和信息共享、要改變海洋科學(xué)政策的討論空間。Jan?en等[34]認(rèn)為由于海洋生態(tài)系統(tǒng)的邊界和一些海洋活動的動態(tài)，賦予了跨界互動和一體性的必要性，但跨界磋商受限于環(huán)境和健康議題以及負(fù)責(zé)的利益攸關(guān)方。

雖然跨界海洋空間規(guī)劃對保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境更為有利，但在實(shí)踐中需要考慮眾多因素來制定一體性和高效性的規(guī)劃，實(shí)施起來具有一定的難度。

2.2??? 利益相關(guān)者參與海洋空間規(guī)劃的理論

人是開發(fā)與利用海洋的主體，是決策中的關(guān)鍵因素，因此利益相關(guān)者參與海洋空間規(guī)劃是一個至關(guān)重要的過程。Pomeroy等[35]論證了利益相關(guān)者的概念及定義、參與階段、利益相關(guān)者分析的重要性以及利益相關(guān)者授權(quán)等內(nèi)容，他們認(rèn)為讓利益相關(guān)者越早參與海洋空間規(guī)劃過程，對規(guī)劃就越有利。Jarvis等[36]認(rèn)為公眾科學(xué)可對海洋空間規(guī)劃的數(shù)據(jù)來源提供信息，也是擴(kuò)大利益相關(guān)方參與海洋空間規(guī)劃的途徑。在明晰利益相關(guān)者參與的重要性前提下，對如何保障利益相關(guān)者參與，體現(xiàn)出利益相關(guān)者的參與價值也至關(guān)重要。Ritchie等[37]認(rèn)為利益相關(guān)者參與海洋空間規(guī)劃存在潛在的復(fù)雜性與利益性，通過回顧陸地規(guī)劃和相關(guān)案例利益攸關(guān)方參與進(jìn)程，指出利益相關(guān)者參與海洋空間規(guī)劃要有強(qiáng)有效的進(jìn)程、利益相關(guān)者參與具有代表性、制定參與過程的研究議程等關(guān)鍵問題。Fleming等[38]通過分析萊姆灣扇貝疏浚工程中利益攸關(guān)方之間矛盾沖突導(dǎo)致該工程被關(guān)閉，指出要明確利益相關(guān)者主體并分清其職責(zé)，制定明確具體的流程來保障利益相關(guān)者參與海洋空間規(guī)劃。QuesadaSilva等[39]提出利益相關(guān)者參與評估框架并將其分為兩個階段：一是在獨(dú)立于海洋空間規(guī)劃參與理論以及考慮海洋空間規(guī)劃的步驟和參與成本的基礎(chǔ)上，建立海洋空間規(guī)劃績效評估的具體框架;二是在按照第一階段實(shí)施后，提出一系列關(guān)于參與性后果的問題。

2.3??? 國外海洋空間規(guī)劃實(shí)踐及相關(guān)政策法律

1998年比利時在審批《聯(lián)合國海洋法公約》過程中，制定了兩部重要的實(shí)施法令，即《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法》和《海洋保護(hù)法》，其中《海洋保護(hù)法》提出在該國管轄海域進(jìn)行開發(fā)利用時，需要取得許可證和進(jìn)行環(huán)境影響評估，比利時于2003年頒布了兩項(xiàng)法令，即《許可證法令》和《環(huán)境影響法令》，這兩項(xiàng)法令涵蓋了諸如海上風(fēng)能農(nóng)場等的部署和適應(yīng)性問題，并就可能需要采取的發(fā)證和特許措施做出決策，為用海行為進(jìn)行管制提供了法律支持，同年比利時第一次制定發(fā)布了《北?？傮w計(jì)劃》，總體計(jì)劃中建立一種更具有多樣性的分帶系統(tǒng)，來緩解采區(qū)開采壓力[40]。2008年歐盟委員會發(fā)布了《海洋空間規(guī)劃路線圖》，為比利時海洋空間規(guī)劃的完善和發(fā)展提供了助力，比利時于2012年通過《海洋環(huán)境保護(hù)和海洋空間規(guī)劃組織法》，其規(guī)劃獲得法律上的支持，北海比利時區(qū)的海洋空間規(guī)劃主要分4個部分進(jìn)行：一是進(jìn)行空間分析、定位;二是提出愿景、制定指標(biāo);三是實(shí)施規(guī)劃;四是規(guī)劃的圖件[41]。

英國在2009年頒布了《英國海洋法》，海洋空間規(guī)劃在第三部分予以規(guī)定，為海洋空間規(guī)劃提供了法律基礎(chǔ)。同年，《英國海洋區(qū)域法律框架》這一專為海洋和沿海地區(qū)設(shè)計(jì)的制度正式生效[42]?！逗Ｑ笳呗暶鳌肥怯Ｑ箝_發(fā)利用與保護(hù)的總綱領(lǐng)，是所有海洋空間規(guī)劃制定的依據(jù)，英國各區(qū)域、地方級海洋空間規(guī)劃的編制就是以規(guī)劃海域的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會狀況為基礎(chǔ)，對《海洋政策聲明》以及規(guī)劃海域適用的其他規(guī)劃、政策、法律要求進(jìn)行落實(shí)[43]。英國的空間規(guī)劃劃分為聯(lián)合王國（UK）、國家（National）、區(qū)域（Regional.）和地方（Local）4個層級，這一框架是Tyldesley基于土地利用規(guī)劃體系和海洋特點(diǎn)提出的。2010年的蘇格蘭海洋法案和北愛爾蘭海洋法案為MSP提供了強(qiáng)大的法律框架[42]。

自20世紀(jì)60年代以來，美國政府制定了一系列海洋發(fā)展規(guī)劃，如《美國海洋學(xué)長期規(guī)劃（1 963—1972）》《1995—2005年海洋戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃》《美國海洋21世紀(jì)議程》（1998年）等[44]。1999年，美國制定了國家海洋戰(zhàn)略，并成立相關(guān)的國家咨詢委員會，從法律上確立了海洋經(jīng)濟(jì)的管理和評估制度[45]。2000年，頒布《海洋法令》并就該法于2001年成立美國海洋政策委員會，該機(jī)構(gòu)是美國全國統(tǒng)一的海洋政策研究機(jī)構(gòu)[46]。2010年，美國又發(fā)布了《國家海洋政策》，正式提出海洋空間規(guī)劃，美國的海洋空間規(guī)劃分為3個層級，分別是國家海洋規(guī)劃政策框架、區(qū)域海洋空間規(guī)劃和州海洋空間規(guī)劃[42]。

德國于2004年頒布的《空間規(guī)劃法》是其海洋空間規(guī)劃的主要法律依據(jù)。德國實(shí)行專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃和各州領(lǐng)?？臻g規(guī)劃并行的規(guī)劃體系[42]。2004年，德國把聯(lián)邦空間規(guī)劃法案擴(kuò)展到海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，由聯(lián)邦海事和水文局編制專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋空間規(guī)劃，聯(lián)邦政府于2005年開始為德國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制訂海洋空間計(jì)劃，確定了德國北海和波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃的目標(biāo)和原則，各州管轄領(lǐng)海海域，編制海洋空間規(guī)劃[45]。2008年，聯(lián)邦內(nèi)閣批準(zhǔn)實(shí)施國家海洋戰(zhàn)略，空間計(jì)劃對其起到推動作用。2009年，進(jìn)入規(guī)劃階段后期，德國在綜合海事政策的背景下發(fā)布了海事發(fā)展計(jì)劃的指導(dǎo)方針。

澳大利亞沿海各州和領(lǐng)地管理內(nèi)水和領(lǐng)?；€向海3n mile的海域，聯(lián)邦政府管理3n mile外海域至200n mile專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，基于1998年澳大利亞政府頒布的《澳大利亞海洋政策》和1 999年制定的《環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)法案》，分別制定東南、西南、西北、北部和東部五大海洋區(qū)空間規(guī)劃[42]。根據(jù)管轄海域的實(shí)際情況，各州和領(lǐng)地制定相關(guān)政策和規(guī)章。

3??? 我國海洋生態(tài)空間用途管制存在的問題

海洋生態(tài)環(huán)境是決定我們能否持續(xù)利用開發(fā)海洋的重要基礎(chǔ)。近年來，國家和政府也越來越重視海洋生態(tài)環(huán)境的改善，為海洋生態(tài)發(fā)展不斷提供助力。綜合比較國內(nèi)外研究狀況，我國海洋生態(tài)空間用途管制仍存在許多問題。

3.1??? 海洋生態(tài)空間用途管制的內(nèi)涵不明確

管制是政府運(yùn)用公權(quán)力對相對人的行為進(jìn)行限制和控制的一種手段和方法。然而，海洋與陸地相比，沒有明顯的邊界劃分，海洋是一個完整的系統(tǒng)，具有流動性和立體性，正是由于其特殊性質(zhì)，需要單獨(dú)制定海洋生態(tài)空間用途管制的有關(guān)規(guī)定[47]。目前我國沒有在相關(guān)法律規(guī)定中明確這一概念，海洋生態(tài)空間用途管制這一概念多零星分布在我國發(fā)布的政策文件中，還沒有對這一概念明確而統(tǒng)一的界定。概念涵蓋著事物的性質(zhì)和特征，通常對一事物的了解首先是通過其概念，概念厘定不清，既不利于圍繞這一概念對其進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，也大大降低了其管制公信力。

3.2??? 缺乏基本法，法律依據(jù)不足

《憲法》第九條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”，但未有涉海規(guī)定，現(xiàn)行海洋法律體系也大多是根據(jù)管轄領(lǐng)域和部門進(jìn)行的立法，如《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國海上交通安全法》等都有明顯的行業(yè)性，整體比較分散，缺乏一部基本法律來統(tǒng)攝[48]。海洋生態(tài)空間用途管制多在政策文件中提及，缺乏專門的法律對其進(jìn)行規(guī)制，管制作為政府的一種行政權(quán)，要依法行政，并需通過法律對其予以約束，防止權(quán)力濫用。

3.3??? 公眾參與機(jī)制不完善

我國的海洋空間規(guī)劃編制體系以政府和專家為主導(dǎo)，雖然也在相關(guān)文件中規(guī)定了公眾參與的途徑和方式，但都是原則性規(guī)定，對參與公眾范圍的界定、參與階段、參與的具體程序等都沒有涉及。公眾參與規(guī)定的不完善給予了行政主體極大的自由裁量權(quán)，具有主導(dǎo)作用，使公眾處于弱勢地位，并且長期受重陸輕海的觀念影響，公眾對海洋的重視度不夠，導(dǎo)致公眾參與的積極性不高，不能做到真正參與[49]。公眾參與對海洋空間規(guī)劃具有重要意義，但也要考慮參與的效益與成本，需對公眾參與的有關(guān)事項(xiàng)予以規(guī)定，發(fā)揮公眾參與的優(yōu)勢。

3.4??? 缺乏行政職能沖突協(xié)調(diào)機(jī)制

海洋生態(tài)空間的用途管制，一是涉及不同行業(yè)部門之間的協(xié)調(diào)，同一海域存在多種用途，不同的用途牽涉不同的部門，海洋生態(tài)空間更是具有極大的空間貫通性，進(jìn)行用途管制涉及不同部門;二是突破了行政邊界，是以生態(tài)系統(tǒng)的完整性和規(guī)律性為中心的，對于跨界的海洋生態(tài)空間用途管制牽涉跨行政區(qū)域，需要涉及跨界主體間進(jìn)行協(xié)調(diào)，目前對于跨界海洋空間用途管制的協(xié)調(diào)機(jī)制尚無規(guī)定[50]。

3.5??? 監(jiān)督具有滯后性

從我國現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定來看，涉海的開發(fā)利用行為主要注重事前評估和監(jiān)督。評估可以看作是監(jiān)督的一種方式，通常以事前的用海項(xiàng)目環(huán)境影響評估作為是否可以獲得行政許可用海的依據(jù)。在事中和事后的監(jiān)督方面較為薄弱，由于目前我國海洋生態(tài)修復(fù)立法體制不完善、修復(fù)成本高等問題，監(jiān)督顯得尤為重要，在一定程度上可以避免或減輕對海洋生態(tài)的污染和破壞。

4??? 建議

4.1??? 厘定海洋生態(tài)空間用途管制的內(nèi)涵

《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》中明確了自然生態(tài)空間的概念，其中涵蓋海洋這一領(lǐng)域，根據(jù)這一規(guī)定，海洋生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的海域空間[3]。海洋生態(tài)空間的確定首先要遵循生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)律性及完整性，但由于海洋流動性和生態(tài)系統(tǒng)的特性，與其他自然資源生態(tài)空間的確定相比，海洋生態(tài)空間的確定上有一定的難度。其次，海洋是一個三維立體空間，海洋生態(tài)空間用途管制需要考慮海洋立體生態(tài)空間之間的差異性，進(jìn)行分類分級的差異性管制。政府管制往往意味著一種特殊的法律限制模式，即政府運(yùn)用公共權(quán)力，通過制定一定的規(guī)則，對個人和組織的行為進(jìn)行限制與調(diào)控[51]。海洋生態(tài)空間用途管制可以理解為是管制主體根據(jù)海洋生態(tài)空間的用途劃定，對被管制者用海行為的一種限制和調(diào)控活動。

4.2??? 加快制定海洋基本法，完善海洋法律體系

首先，需要在《憲法》中對海洋的性質(zhì)和地位予以明文規(guī)定，為我國海洋生態(tài)文明建設(shè)提供《憲法》上的保障[52]。其次，海洋基本法是實(shí)現(xiàn)海洋治理現(xiàn)代化的基本保障，而我國現(xiàn)在海洋法律都是基本法以外的法律，沒有一部統(tǒng)領(lǐng)全局的法，這就使得海洋管理沒有充分法律依據(jù)，放眼國外，英國和美國等主要海洋國家已制定了海洋基本法，并設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)管理海洋事務(wù)[52]。海洋作為自然資源的構(gòu)成要素之一，應(yīng)在海洋基本法中明確海洋所有權(quán)人對海洋的開發(fā)、利用與保護(hù)等權(quán)利，規(guī)定海洋管理制度，規(guī)定用海人對海洋的使用權(quán)，除此之外，應(yīng)將國家海洋規(guī)劃與計(jì)劃寫入基本法，明確海洋規(guī)劃與計(jì)劃制定的規(guī)則及法律效力，以海洋規(guī)劃為基礎(chǔ)的海洋生態(tài)空間用途管制的規(guī)定也多出現(xiàn)在零散的政策性文件中，需將政策法律化，使得政策規(guī)定更加詳盡具體，增強(qiáng)政策的可操作性[53]。

4.3??? 完善公眾參與機(jī)制

公眾參與機(jī)制應(yīng)從實(shí)體和程序兩個方面去完善。實(shí)體上，參與主體是關(guān)鍵，應(yīng)圍繞參與主體進(jìn)行一系列制度設(shè)計(jì)。一方面，應(yīng)明確參與主體的范圍，對哪些人可以參與，參與人的規(guī)模等問題進(jìn)行明確;另一方面，應(yīng)明確規(guī)定參與主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，在激發(fā)參與主體的參與意識方面，可以設(shè)有一定的激勵和保障機(jī)制，對參與主體在積極行使參與權(quán)并提出可參考意見的，可給予一定的獎勵，對自身權(quán)益受到侵害的，也有可救濟(jì)的途徑。程序上，需要進(jìn)一步明確公眾參與的有效途徑，包括對參與過程、參與方法等進(jìn)一步規(guī)范化[54]。

4.4??? 建立行政職能沖突協(xié)調(diào)機(jī)制

海洋生態(tài)空間由于考慮到整個生態(tài)系統(tǒng)的完整性，涉及面廣，必然需要眾多的行政部門共同參與，共同協(xié)調(diào)。針對不同部門間的工作協(xié)調(diào)，可以建立部門間的合作機(jī)制，共同制定機(jī)制運(yùn)行規(guī)則;為防止矛盾沖突升級，需要借助政府間更權(quán)威的部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，由于所涉及部門甚廣，事物復(fù)雜，有必要建立更高層級的海洋工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)各部門的行政職能[50]。對于跨行政邊界的海洋生態(tài)空間用途管制的職能沖突協(xié)調(diào)，涉及主體間應(yīng)搭建合作平臺，共同協(xié)商確定解決辦法;如不能達(dá)成一致，可向其共同的上級部門申請裁決。

4.5??? 加強(qiáng)監(jiān)督

海域面積廣闊，實(shí)施有效監(jiān)督需要多方共同努力。首先，加強(qiáng)中央對地方海域空間用途管制情況的監(jiān)督檢查，建立用途管制政策實(shí)施情況的考核評價制度[55]。其次，地方有關(guān)部門需要自身加強(qiáng)監(jiān)督，對海域開發(fā)利用情況、海洋生態(tài)等用海情況，開展定期評估、監(jiān)測。最后，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺是實(shí)行監(jiān)督的便捷高效的方式之一，地方政府可以搭建海域監(jiān)測數(shù)據(jù)共享平臺，通過智能工具對海域進(jìn)行實(shí)時監(jiān)測，及時發(fā)布監(jiān)測數(shù)據(jù)，在平臺設(shè)置留言板功能，方便公眾發(fā)表意見和投訴違法用海行為，充分利用公眾優(yōu)勢，加強(qiáng)公眾監(jiān)督。

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