碎片化政府：理論分析與中國實(shí)際

葉托， 李金珊， 楊喜平

（1.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310027；2.Aarhus大學(xué) 政治學(xué)系，丹麥；3.浙江省公共政策研究院，浙江 杭州 310028）

碎片化政府：理論分析與中國實(shí)際

葉托1,，2李金珊1，,3楊喜平1

（1.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310027；2.Aarhus大學(xué) 政治學(xué)系，丹麥；3.浙江省公共政策研究院，浙江 杭州 310028）

摒棄碎片化政府已經(jīng)成為公共行政實(shí)踐和理論的重要挑戰(zhàn)。在實(shí)踐層面，摒棄碎片化政府的實(shí)踐在20世紀(jì)末開始興起；在理論層面，被傳統(tǒng)公共行政和新公共管理忽視的部門分割問題逐漸受到重視。碎片化政府集中表現(xiàn)為部門之間的隔閡與沖突，是以專業(yè)分工為核心理念的官僚制的天然產(chǎn)物，并帶來兩個(gè)主要的政府治理失靈：政府內(nèi)部管理的低效率和資源浪費(fèi)；面對棘手問題的束手無策。根據(jù)碎片政府的理論分析，我國政府的碎片化現(xiàn)狀可以概括為組織價(jià)值的碎片化、權(quán)力和資源配置的碎片化以及政策過程的碎片化等三個(gè)方面。通過浙江富陽的案例分析，中國政府在摒棄碎片化政府的改革中呈現(xiàn)出了發(fā)展主義的特征。與摒棄碎片化政府的發(fā)展型模式相比，服務(wù)型模式才是中國未來的改革方向。

部門分割；棘手問題；碎片化政府；發(fā)展型；服務(wù)型

一、研究的意義

隨著全球化、信息化的浪潮席卷全球以及后工業(yè)時(shí)代、后現(xiàn)代主義等思潮的流行，當(dāng)前公共問題的復(fù)雜程度已遠(yuǎn)非傳統(tǒng)社會(huì)所能比擬。從突發(fā)性公共危機(jī)、社會(huì)政策、城市病和可持續(xù)發(fā)展等棘手問題（wicked problems）中可以看出，根據(jù)事務(wù)性質(zhì)劃分的部門權(quán)責(zé)體系和當(dāng)前復(fù)雜多變的公共問題所需要的跨部門治理（cross-sectoral governance）之間的固有矛盾日益凸顯。[1]如何跨越部門功能過度分工的問題，通過樹立整合性（holistic）思維、協(xié)商和合作充分而有效地整合部門之間的政策目標(biāo)與資源以應(yīng)對棘手問題的挑戰(zhàn)已成為公共行政實(shí)踐和理論的重要命題。

（一）實(shí)踐層面——摒棄碎片化政府的興起

21世紀(jì)初前后，新公共管理日漸式微，摒棄碎片化政府的實(shí)踐開始在各國興起。1999年英國布萊爾政府發(fā)布政策白皮書——《現(xiàn)代化政府》（Modernising Government），提出了協(xié)同政府（Joined-up government）與伙伴關(guān)系，希望解決藥品濫用和社會(huì)排擠等問題。同期，加拿大政府為了處理氣候變遷、原住民、公共安全及全球化等議題，便運(yùn)用平行管理（horizontal management）的理念和方法來協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府部門間和地方政府間的關(guān)系。澳大利亞管理諮詢委員會(huì)（ManagementAdvisory Committee）在2004年向政府提交了《連接政府》（connecting government）的報(bào)告，比較全面地闡述了“整體性政府”的改革途徑（the whole-of-government approach）。2007年我國政府也提出要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！鞭饤壦槠呀?jīng)成為新一輪政府改革的主要趨勢。

（二）理論層面——被傳統(tǒng)公共行政和新公共管理忽視的領(lǐng)域

早在1937年，Culick就在《組織理論札記》一文中指出，分工可以讓不同專業(yè)和技能的人各施所長、各盡所能，進(jìn)而導(dǎo)致高效率，但是過度的分工容易演變?yōu)榉稚⒒?，無法創(chuàng)造整體效益，因此如何建立有效的溝通和協(xié)調(diào)方式是個(gè)組織理論的關(guān)鍵問題。[2]然而，直到現(xiàn)在，這一問題仍未獲得令人滿意的求解路徑。無論是傳統(tǒng)公共行政還是新公共管理，政府的職、權(quán)、責(zé)一直處于碎片化(fragmented)狀態(tài)。以威爾遜的政治與行政二分法、韋伯的官僚制為基石的傳統(tǒng)公共行政由于過度強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部的職責(zé)分工、層級節(jié)制和內(nèi)部管制，導(dǎo)致了部門間缺乏協(xié)調(diào)，本位主義的盛行；以管理主義和市場化為革新理念的新公共管理則囿于單一政策或單一部門的成本效益分析而忽略了部門之間的相關(guān)性和政策之間的整體性。[3]恰是未能將碎片化診斷為政府的主要弊病使得這兩種經(jīng)典理論范式在面對棘手問題和跨部門事務(wù)時(shí)顯得力不從心，難以滿足公民需求。

本文將從理論與實(shí)踐兩個(gè)層面考察碎片化政府的這一命題，先運(yùn)用各種理論深入分析碎片政府的概念、成因與治理失靈，再在此基礎(chǔ)上分析中國政府的碎片化現(xiàn)狀，并由一個(gè)浙江富陽的案例入手探討中國地方政府在摒棄碎片化政府的改革中呈現(xiàn)出來的發(fā)展主義的特征。

二、碎片化政府及其成因

表面上完整統(tǒng)一的政府管理體制其實(shí)一直處在“四分五裂”的狀態(tài)。在現(xiàn)行政府管理模式下，各級政府總是被劃分成許多職能不同的部門。這種按功能劃分的分部組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)了專業(yè)分工的需要，有利于政府效率的提升，卻同時(shí)也帶來了政府服務(wù)的分裂性，為碎片化政府埋下了隱患。根據(jù)Perri6、Leat等的定義，如果不同職能的部門在面臨共同的社會(huì)問題時(shí)各自為政，缺乏相互協(xié)調(diào)、溝通和合作，致使政府的整體政策目標(biāo)無法順利達(dá)成，那么碎片化政府（fragmented government）就此形成。[4]

（一）地盤和地盤戰(zhàn)

理解碎片化政府的關(guān)鍵概念是地盤（turf）和地盤戰(zhàn)（turf wars）。地盤指的是不同部門具有各自獨(dú)立的職能區(qū)域和政策空間，以及該領(lǐng)域的裁判權(quán)。[5]每個(gè)部門都在各自的地盤上制定自己的政策議程，并試圖以最有效的方式運(yùn)用自己的資源，達(dá)到自己設(shè)定的政策目標(biāo)，與此同時(shí)，它們也發(fā)展出了自己的組織個(gè)性或意識形態(tài)。在缺乏溝通和協(xié)調(diào)的情況下，各部門為了保護(hù)地盤，通常在合作的時(shí)候保留實(shí)力或者犧牲整體利益，而在沖突的時(shí)候相互侵犯。[6]一旦部門之間因?yàn)榈乇P和地盤戰(zhàn)而陷入高度分立的狀態(tài)，碎片化政府的各種問題將會(huì)接踵而至，公共服務(wù)的供給也將產(chǎn)生諸多弊端。[7]這些問題包括：轉(zhuǎn)嫁問題，讓其他機(jī)構(gòu)來承擔(dān)代價(jià)；項(xiàng)目互相沖突，一些機(jī)構(gòu)的政策目標(biāo)互有沖突，或者，一些機(jī)構(gòu)盡管從事同一政策目標(biāo)，但卻互相拆臺；重復(fù)，它導(dǎo)致浪費(fèi)并使服務(wù)使用者感到沮喪；目標(biāo)互相沖突的，一些不同的服務(wù)目標(biāo)會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的沖突；由于缺乏溝通，不同機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏恰當(dāng)?shù)母深A(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想；在對需要做出反應(yīng)時(shí)各自為政，一些機(jī)構(gòu)認(rèn)為可以在不與其他機(jī)構(gòu)通氣的情況下憑自己的力量解決問題，但最后卻并沒有滿足真正的需要；公眾無法得到服務(wù)，或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑，他們常常不知道到哪里去獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù)；由于沒有考慮問題的原因，而是強(qiáng)調(diào)可得的或固有的一套專業(yè)干預(yù)，從而導(dǎo)致服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏或差距。

（二）碎片化政府和官僚制

碎片化政府根源于官僚制的內(nèi)在特性。自從亞當(dāng)·斯密將勞動(dòng)生產(chǎn)力的增進(jìn)視為分工和專業(yè)化的結(jié)果之后，分工和專業(yè)化便成為現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要標(biāo)志。韋伯研究官僚制的出發(fā)點(diǎn)有兩個(gè)，一個(gè)是理性化，另一個(gè)就是分工和專業(yè)化?！肮倭胖剖墙⒃诟叨确止ず蛯I(yè)化基礎(chǔ)之上的，為了有效處理紛繁復(fù)雜的事務(wù)和解決各種各樣的問題，各個(gè)部門均有一套穩(wěn)定且詳細(xì)的技術(shù)規(guī)范要求，因此，組織在各個(gè)領(lǐng)域都必須配備專家和技術(shù)人員，以適應(yīng)工作需要?！盵8](P77)在韋伯看來，按照職能劃分的官僚制組織有利于組織成員通過訓(xùn)練掌握專門的知識和技能，進(jìn)而有利于提高組織的工作效率。但是，政府過度強(qiáng)調(diào)分工和職能區(qū)分將不可避免地造成部門間政策目標(biāo)與手段的沖突。正如韓保中說的，“官僚體系內(nèi)部亦會(huì)不斷的再分工及更專業(yè)化發(fā)展，進(jìn)而形成官僚體系內(nèi)部的隔閡，各機(jī)關(guān)組織朝向分立法方向發(fā)展，組織關(guān)系便呈現(xiàn)‘碎裂化’的狀態(tài)，‘韋伯式問題’實(shí)導(dǎo)向碎裂化問題?！盵9](P35)不過，需要指出的是，碎片化雖是部門之間缺乏協(xié)調(diào)而導(dǎo)致的結(jié)果，但并不能成為反對分工和專業(yè)化的借口。

（三）良性的碎片化和惡性的碎片化

Perri 6、Leat等學(xué)者區(qū)分了良性的碎片化（benign fragmentation）和惡性的碎片化（malign fragmentation），并分析了它們的不同成因。良性的碎片化指的是碎片化的發(fā)展是非預(yù)期的結(jié)果，并非出于政府的本意，其成因有：管理及預(yù)算控制集中在政策輸入上，這使得政府改革通常從流程和細(xì)節(jié)著手；廉潔性的要求，即政策制定注重部門之間的監(jiān)督和制衡，忽視政策間的關(guān)聯(lián)性；消費(fèi)者導(dǎo)向的政府，即以公民滿意度為導(dǎo)向的公共服務(wù)，未必能驅(qū)使政府進(jìn)行部門間的功能整合；功能性部門的策略性決定，即部門在發(fā)展或改革時(shí)的考量點(diǎn)始終是部門自身需求；民主要求下的服務(wù)，即民眾希望得到多元化的公共服務(wù)將使政府朝著碎片化發(fā)展。惡性的碎片化意味著碎片化是政府的有意作為，其原因主要有：政治家為了控制和監(jiān)督官僚組織，對其采取了“分而治之”的策略；專業(yè)壟斷問題，即專家以專業(yè)為借口，對專業(yè)事務(wù)的界限做出了明確的劃分，以便回避界限之外的事務(wù)；最大化控制范圍，即高級公務(wù)員通過確立各自的地盤來最大化自己的權(quán)力。[10]在Perri 6、Leat等看來，無論出發(fā)點(diǎn)是好是壞，如果政府部門只從自身需求出發(fā)，缺乏全局視野，那么部門間關(guān)系必然會(huì)呈現(xiàn)破碎和分裂的狀態(tài)。

三、碎片化政府的治理失靈

按照功能的分部原則，每個(gè)部門均擁有獨(dú)立的領(lǐng)域、目標(biāo)、價(jià)值與行為規(guī)范，這造成了部門之間的隔閡與沖突，使得部門間的目標(biāo)和資源難以有效整合。在這種情況下，治理失靈在所難免。碎片化政府的治理失靈主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一個(gè)是關(guān)于政府的內(nèi)部管理，另一個(gè)則涉及的是公共服務(wù)的供給。

1.由于官僚組織領(lǐng)域界限的模糊性，碎片化政府經(jīng)常陷入“邊界沖突事件”，從而導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和效率的損失。

安東尼·唐斯在《官僚制內(nèi)幕》中運(yùn)用“領(lǐng)域”這一概念深刻地解釋過官僚組織的部門分割現(xiàn)象。他根據(jù)官僚組織的特定職能區(qū)分將政策空間劃分成各個(gè)領(lǐng)域帶，并認(rèn)為，現(xiàn)代官僚組織領(lǐng)域的最重要的特性之一就是其界限模糊，而這種模糊性來自于現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜的相互依賴性。界限的模糊性使得官僚組織爭奪政策空間位置的斗爭從未停止過。盡管官僚組織政策空間內(nèi)的每一個(gè)“邊界沖突事件”不會(huì)對其生存構(gòu)成威脅，但是，彌漫在政策空間的不確定性，使得每一個(gè)官僚組織對于內(nèi)部地帶的“入侵”和發(fā)生在“無人地區(qū)”和外圍空間及附近的事件會(huì)特別敏感。由于領(lǐng)域敏感性的影響，“每一個(gè)社會(huì)機(jī)構(gòu)本質(zhì)上都是一定程度的領(lǐng)域帝國主義者……只要社會(huì)機(jī)構(gòu)存在互動(dòng)，它們的帝國主義行為必定導(dǎo)致他們之間的沖突，盡管整體關(guān)系是以合作為主的?！盵11](P230)

2.與碎片化政府相適應(yīng)的傳統(tǒng)決策模型難以有效地解決棘手問題。

Leach和Percy-Smith指出，傳統(tǒng)決策模式至少存在三個(gè)主要缺陷。一是決策過程的單線性。傳統(tǒng)決策模型將政策過程簡單地描述為從政策問題界定到政策制定和執(zhí)行，再到政策評估的單線流程，根本難以真實(shí)地描述復(fù)雜而多變的決策過程。二是決策視角的單部門化。在政府碎片化的情況下，部門通常以本組織的立場和利益制定政策，而政策的執(zhí)行也是單單依靠本部門的資源和力量。三是政策的一次性（one-off）。部門將每一個(gè)政策均視為獨(dú)立的政策，相互之間毫無關(guān)系，每次決策都是新的開始。[12]這樣的決策模式在解決溫順問題（tame problems）時(shí)會(huì)表現(xiàn)出相當(dāng)高的效率。溫順問題指的是具有如下五個(gè)特征的公共政策問題：一個(gè)相對明確和穩(wěn)定的問題表述；一個(gè)明確的終止點(diǎn)，即我們知道何時(shí)可以解決問題；解決方案的對錯(cuò)可以得到客觀的衡量；類似的諸多問題可以被類似的方式解決；解決方案可以先試一試，如果不行，可以馬上替換。[13]但是，在現(xiàn)實(shí)中，“公民面對的是綜合性問題（joined-up problems），……公民的問題并不是依照學(xué)科、專業(yè)或組織的界線而來”。[14](P48)這類棘手問題通?？缭搅硕鄠€(gè)部門的領(lǐng)域界限，致使沒有哪個(gè)部門可以單獨(dú)解決這一問題。因此，傳統(tǒng)決策模式一旦碰到棘手問題就陷入束手無策的境地。

四、中國政府的碎片化分析

在我國，碎片化政府并不是一個(gè)新問題。自建國以來，“部門分割”便一直是困擾政府管理體制的重要問題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，權(quán)力和資源集中在中央政府，分散在各個(gè)部委，形成了各自為政、相互制肘的“條條專政”局面，也帶來了異常突出的“條條分割”問題。1978年改革開放的結(jié)果是，隨著中央政府將相當(dāng)部分的權(quán)力和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的責(zé)任一起下放給地方政府，行政體制的主要問題也由“條條分割”逐漸轉(zhuǎn)為“塊塊分割”。但是，進(jìn)入21世紀(jì)之后，社會(huì)建設(shè)和管理相對滯后、社會(huì)矛盾多發(fā)高發(fā)的現(xiàn)實(shí)又使“部門分割”問題變得凸顯起來?，F(xiàn)在的政府不僅依舊肩負(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使命，還必須越來越多地面對突發(fā)性公共危機(jī)、社會(huì)政策、城市病和可持續(xù)發(fā)展等棘手問題，因此迫切需要摒棄碎片化政府。在一定意義上講，中央政府的“大部制”改革便是對此的一種回應(yīng)。特別要注意的是，這一時(shí)期的“部門分割”與改革開放前的“部門分割”有著顯著的區(qū)別。后者是依計(jì)劃分配資源的必然產(chǎn)物，而前者是回應(yīng)公民需求和解決棘手問題時(shí)遭遇的困境。我們可以從組織價(jià)值、權(quán)力和資源配置與政策過程等三個(gè)維度來探討我國政府的碎片化現(xiàn)狀。

（一）組織價(jià)值的碎片化

在政府內(nèi)部，建立共識是各部門朝著整體目標(biāo)協(xié)調(diào)一致行動(dòng)的前提。組織價(jià)值的碎片化集中體現(xiàn)為我國政府部門的“部門利益化”傾向。孫立平曾深刻地指出：“政府部門利益化的實(shí)質(zhì)，是政府的公共權(quán)力被具有私利的主體所分解，而這個(gè)主體恰恰是政府的一部分?！盵15]從制度設(shè)計(jì)上講，政府各個(gè)部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)該是政府領(lǐng)導(dǎo)人派往各部門推行政府整體政策和整體目標(biāo)的代表。但在現(xiàn)實(shí)中，他們往往蛻變?yōu)樗诓块T利益的代言人，只說或多說“行業(yè)話”，不說或少說“全盤話”，結(jié)果造成“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法定化”。在該“三化”中，各個(gè)部門已用“部門利益追求”的價(jià)值取向替代了“公共利益關(guān)懷”的價(jià)值取向，部門對于政府領(lǐng)導(dǎo)人的服從往往是象征性的。在很多需要跨部門協(xié)調(diào)的事務(wù)上，政府領(lǐng)導(dǎo)人的部署精神往往不被部門所認(rèn)同，即使他們在表面上表示了認(rèn)同或順從。由于部門間的協(xié)調(diào)難度頗大，政府領(lǐng)導(dǎo)人很容易淪為負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的人，而不是專一的決策者。部門作為利益主體出現(xiàn)，過多地從本部門、本行業(yè)的利益出發(fā)，過于強(qiáng)調(diào)、維護(hù)或謀取本部門利益，使政府所代表的公共利益的天平發(fā)生傾斜，這已成為我國政府內(nèi)部價(jià)值整合的最大障礙。

（二）權(quán)力和資源配置的碎片化

權(quán)力和資源配置的碎片化一方面表現(xiàn)為部門間的職能交叉問題。我國政府普遍存在部門職能定位模糊、職責(zé)不清、多頭執(zhí)法等問題，各個(gè)部門有利則搶著干，不利則避退三舍。以食品安全為例，從種子——種植——化肥——運(yùn)輸——加工——批發(fā)——零售多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)管總局等20多個(gè)部門。其結(jié)果是，管的部門越多，縫隙就越大。另一方面則表現(xiàn)在“財(cái)政部門化”?！柏?cái)政部門化”不利于政府同意調(diào)度和合理配置資源，嚴(yán)重削弱了政府實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)的力量。從目前的財(cái)政體制看，尚有眾多公共資源分散在各個(gè)部門，例如政策資源、審批資金和自有資產(chǎn)等。部門在使用這些資源時(shí)，根本不從政府的整體政策出發(fā)，而將之視為自己的“私房錢”。同時(shí)，財(cái)政本來應(yīng)該是政府領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施政府整體政策的極其重要的政策工具，卻因“財(cái)政部門化”引致的“財(cái)政出錢，部門出政策”問題而未能發(fā)揮該項(xiàng)作用。

（三）政策過程的碎片化

我國的政府決策過程具有明顯的碎片化特征。Lieberthal和Lampton在1992年提出“碎片化權(quán)威”(fragmented authoritarianism)的概念來說明，在中國政治體制的最高層之下的權(quán)力是相分離的。中國官僚政治的層級體系和權(quán)力的功能化劃分相結(jié)合導(dǎo)致每一個(gè)單獨(dú)的部門均有獨(dú)立的權(quán)威來源，而且沒有哪個(gè)單獨(dú)部門的權(quán)威可以超過其他部門。各個(gè)部門會(huì)根據(jù)自身的利益制定部門政策或者影響政府政策制定過程，因此Lieberthal和Lampton認(rèn)為，中國的公共政策一般由政府各相關(guān)部門共同參與制定,部門之間、上下級政府之間、同級政府之間通過在項(xiàng)目談判中的爭論、妥協(xié)、討價(jià)還價(jià),最后才制定出公共政策。在中國，公共政策的過程實(shí)際上就是部門之間相互博弈的過程。[16]碎片化的決策過程不僅導(dǎo)致決策的成本升高、周期變長、效率降低，大量的資源和時(shí)間被浪費(fèi)在部門利益的爭奪、扯皮和推委之中，還往往帶來公共政策的扭曲和變異。

五、摒棄碎片化政府在我國的實(shí)踐：以浙江富陽為例

在我國，盡管在中央政府層面的摒棄碎片化政府改革——“大部制”改革并未取得預(yù)期的成效，但是不少地方政府趁勢進(jìn)行了探索，其中比較有影響力的有湖北隨州、廣東順德、浙江富陽等。我們選擇了富陽作為分析的對象，主要是基于兩點(diǎn)考慮：一是，不同于隨州和順德，富陽的改革不是上級政府委派的政治任務(wù)。這便意味著，隨州和順德的改革動(dòng)力來自外部，而富陽的改革具有自發(fā)性的特征。二是，經(jīng)過深入調(diào)研，富陽的改革是緊緊圍繞“政府資源如何最大化地輸出為GDP增長”而進(jìn)行的。這一點(diǎn)符合中國地方政府“以GDP為導(dǎo)向”的行為邏輯。綜合上述兩點(diǎn)，以富陽的改革為例來探討摒棄碎片化政府在我國的實(shí)踐是比較合適的。

（一）富陽摒棄碎片化政府的具體做法

2007年4月23、28日，富陽市委、市政府出臺了《中共富陽市委關(guān)于建立四副班子重大事項(xiàng)協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制的意見（試行）》和《中共富陽市委富陽市人民政府關(guān)于建立和完善市政府工作推進(jìn)運(yùn)作機(jī)制的意見（試行）》，正式啟動(dòng)了其摒棄碎片化政府的改革。

1.組織結(jié)構(gòu)的重組。通過上述的兩個(gè)文件，富陽市構(gòu)建起了“4+13”的政府組織結(jié)構(gòu)。所謂“4”就是在市四套班子層面上建立起工業(yè)化戰(zhàn)略推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組、城市化戰(zhàn)略推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組、作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和決策咨詢委員會(huì)等4個(gè)機(jī)構(gòu)。其中，三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組是市委重大事項(xiàng)的議事機(jī)構(gòu),只議事不決策,決策仍由市委常委會(huì)或市委常委擴(kuò)大會(huì)議乃至四套班子聯(lián)席會(huì)議作出。決策咨詢委員會(huì)則是全市重大事項(xiàng)的決策咨詢機(jī)構(gòu)。所謂“13”就是在政府層面上設(shè)立計(jì)劃統(tǒng)籌、規(guī)劃統(tǒng)籌、公有資產(chǎn)管理運(yùn)營、土地收儲經(jīng)營、體制改革、社會(huì)保障、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、重大工程建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展、運(yùn)動(dòng)休閑城市等13個(gè)專委會(huì)。每個(gè)專委會(huì)由1名副市長擔(dān)任主任，實(shí)行部門牽頭負(fù)責(zé)制，組成部門包括各個(gè)職能相關(guān)的委、辦、局。專委會(huì)的主要職能是統(tǒng)籌整合資源、協(xié)調(diào)部門力量，落實(shí)市委市政府的重大決策。

2.政策過程的再造。在建立“4+13”的政府結(jié)構(gòu)之后，富陽又建立起了“計(jì)劃一個(gè)頭、土地一只口、規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、資金一本賬、監(jiān)管一條龍”的管理制度。其簡單的步驟如下：首先，利用公有資產(chǎn)管理運(yùn)營委員會(huì)統(tǒng)攬政府全部的財(cái)力，包括資金、資產(chǎn)和資源三部分。在資金方面，將166個(gè)獨(dú)立核算單位的各種財(cái)政性收入全部存入財(cái)政專戶。在資產(chǎn)方面，成立了公共資產(chǎn)管理中心，集中管理全市機(jī)關(guān)事業(yè)單位的房產(chǎn)和地產(chǎn)。在資源方面，制訂了政府資源管理實(shí)施辦法和細(xì)則，對所有政府資源的拍賣、拍租、出讓等收入實(shí)施財(cái)政統(tǒng)收。其次，改革預(yù)算編制制度使部門只掌握正常“運(yùn)轉(zhuǎn)”的資金，大大壓縮了部門對財(cái)力的自由支配權(quán)。從2009年起，富陽市將預(yù)算分為部門運(yùn)轉(zhuǎn)預(yù)算、專項(xiàng)預(yù)算和基建預(yù)算三個(gè)部分。部門運(yùn)轉(zhuǎn)預(yù)算根據(jù)部門的人員編制、辦公設(shè)備和車輛等情況核定；專項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)算均需有據(jù)可依，依據(jù)只限于上級政府和本級市委市政府的文件規(guī)定；基建項(xiàng)目則由政府統(tǒng)一安排。最后，建立項(xiàng)目庫制度，保證每一個(gè)具體項(xiàng)目符合全市發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和工作重點(diǎn)。申報(bào)的項(xiàng)目分為專項(xiàng)項(xiàng)目和基建項(xiàng)目兩類，對應(yīng)于專項(xiàng)預(yù)算和基建預(yù)算。基建項(xiàng)目則通過計(jì)劃統(tǒng)籌委員會(huì)的運(yùn)作，先根據(jù)政府財(cái)力和土地供應(yīng)情況，確定全市計(jì)劃盤子，再根據(jù)市委市政府的戰(zhàn)略目標(biāo)和年度工作重點(diǎn)，排列項(xiàng)目的輕重緩急，最后由各專委會(huì)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。

（二）富陽摒棄碎片化政府的內(nèi)在機(jī)理

1.通過組織結(jié)構(gòu)的重組，重構(gòu)了政府內(nèi)部的“決策-執(zhí)行”結(jié)構(gòu)，并增加了“協(xié)調(diào)”環(huán)節(jié)。名義上，工業(yè)化戰(zhàn)略推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組、城市化戰(zhàn)略推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組、作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、決策咨詢委員會(huì)等4個(gè)機(jī)構(gòu)并不擁有決策權(quán)力，但由于這些機(jī)構(gòu)的成員囊括了市委市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，議事或咨詢實(shí)際上就等于決策。與各自為政的傳統(tǒng)決策制度不同，這套決策制度建立了4套領(lǐng)導(dǎo)班子的合作共事機(jī)制，旨在防止4套班子之間的信息不對稱和意見不一致。13個(gè)專委會(huì)及其下屬的部門在這一架構(gòu)中則都成了執(zhí)行機(jī)構(gòu)，同時(shí)專委會(huì)又發(fā)揮了協(xié)調(diào)功能。

2.通過政策過程的再造，建立起了一個(gè)“先集中資源，后統(tǒng)一分配”的運(yùn)作機(jī)制，將政策過程由雙軌制的拼盤組合調(diào)整為統(tǒng)一的自上而下的統(tǒng)籌整合。我國地方政府的傳統(tǒng)政策過程具有雙軌制的特點(diǎn)，也即同時(shí)存在自上而下和自下而上的政策過程，具體表現(xiàn)為“政府項(xiàng)目”與“部門項(xiàng)目”的劃分。對于重點(diǎn)項(xiàng)目，市委市政府統(tǒng)一安排實(shí)施，可稱為“政府項(xiàng)目”；對于非重點(diǎn)項(xiàng)目，部門自行申請，由分管領(lǐng)導(dǎo)審批后實(shí)施，可稱為“部門項(xiàng)目”。雙軌制的政策過程具有兩個(gè)顯著的特點(diǎn)：一是大量的政策資源和政策決策權(quán)分散在各個(gè)部門，二是部門既是決策機(jī)構(gòu)又是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在這樣的政策過程下，“部門代替政府、屁股指揮腦袋”的行政現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。對于重點(diǎn)項(xiàng)目，市長便需出面協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，甚至要伸手向相關(guān)局長要錢；對于非重點(diǎn)項(xiàng)目，主管部門在遇到部門協(xié)調(diào)問題時(shí)便不得不要求副市長、市長或書記出面。在這種情況下，為了確保政府工作的順利推進(jìn)，書記、市長被迫忙于“協(xié)調(diào)”，而疏于“決策”，層級制的命令鏈條表面上還是自上而下的，而實(shí)際上早已變?yōu)樽韵露系摹Ｕ菫榱烁淖冞@種局面，富陽市才進(jìn)行了上述的政策過程再造。

（三）摒棄碎片化政府的兩種模式

從上述兩個(gè)部分的分析中可以看出，富陽摒棄碎片化政府的改革具有一個(gè)明晰的思路：在組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和政策過程的再造方面，運(yùn)用強(qiáng)化集權(quán)的方式，奪取散落在各個(gè)部門的權(quán)力與資源，使部門只致力于政策的執(zhí)行職能，而將集中起來的資源投入基建項(xiàng)目建設(shè)。那么，富陽市改革者重視基建項(xiàng)目的動(dòng)力何在？這和我國的官員激勵(lì)機(jī)制有著密切的關(guān)系。中國地方政府官員的切身利益集中體現(xiàn)在官位晉升之上，而從20世紀(jì)80年代開始，地方官員之間“晉升錦標(biāo)賽”一直是圍繞GDP增長而進(jìn)行的，經(jīng)濟(jì)績效已成為官員晉升的主要指標(biāo)。[17]一般而言，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)增長之間往往存在著正向的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)增長需要依賴大量不可分割的基礎(chǔ)設(shè)施投資。[18]由此可見，無論是政府結(jié)構(gòu)的重組，還是政策過程的調(diào)整，均是力圖促使政府資源最大化地輸出為GDP增長。

六、結(jié)論和展望：摒棄碎片化政府的兩種模式

面對碎片化政府的挑戰(zhàn)，不同的政府采取了不同的應(yīng)對措施。通過富陽的案例分析，我們發(fā)現(xiàn)，改革開放后的中國各級政府是典型的發(fā)展型政府，摒棄碎片化政府的發(fā)展型模式是發(fā)展主義在政府自身改造方面的表現(xiàn)。這種模式的特征主要有六個(gè)：以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心目的；認(rèn)為碎片化政府的主要弊端在于資源浪費(fèi)和效率損失；利用集權(quán)的方式進(jìn)行整合；依賴控制與命令的手段；將決策機(jī)制集中于政府高層；組織系統(tǒng)對公民是封閉的；改革的價(jià)值取向是工具理性。不過，隨著發(fā)展型政府的弊端日益呈現(xiàn)，政府和學(xué)者均在提倡由發(fā)展型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。[19]相應(yīng)的，摒棄碎片化政府的改革也需要轉(zhuǎn)型到服務(wù)型模式。表1給出了摒棄碎片化政府的兩種模式之間的巨大差異。在兩者對比中可以看出，摒棄碎片化政府的服務(wù)型模式將更能滿足公民對政府的期許，更加符合民主政府理念，更加有利于和諧社會(huì)建設(shè)。

表1 摒棄碎片化政府的兩種模式

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[8]丁煌．西方行政學(xué)說史[M]．武漢：武漢大學(xué)出版社，2004．

[9]韓保中．全觀型治理之研究[J]．公共政學(xué)報(bào)(臺灣)，2009(31)：1-48。

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[13]Jeff Conklin．Dialogue Mapping:Building Shared Understanding of Wicked Problems[M]．New York:John Wiley&Sons,2005．

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[15]孫立平．利益化部門的形成[EB/OL]．[2007-01-04]．http://blog．tianya．cn/blogger/post_show．a(chǎn)spidWriter=0&Key=0&BlogID=804962&PostID=8080411．

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[18]M．Justman．Infrastructure,Growth,and the Two Dimensions of Industrial Policy[J]．Review of Economic Studies,1995(1):131-157．

[19]郁建興、石德金．超越發(fā)展型國家與中國的國家轉(zhuǎn)型[J]．學(xué)術(shù)月刊，2008(4)：7-14．

（責(zé)任編輯 劉華安）

D693.62

A

1008-4479（2011）02-0042-07

2010-11-4

國家留學(xué)基金委項(xiàng)目（留金歐[2009]6027）

葉托（1985-），浙江溫州人，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，丹麥Aarhus大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士生，主要研究方向?yàn)榈胤街卫恚?/p>

李金珊（1962-），女，浙江溫州人，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，公共政策與公共經(jīng)濟(jì)系主任，浙江省公共政策研究院副院長，主要研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)、公共政策；

楊喜平（1984-），藏族，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生，主要研究方向?yàn)榈胤秸?/p>