基于EPC 模式下的政府投資項(xiàng)目管理要點(diǎn)和控制措施

劉江國LIU Jiang-guo；吳亞東WU Ya-dong

（重慶市合川區(qū)投資項(xiàng)目評(píng)審中心，重慶410520）

0 引言

EPC（Engineering、Procurement 、Construction）是設(shè)計(jì)、采購、施工的總稱。近年來，隨著政府對(duì)民生及基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度不斷加大，在國家持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境、減少項(xiàng)目審批流程的大背景下，EPC 總承包模式受到了各級(jí)政府投資的青睞。但在實(shí)踐過程中也暴露出了一些問題，值得引起政府投資管理者的關(guān)注。

1 EPC 總承包模式的概念與優(yōu)缺點(diǎn)

1.1 EPC 總承包模式的概念

EPC 總承包方法，是一種指建設(shè)工程總承包單位根據(jù)與工程建造主單位雙方所簽訂的協(xié)議，對(duì)全部項(xiàng)目的建筑設(shè)計(jì)、材料采購、建筑施工和整個(gè)項(xiàng)目的前期工程設(shè)計(jì)、勘察、建筑施工等各個(gè)環(huán)節(jié)所實(shí)行的整體發(fā)包，從而對(duì)全部工程的質(zhì)量、安全、工期和成本，以及費(fèi)用等方面實(shí)行全方位有效管理的一個(gè)工程組建與施工管理的方法[1]。

1.2 EPC 總承包模式的優(yōu)點(diǎn)

1.2.1 簡化合作關(guān)系，有效縮短工期

采取EPC 工程總承包方式的投資建設(shè)項(xiàng)目，業(yè)主只需在一個(gè)投資建設(shè)項(xiàng)目中就可以完成全部招標(biāo)，在選定了符合要求的投資項(xiàng)目承包人，需要與其簽訂協(xié)議。簽訂對(duì)象既可以是符合要求的個(gè)人，也可以是符合條件的組織，簽訂后業(yè)主只需要和責(zé)任人溝通，合同內(nèi)容簡單、關(guān)系簡單，方便快捷。

使用EPC 總承包商的建設(shè)項(xiàng)目，由于建設(shè)項(xiàng)目并不要求對(duì)設(shè)計(jì)、建筑、勘測設(shè)計(jì)等各專業(yè)單位實(shí)行公開招標(biāo)，這既節(jié)約了招標(biāo)費(fèi)用成本，也同時(shí)減少了對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)時(shí)限，為整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)省了必要的時(shí)間成本。同時(shí)，在地質(zhì)勘查、設(shè)計(jì)、施工等各個(gè)環(huán)節(jié)都由同一個(gè)單位承擔(dān)，這樣就能夠?qū)崿F(xiàn)深層次的技術(shù)融合，從而有效地控制對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的投入，提高了項(xiàng)目的效益[2]。

1.2.2 有利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目業(yè)主的風(fēng)險(xiǎn)流轉(zhuǎn)及對(duì)監(jiān)督管理

對(duì)于采用了EPC 總承包商制度的一個(gè)工程項(xiàng)目，由于總承包人參與該工程項(xiàng)目的時(shí)間相對(duì)較早，其職責(zé)也貫穿在了整個(gè)項(xiàng)目施工的產(chǎn)品設(shè)計(jì)啟動(dòng)和執(zhí)行的全部流程之中，而工程項(xiàng)目在完成設(shè)計(jì)施工過程中的一系列經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，也都是由于能夠經(jīng)過科學(xué)合理地產(chǎn)品設(shè)計(jì)和建筑施工，來完成經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的回避和轉(zhuǎn)化。例如，對(duì)于河流綜合整治工程項(xiàng)目，總承包單位在實(shí)施設(shè)計(jì)時(shí)必須全面地綜合考察其工期，并按照工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)按理安排開啟、竣工日期。同時(shí)通過工程項(xiàng)目所在地的歷年氣候條件，避免了由于臺(tái)風(fēng)、汛期等各類經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)因素所造成的工程工期順序推遲和造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

因?yàn)楣こ添?xiàng)目設(shè)計(jì)、施工和造價(jià)都是由總承包人一并負(fù)責(zé)，這樣能夠大大減少了業(yè)主的工作量，有利于業(yè)主抽出時(shí)間對(duì)建設(shè)項(xiàng)目施工過程中的常規(guī)性檢查工作作出良好的監(jiān)督，對(duì)改善工程質(zhì)量起到了促進(jìn)作用。

1.2.3 有利于項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

在中國很多地方實(shí)行的傳統(tǒng)施工總承包方式下，當(dāng)工程項(xiàng)目在實(shí)施建設(shè)的過程中，一旦出現(xiàn)了實(shí)際產(chǎn)生的質(zhì)量問題甚至是急需糾正或者調(diào)整時(shí)，施工方（包括業(yè)主）就必須和建筑設(shè)計(jì)、施工管理、供應(yīng)、監(jiān)理等幾個(gè)單位進(jìn)行協(xié)調(diào)與配合。不僅要耗費(fèi)用了大量的時(shí)間走，報(bào)批程序也費(fèi)時(shí)而出現(xiàn)了工期拖延的情形。而且，由于工程設(shè)計(jì)單位的設(shè)計(jì)變更以及簽證問題還必須同時(shí)發(fā)生工程設(shè)計(jì)更改和簽證問題造成的花費(fèi)，從而不管時(shí)間成本或者技術(shù)成本都會(huì)上升。例如，與業(yè)主之間已經(jīng)確定的電梯工程在建筑設(shè)計(jì)之前缺乏了深度交流，又或是在建筑施工過程中的電梯參數(shù)也有了變化，這些因素都可能導(dǎo)致了電梯井道的設(shè)計(jì)變更，或者施工單位的返工現(xiàn)象。在傳統(tǒng)的EPC 總承包商模式下，因?yàn)樗泄こ痰慕ㄖO(shè)計(jì)、建筑施工、供應(yīng)等都由總承包人自己管理，而對(duì)整體建筑工程的質(zhì)量、安全、時(shí)間和成本，以及收費(fèi)等全部實(shí)施了嚴(yán)密的監(jiān)管與管理，將會(huì)使得總承包人在一開始就有機(jī)會(huì)與其建筑設(shè)計(jì)、建筑施工、供應(yīng)深度融合，將工程設(shè)計(jì)的變化最大程度地降低，使時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本的控制在最接近于理想狀態(tài)。

1.3 EPC 總承包模式的缺點(diǎn)

采取EPC 的總分包管理方式項(xiàng)目管理，首先，因?yàn)橛捎陧?xiàng)目管理業(yè)主雖然采取了總承包合同而對(duì)項(xiàng)目管理承包人實(shí)施監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目管理在實(shí)際施工中的實(shí)施全過程中參與度相對(duì)較少，因此管理力度較少；其次，整體工程發(fā)包協(xié)議中由于總承包人所擔(dān)負(fù)的風(fēng)險(xiǎn)較大，往往會(huì)考慮較大的管理成本與收益，所以整體工程造價(jià)的投入往往偏高；再者，由于總承包人同時(shí)擔(dān)負(fù)著工程設(shè)計(jì)、建造（或設(shè)計(jì)、勘察、施工）的合部工作，所以挑選有能力的總承包人也十分關(guān)鍵，而如果總承包人存在問題，整體工程項(xiàng)目投資也將面風(fēng)險(xiǎn)[3]。

2 政府投資EPC 項(xiàng)目管理過程中存在的問題

2.1 對(duì)投資階段的造價(jià)認(rèn)定缺乏合理根據(jù)

長期以來，中國的建設(shè)項(xiàng)目都出現(xiàn)了投資膨脹嚴(yán)重的現(xiàn)象，建設(shè)工期越拉越長，導(dǎo)致工程造價(jià)也愈來愈高，主因是政府沒有建立好前期確定建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)的合理基礎(chǔ)，而是僅僅依靠專家、決策者們借鑒已經(jīng)建成的建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)工程造價(jià)加以預(yù)測，而又常常因?yàn)槎喾N因素影響，三超的現(xiàn)象也非常常見。

2.2 在設(shè)計(jì)階段的工程造價(jià)管理不嚴(yán)

由于使用EPC 模式的工程，在招標(biāo)方式以前通常只是設(shè)計(jì)了方案圖紙，還缺乏詳盡的建筑設(shè)計(jì)施工圖紙，因此業(yè)主往往未能對(duì)工程的主要背景概念、范疇內(nèi)涵、期望總體目標(biāo)、主要功能要求、重點(diǎn)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和主要材料設(shè)備的品質(zhì)、型號(hào)、檔次等進(jìn)行了正確全面的界定和說明，如果承包人沒有完全了解業(yè)主的實(shí)際需要，在招投標(biāo)中作出了正確合理價(jià)格，就可能會(huì)在建設(shè)過程中不必要的合同變化，造成工程投資額的失控。此外，由于EPC模式中的工程承包人必須對(duì)工程設(shè)計(jì)、建造和生產(chǎn)過程全權(quán)負(fù)責(zé)，工程承包人也需要通過完善的工程設(shè)計(jì)來降低生產(chǎn)成本、爭取最大收益。因?yàn)樵O(shè)計(jì)與施工同屬一家的承包人，所以常常會(huì)發(fā)現(xiàn)EPC 承包人只偏重經(jīng)濟(jì)性，而采用不合理的“工程設(shè)計(jì)優(yōu)化”、“高水平工程設(shè)計(jì)、低技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建造”，或者壓低項(xiàng)目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方式謀求更高額外潤。

2.3 在工程建設(shè)階段項(xiàng)目缺少事前監(jiān)督管理

工程建設(shè)階段特別項(xiàng)目前期的條件起草工作并未對(duì)特別工程項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)致管理，而只是進(jìn)行了大環(huán)境的全面研究與對(duì)外協(xié)調(diào)工作，由于未能明確、適用范圍廣泛和完善的合同條款和技術(shù)書，以及實(shí)施前期的籌備不到位面臨著“三邊工程”即邊勘測邊工程設(shè)計(jì)邊建造，與分包商供應(yīng)商的交叉配合無力等情形，使得工程費(fèi)用無法有效控制，極易在結(jié)算階段出現(xiàn)重大隱患，甚至造成索賠。

2.4 建筑驗(yàn)收階段，造價(jià)工程管理中存在的問題

大多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目在工程竣工結(jié)算階段，發(fā)生了報(bào)審的工程竣工結(jié)果書數(shù)量不標(biāo)準(zhǔn)、工程項(xiàng)目核算資料不齊全，竣工圖紙內(nèi)容與實(shí)際相悖、工程圖紙數(shù)量偏大，結(jié)果多算、高套施工定額單價(jià)、高套取收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，與銀行的對(duì)賬單處理過程中爭議很大、扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重等情形，從而造成了工程項(xiàng)目資金結(jié)算期限較長，嚴(yán)重影響了施工建設(shè)項(xiàng)目的資金使用和建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)的確定。

3 基于某工程項(xiàng)目的實(shí)證研究

工程項(xiàng)目為城市交通運(yùn)輸事業(yè)，以定量分析的方法對(duì)EPC 模式下的政府投資項(xiàng)目管理要點(diǎn)展開分析，在表1 和表2 中，分別列舉了影響政府投資的因素。

表1 影響投資的環(huán)境因素參數(shù)

表2 影響投資的個(gè)體因素參數(shù)

通過表1 和表2 可發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目工程在推行期間受多個(gè)因素影響，銷量函數(shù)關(guān)系表達(dá)式如下：

若社會(huì)治安混亂、社會(huì)穩(wěn)定性差，人們外出意愿將會(huì)嚴(yán)重下降，所以社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)越高，導(dǎo)致項(xiàng)目服務(wù)量越下降，其關(guān)系函數(shù)如下：

人均收入水平同樣會(huì)影響人們的消費(fèi)水平，當(dāng)人均收入水平提升時(shí)，項(xiàng)目服務(wù)量會(huì)增加，其關(guān)系函數(shù)如下：

成本函數(shù)C 受到6 方面因素影響，產(chǎn)品總成本函數(shù)關(guān)系表現(xiàn)形式如下：

應(yīng)用MATLAB 工作空間對(duì)影響政府投資的變量影響關(guān)系進(jìn)行運(yùn)作，得到最優(yōu)投資決策方案，見表3、表4。

表3 最優(yōu)投資方案

表4 原有投資方案

由表3、表4 分析可以得出：采用最優(yōu)投資決策方案比原有投資方案可提高0.53×106元利潤，值得推廣。

4 EPC 模式下的政府投資項(xiàng)目控制措施

4.1 加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的前期工作

2019 年實(shí)施的《政府投資條例》第二十三條規(guī)定，各級(jí)地方人民政府對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)投資融資的總概算，原則上不應(yīng)高于由國務(wù)院審批后所核定的投資總額。所以，進(jìn)行政府部門對(duì)于投資項(xiàng)目前期工作的可行性調(diào)查研究報(bào)告和進(jìn)行投資項(xiàng)目評(píng)估工作尤為重要。在政府部門進(jìn)行的投資項(xiàng)目可行性研究調(diào)查報(bào)告中必須清楚地闡述投資建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格及投資等。

其中，在制定工程標(biāo)準(zhǔn)和建筑規(guī)模時(shí)一定要充分滿足現(xiàn)實(shí)使用要求，既不能盲目地要求建設(shè)工程的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化，更不能夠人為地增加工程數(shù)量，從而使得工程在技術(shù)上合理，經(jīng)濟(jì)上合理，效益明顯，從而使得建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際變得更加具有可行性。

政府投資的重大建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施方案制定后，建設(shè)單位有權(quán)委托一個(gè)擁有較高水平的咨詢企業(yè)對(duì)其開展可行性的調(diào)研工作，并提交上級(jí)投資主管部門進(jìn)行項(xiàng)目審核，經(jīng)第三方機(jī)構(gòu)審核后的評(píng)估報(bào)告和政府核定的項(xiàng)目資金概算，是后期政府投資管理的重要基礎(chǔ)。

4.2 做好項(xiàng)目實(shí)施各階段的投資控制

4.2.1 招投標(biāo)階段的投資控制

以EPC 施工總承包模式發(fā)包的工程，設(shè)計(jì)招投標(biāo)文書中應(yīng)按照已批準(zhǔn)的資金預(yù)估書（或初始設(shè)計(jì)概算）確定最大招投標(biāo)限價(jià)及暫估價(jià)（如有）。同時(shí)，招標(biāo)文件中還必須應(yīng)該具體地包括以下的基本內(nèi)容：①建筑工程項(xiàng)目的招標(biāo)內(nèi)容及范圍；②給招投標(biāo)者提出了全面、精確的有關(guān)水文、地勘、大氣環(huán)境、特殊狀況、建筑工程可行性的調(diào)研報(bào)告和其他有關(guān)批復(fù)的材料等所必須的基礎(chǔ)信息，并可以提高對(duì)招投標(biāo)項(xiàng)目的深入、準(zhǔn)確度、針對(duì)性和合理的開展建設(shè)工程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)；③準(zhǔn)確地確定投標(biāo)人和中標(biāo)者的責(zé)任與義務(wù)。

4.2.2 施工階段的投資控制

招投標(biāo)工作完成后，由施工單位和工程項(xiàng)目總承包人（或者是聯(lián)合體）簽證工作的總承包合同。由于EPC 總承包的協(xié)議一般是采用以總價(jià)為一個(gè)總價(jià)的包干協(xié)議，因此施工單位和工程項(xiàng)目總承包人都覺得需要繼續(xù)做好對(duì)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的管控，并科學(xué)合理地分?jǐn)傌?zé)任，因此在建設(shè)階段就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把控上述合同協(xié)議之外的合約價(jià)格變動(dòng)。由于國家有關(guān)政策法規(guī)的重大調(diào)整、國際物價(jià)上漲、地質(zhì)環(huán)境條件的出現(xiàn)重大改變，以及其他因素影響而造成確需增加工程造價(jià)設(shè)計(jì)概算的，建設(shè)項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)按照原投資工程監(jiān)理人員所提供的建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)動(dòng)態(tài)評(píng)估報(bào)告中所規(guī)定的調(diào)整工程概算造價(jià)方法以及資金來源，并根據(jù)協(xié)議中規(guī)定的時(shí)限內(nèi)報(bào)原計(jì)劃初步設(shè)計(jì)概算審核機(jī)關(guān)和進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)設(shè)計(jì)概算核定機(jī)關(guān)審批；對(duì)涉及到項(xiàng)目投資估算調(diào)整甚至是工程概算調(diào)整問題的，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)與其他國家有關(guān)法規(guī)、地方政府法律規(guī)定或者與之相關(guān)的條款加以處理。

4.2.3 竣工結(jié)算階段投資控制

政府部門進(jìn)行投資的項(xiàng)目在開設(shè)建成后，必須依法完成竣工驗(yàn)收工作，并要求項(xiàng)目總承包人在規(guī)定的日期內(nèi)報(bào)竣工結(jié)果，項(xiàng)目單位須委派專門咨詢服務(wù)企業(yè)在規(guī)定的日期內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目竣工核算工作，或委派經(jīng)政府投資主管（多級(jí)政府部門出資企業(yè)以最高級(jí)別的為準(zhǔn)）授權(quán)的專門咨詢服務(wù)企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算工作。

5 結(jié)語

EPC 的發(fā)包方式是當(dāng)前國外建筑工程承包的一個(gè)被廣泛使用的發(fā)包方式，也是當(dāng)前國內(nèi)外施工市場中國家政府部門和我國積極鼓勵(lì)、引進(jìn)的一項(xiàng)方式。這種模式能夠充分實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目中“快、好、省”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具有極大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，而且在國家有關(guān)體制保障與投資政策的支持下，在有關(guān)各方的共同努力促進(jìn)下，EPC 模式將必然獲得了巨大的發(fā)展前景。