中外特大橋梁養(yǎng)護(hù)管理體系對(duì)比研究

邢丹丹， 閆 暢， 劉 朵， 張建東

(1.江蘇蘇通大橋有限責(zé)任公司， 江蘇 南通 226017； 2.蘇交科集團(tuán)股份有限公司， 南京 211112)

近年來(lái)，隨著我國(guó)公路交通路網(wǎng)的進(jìn)一步完善，我國(guó)進(jìn)入了建設(shè)特大橋梁的高潮期。根據(jù)國(guó)家交通運(yùn)輸部公布的數(shù)據(jù)，從2010年到2019年，我國(guó)公路特大橋梁從2 051座增加到5 716座，特大橋梁建設(shè)規(guī)模和增長(zhǎng)速度世界領(lǐng)先。相對(duì)于我國(guó)特大橋梁的建設(shè)而言，現(xiàn)有的橋梁養(yǎng)護(hù)管理體系的建設(shè)已相對(duì)落后。特大橋梁一般處于交通咽喉地段，尤其在我國(guó)長(zhǎng)江三角洲一帶，具有結(jié)構(gòu)復(fù)雜、車(chē)流量大等特點(diǎn)，一旦發(fā)生影響橋梁安全的重大事件，將會(huì)給交通路網(wǎng)運(yùn)營(yíng)安全造成極大威脅。特大橋梁管理者須從維護(hù)社會(huì)公共利益的視角，對(duì)大橋養(yǎng)護(hù)進(jìn)行嚴(yán)格管理，進(jìn)而控制由于養(yǎng)護(hù)問(wèn)題所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題。

目前，我國(guó)早期建設(shè)的特大橋梁已經(jīng)暴露出各種典型病害，有不少橋梁還經(jīng)歷了大中修，如何在管養(yǎng)階段做好特大橋梁的養(yǎng)護(hù)工作，避免安全風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)約養(yǎng)護(hù)成本成為一個(gè)重要課題。由于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展起點(diǎn)不同，日本、美國(guó)、歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)特大橋梁建設(shè)高峰期集中在20世紀(jì)60～80年代，至今已經(jīng)形成了一套較為成熟的管理體系，對(duì)我國(guó)的特大橋梁管養(yǎng)具有重要的借鑒意義。

1 發(fā)達(dá)國(guó)家特大橋梁養(yǎng)護(hù)管理體系

1.1 養(yǎng)護(hù)管理體系

特大橋梁養(yǎng)護(hù)管理體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。國(guó)家之間由于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、國(guó)情等不同，各國(guó)對(duì)特大橋梁的養(yǎng)護(hù)管理存在差異。通常，基于ISO9001質(zhì)量管理體系，利用PDCA循環(huán)[1]，構(gòu)建組織體系、技術(shù)體系、保障體系、評(píng)價(jià)體系的管理系統(tǒng)，從多個(gè)層次展示養(yǎng)護(hù)管理這一系統(tǒng)構(gòu)成，如圖1所示。

圖1 特大橋養(yǎng)護(hù)管理框架示意

1.2 基于市場(chǎng)化養(yǎng)護(hù)的組織管理體系

發(fā)達(dá)國(guó)家基本上都將特大橋梁的養(yǎng)護(hù)作業(yè)完全推向市場(chǎng)，深入推行養(yǎng)護(hù)管理市場(chǎng)化。大橋養(yǎng)護(hù)管理部門(mén)一般將大部分業(yè)務(wù)以3～5年為期限外包給外部的專(zhuān)業(yè)公司，內(nèi)部員工主要負(fù)責(zé)相關(guān)工作的規(guī)劃、管理、監(jiān)督與優(yōu)化。美國(guó)管理機(jī)構(gòu)將養(yǎng)護(hù)工程承包給具有資質(zhì)的私人養(yǎng)護(hù)公司，并按照AASHO的《典型承包養(yǎng)護(hù)工程工作范圍及單位成本》及《成員(組織)現(xiàn)場(chǎng)承包養(yǎng)護(hù)概況》要求，對(duì)合同的內(nèi)容執(zhí)行監(jiān)督和驗(yàn)收職責(zé)[2]。日本特大橋梁一般由高速公路公司負(fù)責(zé)管理，以橫濱線(xiàn)為例[3]，其自有員工負(fù)責(zé)對(duì)外包單位進(jìn)行管理和質(zhì)量監(jiān)督，平均僅1人/km，而涉及的外包單位人員平均10.4人/km。這種市場(chǎng)化養(yǎng)護(hù)的管理體系提高了大橋養(yǎng)護(hù)效率，根據(jù)香港路政署的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)[4]，市場(chǎng)化后管理部門(mén)每年減少了90%的施工指令，大量節(jié)約了人力資源，并可將精力集中于橋梁養(yǎng)護(hù)工程技術(shù)的開(kāi)發(fā)與推廣，從而提高養(yǎng)護(hù)工程質(zhì)量。

1.3 基于技術(shù)創(chuàng)新的養(yǎng)護(hù)技術(shù)體系

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家特大橋梁建設(shè)時(shí)間較長(zhǎng)，在長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)積累的基礎(chǔ)上形成了一系列工程技術(shù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如美國(guó)的《公路橋梁技術(shù)狀況評(píng)價(jià)與承載能力評(píng)定手冊(cè)》(AASHTO LRFR)[5]、《橋梁檢查維修手冊(cè)》(AASHTO MMIB)，德國(guó)的工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)DIN1076[6]，英國(guó)的《公路橋梁評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》(BD21/01)[7]等。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家還特別注重養(yǎng)護(hù)技術(shù)開(kāi)發(fā)與創(chuàng)新。日本在2014年國(guó)家級(jí)“戰(zhàn)略性創(chuàng)新創(chuàng)造計(jì)劃(SIP)”中，列出了10個(gè)計(jì)劃，其中之一是“基礎(chǔ)設(shè)施維修管理、更新、控制技術(shù)”[8]，包括了機(jī)器人技術(shù)、監(jiān)控診斷技術(shù)、信息通信技術(shù)、高性能材料等前沿養(yǎng)護(hù)技術(shù)。

1.4 基于全壽命周期的養(yǎng)護(hù)保障體系

所謂全壽命周期養(yǎng)護(hù)，是指預(yù)判橋梁性能隨時(shí)間的衰退規(guī)律，在適當(dāng)?shù)墓?jié)點(diǎn)進(jìn)行預(yù)防性養(yǎng)護(hù)，最大限度地延長(zhǎng)橋梁的壽命。發(fā)達(dá)國(guó)家均開(kāi)展了相關(guān)研究，如日本預(yù)防性養(yǎng)護(hù)管理、美國(guó)長(zhǎng)期性能研究(LTBP)計(jì)劃、歐盟主線(xiàn)(MainLine)計(jì)劃[9]。這些研究通過(guò)對(duì)橋梁深入檢查，評(píng)估其服役狀態(tài)，優(yōu)化性能衰退模型，達(dá)到對(duì)橋梁性能衰退情況的預(yù)測(cè)，從而保障橋梁長(zhǎng)期性能。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家還研發(fā)了對(duì)應(yīng)的橋梁管理系統(tǒng)，如美國(guó)FHWA開(kāi)發(fā)了PONTIS的軟件包，是目前世界上最先進(jìn)的橋梁管理系統(tǒng)之一，它能夠基于最小生命周期費(fèi)用選擇最優(yōu)養(yǎng)護(hù)策略，從而幫助管理者從處理海量原始數(shù)據(jù)的繁重工作中解放出來(lái)。

1.5 基于公眾滿(mǎn)意的運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)評(píng)價(jià)體系

為滿(mǎn)足公眾舒適通行的要求，發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)護(hù)管理單位建立了相應(yīng)的滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)體系，日本本州四國(guó)聯(lián)絡(luò)橋公司每年都在公司官網(wǎng)以調(diào)查問(wèn)卷形式向公眾進(jìn)行滿(mǎn)意度調(diào)查，將“通行時(shí)間” “安全性”“舒適性”“橋面清潔程度”等公共感受作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋到養(yǎng)護(hù)管理工作中；美國(guó)金門(mén)大橋更是讓公眾在設(shè)計(jì)階段就介入進(jìn)來(lái)，聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)[10]。由于市場(chǎng)化養(yǎng)護(hù)作業(yè)，管理單位會(huì)更注重外包單位的考核評(píng)價(jià)，本州四國(guó)聯(lián)絡(luò)橋公司以“專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力” “管理技術(shù)能力”“工作態(tài)度”“成果品質(zhì)”等指標(biāo)建立了供應(yīng)商評(píng)價(jià)體系。

2 中外特大橋梁養(yǎng)護(hù)管理體系對(duì)比

2.1 我國(guó)特大橋梁養(yǎng)護(hù)管理體系的特點(diǎn)

我國(guó)特大橋梁養(yǎng)護(hù)管理體系與日本、美國(guó)、歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比存在較大差異，也具有較為鮮明的特征，主要包括以下幾方面：

1) 建設(shè)水平先于養(yǎng)護(hù)水平達(dá)到世界領(lǐng)先。我國(guó)特大橋梁建設(shè)早期一直存在“重建輕養(yǎng)”的問(wèn)題。世界上主跨排名前10的斜拉橋中，我國(guó)有7座。近年來(lái)，養(yǎng)護(hù)問(wèn)題愈加突出，橋梁管理部門(mén)也逐漸重視橋梁養(yǎng)護(hù)工作。然而，目前我國(guó)特大橋梁資產(chǎn)管理系統(tǒng)及智能化信息技術(shù)的應(yīng)用，相應(yīng)管理體制、標(biāo)準(zhǔn)、管理平臺(tái)系統(tǒng)等方面還與發(fā)達(dá)國(guó)家存在差距。關(guān)鍵管養(yǎng)設(shè)備主要依靠進(jìn)口，自主創(chuàng)新能力還有待提升[11-12]。

2) 管養(yǎng)模式組織形式多樣。我國(guó)幅員遼闊，特大橋梁遍布在公路網(wǎng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，很難做到統(tǒng)一管理?？傮w來(lái)說(shuō)，目前特大橋養(yǎng)護(hù)模式分為3種類(lèi)型：(1) 管養(yǎng)一體。管理公司擁有自己的作業(yè)層隊(duì)伍，能夠提供從管理到操作的各方面服務(wù)；(2) 管養(yǎng)分離。管養(yǎng)單位內(nèi)部人員主要從事管理工作，作業(yè)層工作，通過(guò)合同與社會(huì)上各專(zhuān)業(yè)公司建立關(guān)系；(3) 管養(yǎng)部分分離。小修保養(yǎng)由管養(yǎng)單位內(nèi)部隊(duì)伍實(shí)施，大中修或?qū)ｍ?xiàng)工程委托外部專(zhuān)業(yè)公司實(shí)施[13]。

3) 涉及部門(mén)較多。我國(guó)特大橋正常的運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)，涉及到管理單位、交警、路政、養(yǎng)護(hù)單位、咨詢(xún)單位、當(dāng)?shù)卣?、交通主管部門(mén)等多個(gè)部門(mén)。由于行業(yè)權(quán)屬的不同，如何建立多方聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制一直是管養(yǎng)單位的難題。

4) 管養(yǎng)任務(wù)重。隨著我國(guó)汽車(chē)保有量的增長(zhǎng)，特大橋的交通流量增長(zhǎng)同樣迅速。如蘇通長(zhǎng)江大橋日均車(chē)流量已由開(kāi)通之初的2.7萬(wàn)輛增長(zhǎng)突破10萬(wàn)輛[14]，而同樣是大跨徑斜拉橋，日本多多羅大橋2018年日均車(chē)流量?jī)H7 601輛。我國(guó)特大橋梁面臨著如何在車(chē)流量大的情況下快速施工養(yǎng)護(hù)的難題。

2.2 中外特大橋梁養(yǎng)護(hù)管理體系對(duì)比

采用對(duì)標(biāo)對(duì)表方法，以發(fā)達(dá)國(guó)家特大橋梁養(yǎng)護(hù)管理體系為標(biāo)桿，分析我國(guó)橋梁養(yǎng)護(hù)管理要素與標(biāo)桿之間的差異，見(jiàn)表1。

表1 我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家在特大橋梁養(yǎng)護(hù)管理體系方面的對(duì)比

2.3 我國(guó)特大橋梁養(yǎng)護(hù)管理體系存在的問(wèn)題

對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家特大橋梁的管理經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的養(yǎng)護(hù)管理體系主要存在以下幾個(gè)方面問(wèn)題：

1) 管理界面不清，管理機(jī)制靈活適用性不足。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)橋梁養(yǎng)護(hù)管理制度已初步形成體系，但是大多僅針對(duì)中小型橋梁，對(duì)大跨徑橋梁的適用性有待提高。部分省份，如江蘇交通控股有限公司2020年頒布了《跨江大橋養(yǎng)護(hù)管理辦法》，但每座特大橋都有其自己的特殊性，需要精細(xì)分析。特大橋梁養(yǎng)護(hù)管理涉及的部門(mén)多，各部門(mén)間協(xié)調(diào)效率亟待提高，管理內(nèi)容或存在交叉和重復(fù)現(xiàn)象，職責(zé)權(quán)利有待進(jìn)一步明確，管理流程存在多層審批現(xiàn)象。

2) 養(yǎng)護(hù)人員數(shù)量不足，養(yǎng)護(hù)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏。無(wú)論是高校還是企業(yè)培養(yǎng)的橋梁管養(yǎng)人才，主要針對(duì)中小跨徑常規(guī)橋梁。由于對(duì)特大跨徑橋梁養(yǎng)護(hù)的困難認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致很多管養(yǎng)單位養(yǎng)護(hù)人員配置嚴(yán)重不足。以某特大橋管理公司為例，共計(jì)管轄里程200.7 km，195座橋梁，自有人員僅配備0.13人/km，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)的配置人數(shù)。

3) 管養(yǎng)任務(wù)重，技術(shù)儲(chǔ)備不夠。特大橋結(jié)構(gòu)形式多樣，養(yǎng)護(hù)經(jīng)驗(yàn)需一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的積累。目前特種養(yǎng)護(hù)作業(yè)還缺少規(guī)范的作業(yè)指導(dǎo)書(shū)，雖然部分管養(yǎng)單位自行編制了管理辦法、養(yǎng)護(hù)手冊(cè)、應(yīng)急手冊(cè)等制度文件，但是針對(duì)性不足，尚不能很好地指導(dǎo)養(yǎng)護(hù)工作。同時(shí)隨著路齡老化、重載貨車(chē)比例持續(xù)提升，橋梁病害逐步顯現(xiàn)，管養(yǎng)任務(wù)逐漸加重。

4) 機(jī)械化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化水平不足。面對(duì)交通流量不斷增長(zhǎng)和養(yǎng)護(hù)作業(yè)日益復(fù)雜的雙重壓力，傳統(tǒng)的養(yǎng)護(hù)模式已無(wú)法維持保暢保通和養(yǎng)護(hù)需求之間的平衡。現(xiàn)有的機(jī)械化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化水平不足導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)管理工作效率低下，也使得“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的情況普遍存在。

5) 考核與評(píng)價(jià)機(jī)制實(shí)施力度不足。目前大部分大橋養(yǎng)護(hù)公司將養(yǎng)護(hù)維修類(lèi)工程外包，但是特大橋養(yǎng)護(hù)工作很難量化評(píng)估，這就導(dǎo)致了考核指標(biāo)缺乏一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)。其次，大部分考核僅僅滯留在形式上，一方面對(duì)實(shí)施單位約束不足，另一方面也缺乏對(duì)養(yǎng)護(hù)規(guī)劃的指導(dǎo)。

6) 養(yǎng)護(hù)的前瞻性和決策的科學(xué)性不夠。目前盡管部分管理公司制定了橋梁中長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)規(guī)劃，但是規(guī)劃總體偏于宏觀，針對(duì)性不強(qiáng)，既沒(méi)有突出大橋特色，也沒(méi)有階段性的養(yǎng)護(hù)目標(biāo)。

3 對(duì)我國(guó)特大橋梁管理體系優(yōu)化調(diào)整的建議

國(guó)家交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略其中一個(gè)重要目標(biāo)是交通基礎(chǔ)設(shè)施精品建造和精細(xì)管理，具體到特大橋梁養(yǎng)護(hù)管理方面，針對(duì)組織、技術(shù)、保障及評(píng)價(jià)體系建設(shè)提出以下建議：

1) 理順管理關(guān)系，優(yōu)化組織體系。理清管理界面，按照統(tǒng)一管理與分級(jí)管理、直接管理與間接管理相結(jié)合的原則，合理界定不同部門(mén)間的管理權(quán)責(zé)，明確部門(mén)職責(zé)與崗位職責(zé)，優(yōu)化崗位設(shè)置與人員配置，體現(xiàn)前瞻性。盡可能避免工作環(huán)節(jié)重復(fù)與反復(fù)，從實(shí)際出發(fā)，優(yōu)化管理流程，減少不必要的中間管理層次與環(huán)節(jié)，優(yōu)化審核程序，實(shí)現(xiàn)直線(xiàn)型、工序化的流程制管理，提高工作與運(yùn)營(yíng)效率。

2) 推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新突破，提升養(yǎng)護(hù)技術(shù)體系。近年來(lái)，以“蘇式養(yǎng)護(hù)”為代表的夜間施工、集約化養(yǎng)護(hù)模式先后問(wèn)世，并成功在蘇通大橋、江陰大橋等成功實(shí)施，繼續(xù)探索在較大車(chē)流量下的集約化養(yǎng)護(hù)模式也是未來(lái)特大橋梁養(yǎng)護(hù)發(fā)展的一大趨勢(shì)。積極探索養(yǎng)護(hù)新技術(shù)、新材料、新工藝、新設(shè)備的研究與應(yīng)用，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新，提升橋梁構(gòu)件服役性能，延長(zhǎng)大橋構(gòu)件使用壽命。

3) 科學(xué)規(guī)劃精準(zhǔn)決策，完善保障體系。立足全壽命周期，編制中長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)規(guī)劃。建議規(guī)劃時(shí)間為20至30年，前5年為規(guī)劃初期，5年至15年為規(guī)劃中期，15年之后為規(guī)劃后期。旨在規(guī)劃期內(nèi)建立完善的養(yǎng)護(hù)管理體系，確保大橋養(yǎng)護(hù)資金在規(guī)劃期內(nèi)有效支配?；诜旨?jí)分類(lèi)的風(fēng)險(xiǎn)管理理念，依托可視、可看、互聯(lián)、互通的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，通過(guò)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)異常，指導(dǎo)特大橋梁養(yǎng)護(hù)精準(zhǔn)決策。

4) 問(wèn)題導(dǎo)向持續(xù)改進(jìn)，健全評(píng)價(jià)體系。逐步建立定量標(biāo)準(zhǔn)化考核和評(píng)價(jià)模式。在養(yǎng)護(hù)實(shí)施過(guò)程中，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，做好養(yǎng)護(hù)工作的自查自糾，摸清養(yǎng)護(hù)工作質(zhì)量現(xiàn)狀，查找制度漏洞和管理盲區(qū)，做到閉環(huán)管理。建立養(yǎng)護(hù)質(zhì)量問(wèn)題分析庫(kù)，逐步推動(dòng)質(zhì)量問(wèn)題“事后整改”到“事先預(yù)防”模式，持續(xù)推動(dòng)養(yǎng)護(hù)管理向規(guī)范化、制度化、精細(xì)化轉(zhuǎn)變。

4 結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)對(duì)中外特大橋梁養(yǎng)護(hù)管理體系對(duì)比研究發(fā)現(xiàn)：1) 特大橋梁養(yǎng)護(hù)管理體系是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，主要由組織體系、技術(shù)體系、保障體系與評(píng)價(jià)體系構(gòu)成。2) 近幾年來(lái)我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)發(fā)展較快，初步建立了養(yǎng)護(hù)管理基本架構(gòu)，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在組織靈活度、技術(shù)水平、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、評(píng)價(jià)機(jī)制等方面仍存在一些不足。3) 未來(lái)我國(guó)可以借鑒橋梁養(yǎng)護(hù)強(qiáng)國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，從權(quán)責(zé)劃分、技術(shù)創(chuàng)新、規(guī)劃決策、閉環(huán)評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行優(yōu)化和提升。