“十四五”全國飼草產業(yè)發(fā)展規(guī)劃

飼草是草食畜牧業(yè)發(fā)展的物質基礎。飼草產業(yè)是現(xiàn)代農業(yè)的重要組成部分，是調整優(yōu)化農業(yè)結構的重要著力點。為加快建設現(xiàn)代飼草產業(yè)，促進草食畜牧業(yè)高質量發(fā)展，提升牛羊肉和奶類供給保障能力，根據《國務院辦公廳關于促進畜牧業(yè)高質量發(fā)展的意見》，制定本規(guī)劃。

一、發(fā)展形勢

1.發(fā)展成就。黨中央、國務院高度重視飼草產業(yè)發(fā)展。“十三五”以來，國家相繼實施草原生態(tài)保護補助獎勵、糧改飼、振興奶業(yè)苜蓿發(fā)展行動等政策措施，草食畜牧業(yè)集約化發(fā)展步伐加快，優(yōu)質飼草需求快速增加，推動飼草產業(yè)發(fā)展取得積極成效。

一是優(yōu)質飼草供應能力穩(wěn)步提升。2020年全國利用耕地（含草田輪作、農閑田）種植優(yōu)質飼草近8000萬畝，產量約7160萬噸（折合干重，下同），比2015年增長2400萬噸。其中，全株青貯玉米3800萬畝、產量4000萬噸，飼用燕麥和多花黑麥草1000萬畝、產量820萬噸，其他一年生飼草1500萬畝、產量約1200萬噸，優(yōu)質高產苜蓿650萬畝、產量340萬噸，其他多年生飼草1000萬畝、產量約800萬噸。全株青貯玉米、優(yōu)質苜蓿平均畝產分別達到1050千克、514千克，比2015年分別提高19.6%、11.5%。同時，草原牧區(qū)積極推進人工飼草地建設，刈割利用水平穩(wěn)步提升，年可供干草約1000萬噸。

二是產業(yè)素質明顯提高。2020年全國飼草種子田面積138.4萬畝、種子產量9.8萬噸，比2015年分別增長4.4%和8.9%，飼草供種能力持續(xù)增強。80%的全株青貯玉米由種養(yǎng)一體或訂單收購方式生產，90%的優(yōu)質苜?；赜蓪I(yè)化飼草企業(yè)建設，生產組織化程度明顯提升。飼草加工業(yè)快速發(fā)展，全國草產品加工企業(yè)和合作社數量達到1547家，比2015年增長近2倍；優(yōu)質商品草產量996萬噸，增長27%。飼草產品質量穩(wěn)步提升，90%的全株青貯玉米達到良好以上水平，苜蓿二級以上占70%。

三是生產模式多元發(fā)展。各地立足氣候條件和資源稟賦，探索形成了一批飼草產業(yè)發(fā)展典型模式。河西走廊、北方農牧交錯帶、河套灌區(qū)、黃河中下游及沿海鹽堿灘涂區(qū)統(tǒng)籌畜牧業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設，大力發(fā)展苜蓿等優(yōu)質飼草，培育了一批飼草產業(yè)集群。東北、西北地區(qū)積極推廣短生育期飼草，種植模式實現(xiàn)“一季改兩季”。各地在全面推廣全株青貯玉米的基礎上，還因地制宜選擇飼用燕麥、黑麥草、苜蓿、箭筈豌豆、小黑麥等飼草品種開展糧草輪作，推行豆科與禾本科飼草混播或套種，土地產出率大幅提高。

四是支撐保障作用有效發(fā)揮。優(yōu)質飼草供應增加，有力支撐了牛羊規(guī)模養(yǎng)殖發(fā)展，促進了草食畜牧業(yè)提質增效。從2015年到2020年，奶牛規(guī)模養(yǎng)殖比重從48.3%提高到67.2%，單產從5.5噸提高到8.3噸，每產出1噸牛奶的精飼料用量減少12%；肉牛、肉羊規(guī)模養(yǎng)殖比重分別從27.8%、36.7%提升到29.6%、43.1%，肉牛出欄活重從416千克增加到479千克，肉羊出欄率從94.6%提高到106.2%。人工種草持續(xù)發(fā)展，推動牧區(qū)養(yǎng)殖由傳統(tǒng)放牧向舍飼半舍飼加快轉變，有效緩解了天然草原放牧壓力，實現(xiàn)了生產生活生態(tài)協(xié)調發(fā)展。268個牧區(qū)半牧區(qū)縣牛羊肉產量五年間增長22.1%，天然草原平均牲畜超載率從17%下降到10.9%。

五是綜合效益不斷顯現(xiàn)。各地實踐證明，在耕地上發(fā)展飼草，實現(xiàn)了化草為糧，玉米籽粒和秸稈一起全株飼用，既保障了糧食播種面積，又提高了秸稈利用率，土地產出率提高30%左右。1畝優(yōu)質高產苜蓿提供的蛋白相當于2畝大豆，還能有效改善土壤通氣透水性能、增加有機質、提升地力。在鹽堿地、灘涂上種植耐鹽堿飼草品種，不僅增加了飼草供應，而且改良了土質，形成了土地增量。在黃河流域、草原等生態(tài)保護重點區(qū)域發(fā)展人工種草，涵養(yǎng)了水源，減少了水土流失，遏制了草原退化、沙化、鹽堿化趨勢。

2.困難挑戰(zhàn)。我國飼草產業(yè)整體起步較晚，生產經營體系尚不完善，技術裝備支撐能力不強，在規(guī)?；?、機械化、專業(yè)化方面與發(fā)達國家相比還有不小差距，也缺乏健全配套的政策保障體系支持。對飼草在優(yōu)化農業(yè)結構，保障糧食安全上的地位和作用，尚未達成廣泛共識，部分地方顧慮多，進一步發(fā)展面臨不少制約。

一是種植基礎條件較差。發(fā)展規(guī)?；?、機械化種草，要求土地平整度、水利設施配套等方面具備相應條件。目前，飼草種植多數為鹽堿地、坡地等，配套灌溉、機械化耕作等基礎條件的地塊不多，加之建設投入少，大多數達不到高標準種草要求，產量不高，優(yōu)質率低，種植效益不佳，制約飼草產能提升。

二是良種支撐能力不強。我國審定通過的604個草品種中，大部分為抗逆不豐產的品種，缺少適應干旱、半干旱或高寒、高緯度地區(qū)種植的豐產優(yōu)質飼草品種。國產飼草種子世代不清、品種混雜、制種成本高等問題突出，良種擴繁滯后，質量水平不高，總量供給不足，苜蓿、黑麥草等優(yōu)質飼草種子長期依賴進口。

三是機械化程度偏低。國內飼草機械設備關鍵技術研發(fā)不足，產品可靠性、適應性和配套性差的問題較為突出，大型飼草收獲加工機械大多靠國外引進，適宜丘陵山地人工飼草生產的小型機械裝備缺乏。機械裝備與飼草品種、種植方式配套不緊密，飼草生產農機社會化服務程度低等都制約機械化生產水平的提升。

3.發(fā)展機遇?！笆奈濉奔敖窈笠粋€時期，我國飼草產業(yè)發(fā)展將處于重要戰(zhàn)略機遇期，具備諸多有利條件。

一是政策環(huán)境有利?！秶鴦赵恨k公廳關于促進畜牧業(yè)高質量發(fā)展的意見》對健全飼草料供應體系提出明確要求。鄉(xiāng)村振興全面推進，脫貧地區(qū)牛羊等特色產業(yè)不斷發(fā)展壯大，將為飼草產業(yè)發(fā)展提供強大動力。發(fā)展多年生人工草地、草田輪作是固碳增匯的重要手段，在實現(xiàn)碳達峰碳中和過程中有望發(fā)揮積極作用。隨著對飼草產業(yè)地位和作用的認識不斷深化，產業(yè)發(fā)展環(huán)境持續(xù)改善，政策保障體系逐步健全，將為現(xiàn)代飼草產業(yè)發(fā)展提供有力支撐。

二是市場需求旺盛。當前我國城鄉(xiāng)居民草食畜產品消費處在較低水平。2020年，我國人均牛肉和奶類消費量分別為6.3千克、38.2千克，只有世界平均水平的69%、33%，未來還有不小增長空間。要確保牛羊肉和奶源自給率分別保持在85%左右和70%以上的目標，對優(yōu)質飼草的需求總量將超過1.2億噸，尚有近5000萬噸的缺口，飼草產業(yè)市場前景看好。

三是發(fā)展空間廣闊。我國年降水量400毫米以下地區(qū)的耕地、鹽堿地、水熱條件較好的草原等土地資源存量大，通過開展土地平整、土壤改良和宜機化改造，改善灌溉排水等基礎設施條件，可建成一批集中連片、產出穩(wěn)定、品質優(yōu)良的標準化人工飼草生產基地。利用農閑田、果園隙地、四邊地等土地種草已具備較為成熟的技術和模式，開發(fā)利用潛力巨大。

二、總體思路

1.指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入推進農業(yè)供給側結構性改革，以拓面增量、提質增效為主攻方向，優(yōu)布局、壯主體、育良種、強支撐，加快建立規(guī)?；N植、標準化生產、產業(yè)化經營的現(xiàn)代飼草產業(yè)體系，推動高質量發(fā)展，為草食畜牧業(yè)提檔升級、保障國家糧食安全提供有力支撐。

2.主要原則。

—種養(yǎng)結合，草畜配套。推行以需定產、為養(yǎng)而種，提高飼草供應與草食家畜養(yǎng)殖規(guī)模、利用模式的適配度，促進種養(yǎng)良性循環(huán)。

—因地制宜，多元發(fā)展。充分挖掘耕地、灘地、草原、草山草坡、撂荒地、農閑田等各類土地資源潛力，立足不同地區(qū)氣候、水土等自然條件，分類施策，良種良法配套、農機農藝結合，構建多元化飼草生產體系。

—突出重點，統(tǒng)籌推進。優(yōu)先發(fā)展全株青貯玉米、苜蓿、飼用燕麥等市場急需的優(yōu)質飼草，兼顧其他飼草品種。優(yōu)先保障奶牛養(yǎng)殖的優(yōu)質飼草需求，逐步提高肉牛肉羊優(yōu)質飼草飼喂比重。

—市場主導，創(chuàng)新驅動。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，積極培育壯大市場主體。更好發(fā)揮政府作用，完善支持政策體系，補齊產業(yè)發(fā)展短板。加快技術創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、產品創(chuàng)新，提高飼草產業(yè)質量效益和競爭力。

3.發(fā)展目標。到2025年，飼草生產、加工、流通協(xié)調發(fā)展的格局初步形成，優(yōu)質飼草缺口明顯縮小。全國優(yōu)質飼草產量達到9800萬噸，牛羊飼草需求保障率達80%以上，飼草種子總體自給率達70%以上，飼料（草）生產與加工機械化率達65%以上。

三、區(qū)域布局

適應草食畜牧業(yè)發(fā)展需求，因地制宜挖掘生產潛力，統(tǒng)籌各類飼草資源，集成推廣配套發(fā)展模式，加快建立飼草生產、加工、流通體系，促進飼草產業(yè)與草食畜牧業(yè)協(xié)同發(fā)展。

1.東北地區(qū)。積極發(fā)展人工種草，推行種養(yǎng)結合、就近利用模式，優(yōu)先滿足區(qū)域內飼草需求，鼓勵有條件的地區(qū)發(fā)展商品草生產。飼草品種重點發(fā)展全株青貯玉米、苜蓿、飼用燕麥，兼顧羊草等品種。推廣苜蓿與無芒雀麥混播、糧食作物與優(yōu)質飼草輪作等種植模式，推進農作物秸稈與優(yōu)質飼草混貯，提高秸稈飼料化利用效率。飼草產品以裹包全株青貯玉米、青貯苜蓿、青貯燕麥為主，部分區(qū)域可適度發(fā)展一部分優(yōu)質苜蓿、飼用燕麥干草。

2.華北地區(qū)。調整玉米利用方式，推行種養(yǎng)一體化發(fā)展模式，提升區(qū)域內優(yōu)質飼草自給能力。飼草品種重點發(fā)展全株青貯玉米和優(yōu)質苜蓿，適度發(fā)展飼用燕麥、小黑麥、飼用高粱、飼用谷子等品種。大力推廣飼草雨養(yǎng)旱作、節(jié)水灌溉與配方施肥等技術，推行糧食作物與優(yōu)質飼草輪作、“苜?！衩住碧追N等種植模式。突出發(fā)展青貯飼草產品，部分地區(qū)可適度發(fā)展苜蓿和飼用燕麥等干草，黃河灘區(qū)、鹽堿灘涂等地區(qū)可因地制宜發(fā)展全株玉米和苜蓿青貯的商品化生產。在部分農牧交錯帶區(qū)域，大力發(fā)展商品草生產，穩(wěn)步推進豆禾混播放牧草地建設。

3.西北地區(qū)。積極推進糧改飼，實現(xiàn)草畜配套。飼草品種以苜蓿和全株青貯玉米為主，兼顧飼用燕麥、貓尾草、紅豆草等生產。大力發(fā)展旱作節(jié)水飼草生產，推廣配方施肥和水肥一體化技術，探索糧食作物與優(yōu)質飼草復種、果草套種等種植模式，推廣豆禾混播飼草種植。飼草產品以干草、裹包青貯為主，有條件的地區(qū)發(fā)展草顆粒、草粉等產品。積極發(fā)展優(yōu)質商品苜蓿種植、收儲、加工、流通，打造全國重要的優(yōu)質商品苜蓿草供應基地；在甘肅、內蒙古、寧夏、新疆部分地區(qū)布局建設飼草種業(yè)基地，提升優(yōu)質苜蓿、飼用燕麥、紅豆草等飼草種子生產和供應能力。

4.南方地區(qū)。利用撂荒地、冬閑田、果園隙地、橡膠林下地等土地資源，推行特色化、差異化飼草發(fā)展模式。飼草品種以多花黑麥草、狗牙根、狼尾草、柱花草等為主，兼顧區(qū)域性特色飼草品種。重點發(fā)展鮮飼、青貯飼草產品。加快研制和推廣適合南方丘陵山區(qū)刈割、運輸高稈飼草的中小型飼草機械。在適宜地區(qū)開展草山草坡改良及人 工混播飼草放牧地建植與管理。

5.青藏高原地區(qū)。統(tǒng)籌推進人工種草和天然草原利用。飼草品種重點發(fā)展飼用燕麥、飼用黑麥、披堿草等禾本科飼草和箭筈豌豆等豆科飼草，兼顧芫根等特色飼草品種。探索推行豆禾混播、“青稞—箭筈豌豆”復種、黑麥與燕麥輪作等種植模式。飼草產品以干草為主，因地制宜發(fā)展裹包青貯等產品。在海拔較低且水熱條件較好的地區(qū)，加強農牧耦合，建設高標準人工飼草料地，打造專業(yè)化飼草生產加工基地，保障區(qū)域內優(yōu)質飼草均衡供應。

四、重點任務

1.推進重要飼草生產集聚發(fā)展。

（1）發(fā)展優(yōu)質苜蓿種植。大力推進西北、華北、東北和部分中原地區(qū)苜蓿產業(yè)帶建設，建成一批優(yōu)質高產苜蓿商品草基地，逐步實現(xiàn)優(yōu)質苜蓿就地就近供應，保障奶牛規(guī)模養(yǎng)殖苜蓿需求。推廣先進栽培技術、水肥一體化技術、生物災害綠色防控技術、測土配方施肥技術、高效節(jié)水灌溉技術、裹包青貯技術和機械化收獲技術等，推進苜蓿生產規(guī)模化、田間管理標準化和生產服務社會化。

（2）擴大全株青貯玉米生產。以農牧交錯帶以及牛羊傳統(tǒng)養(yǎng)殖優(yōu)勢區(qū)為重點，支持龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社發(fā)展全株青貯玉米生產，建設一批專業(yè)化、集約化、高水平全株青貯玉米生產基地。推行青貯玉米與冬小麥、豆科作物、薯類作物等高效輪作生產模式。

（3）增加飼用燕麥供給。利用春閑田、秋閑田、中輕度鹽堿地等土地資源，建設優(yōu)質飼用燕麥生產基地。推廣優(yōu)良適宜品種，應用配套栽培技術、減肥增效養(yǎng)分管理技術、生物災害綠色防控技術，提升飼用燕麥產量和營養(yǎng)品質。

（4）因地制宜推進飼草混播利用。在部分北方農牧交錯帶丘陵地區(qū)，建植高質量混播放牧飼草地，開展劃區(qū)輪牧。在南方地區(qū)將產出效益低的天然草山草坡、低緩坡耕地和撂荒地改造成人工草地，種植多年生黑麥草、鴨茅、三葉草、臂形草、柱花草、狼尾草等多年生飼草品種，發(fā)展優(yōu)質混播飼草生產。有條件的地方探索推廣豆科與禾本科飼草混播混收混貯模式。

（5）強化牧區(qū)飼草保障。推進牧區(qū)高產穩(wěn)產飼草生產基地建設，健全市、縣、鄉(xiāng)、村四級防災減災飼草保障體系。在北方草原和青藏高原地區(qū)，通過草地免耕補播等改良技術提升草原生產力，利用退耕已墾草原和水熱條件較好草原發(fā)展多年生飼草種植；在農牧交錯帶發(fā)展苜蓿、羊草、披堿草、飼用燕麥、飼用黑麥、飼用高粱、飼用谷子、箭筈豌豆、紫云英等優(yōu)質高產飼草生產基地。

2.大力培育規(guī)?；s化新型經營主體。

（1）培育壯大龍頭企業(yè)。引導龍頭企業(yè)向飼草優(yōu)勢產區(qū)集中，加大資金、技術、人才等要素投入，加速企業(yè)集群集聚。推動飼草種植、收割、加工、儲存、運輸、銷售全產業(yè)鏈一體化運營，探索“企業(yè)+農戶”“企業(yè)+合作社”等多種運行模式，形成穩(wěn)定的產業(yè)聯(lián)合體。

（2）發(fā)展種草養(yǎng)畜合作社和家庭牧場。培育一批守信用、會經營、善管理、帶動能力強的種草養(yǎng)畜合作社和家庭牧場，加大良種供應、機械購置、基礎設施配套、技術服務等方面扶持力度，引導草畜一體化發(fā)展。

（3）扶持專業(yè)化生產性服務組織。完善專業(yè)化社會化服務體系，鼓勵行業(yè)協(xié)會、農民專業(yè)合作社等社會力量，圍繞關鍵環(huán)節(jié)提供專業(yè)化服務。建立與區(qū)域飼草生產規(guī)模相匹配的生產性服務聯(lián)結機制，提升飼草“種、收、加、儲、運”能力。

3.深入推進良繁體系建設。

（1）加快培育優(yōu)良品種。實施現(xiàn)代飼草種業(yè)工程，構建政府引導、企業(yè)主體、育繁推一體化的商業(yè)化育種體系。挖掘利用國內優(yōu)良飼草種質資源，推進區(qū)域試驗、生產性試驗等育種工作，加快培育一批區(qū)域適應性強、產量高、飼用價值優(yōu)、抗逆性好、抗病性強、耐鹽堿的飼草新品種。支持建立原種保種基地，完善適宜不同區(qū)域的公益性飼草品種繁育保障體系。

（2）推進良種擴繁。在甘肅河西走廊支持建設溫帶暖溫帶飼草繁種核心區(qū)，輻射帶動內蒙古、青海、寧夏、新疆等地區(qū)，突出苜蓿、全株青貯玉米、飼用燕麥等重點品種，兼顧黑麥草、飼料油菜、高丹草、無芒雀麥、羊草、鴨茅、飼用黑麥、箭筈豌豆等特色品種。在海南支持建設熱帶亞熱帶飼草繁種核心區(qū)，輻射帶動廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南等地區(qū)，突出柱花草、狼尾草、臂形草、雀稗、小黑麥、甜高梁、狗牙根等重點品種。支持各地因地制宜建設區(qū)域性飼草繁種基地，聚焦主導品種，加快良種擴繁，提升區(qū)域內飼草供種能力和種子質量。

（3）完善種質資源保護體系。健全中心庫、備份庫、種質保存圃相結合的國家飼草種質資源保存利用體系。建立飼草種質資源創(chuàng)新技術體系，開展重要性狀表型精準鑒定和基因發(fā)掘，創(chuàng)制目標性狀突出、育種價值大的新種質。完善飼草品種檢測體系，實施特異性、一致性和穩(wěn)定性測試及區(qū)域適應性測試。

4.加快構建現(xiàn)代化加工流通體系。

（1）加快提升機械化水平。加大飼草產業(yè)化全程機械研發(fā)推廣力度，提高青貯切碎、籽粒破碎、秸稈揉絲、干草打捆等自動化水平，提升高等級飼草產品產出率。加快研發(fā)推廣適宜丘陵山區(qū)優(yōu)質飼草生產加工機械，推進丘陵山區(qū)人工種植草地宜機化改造。加強飼草種子專用收獲機械研發(fā)和推廣，提高種子收獲效率。

（2）開發(fā)多樣化產品。大力支持便于商品化流通的飼草產品生產加工。提升高密度苜蓿、燕麥干草捆和窖貯青貯生產水平，積極發(fā)展裹包青貯、袋貯、草塊、草顆粒、草粉等產品種類。

（3）推動產銷有效對接。加強飼草流通、配送體系建設，培育一批大型飼草配送企業(yè)。構建飼草產業(yè)產銷對接信息平臺，促進種養(yǎng)主體有效對接，實現(xiàn)優(yōu)質飼草產加銷信息互聯(lián)互通。鼓勵飼草生產企業(yè)和種養(yǎng)一體化企業(yè)應用物聯(lián)網、移動互聯(lián)網等信息技術和設施裝備，開展智能化、精細化生產經營，提高飼草從種到用全過程信息化水平。

五、保障措施

1.加強組織領導。各地要高度重視飼草產業(yè)發(fā)展，推動納入地方國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃。因地制宜制定本地區(qū)飼草產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立規(guī)劃落實組織協(xié)調機制，積極主動協(xié)調相關部門，形成工作合力，確保各項措施落到實處。

2.加大政策支持。統(tǒng)籌用好各類財政專項資金和基本建設投資，加大對飼草產業(yè)發(fā)展的扶持。創(chuàng)新資金使用方式，發(fā)揮好財政資金引導作用，調動生產經營主體積極性。探索推進土地經營權、大型種植機械抵押貸款，支持有條件的地區(qū)按照市場化和風險可控原則，積極穩(wěn)妥開展抵押貸款試點。鼓勵有條件的地方探索開展飼草種植保險。

3.完善統(tǒng)計監(jiān)測。建立健全飼草產業(yè)統(tǒng)計制度，建設完備高效的飼草統(tǒng)計監(jiān)測體系，提高統(tǒng)計數據質量，準確研判供需形勢。開展多種形式統(tǒng)計培訓，提升基層統(tǒng)計員業(yè)務水平。研究探索全株青貯玉米、苜蓿等優(yōu)質飼草與糧食折算關系。

4.增強科技支撐。組建“產、學、研、推”緊密結合的飼草產業(yè)科技創(chuàng)新平臺，加強核心技術與設施裝備研發(fā)。加快制定飼草生產關鍵環(huán)節(jié)技術規(guī)程，完善產業(yè)標準體系，加強標準推廣應用。加快新品種、新技術、新產品示范與推廣，增強全產業(yè)鏈技術支撐能力。

5.強化法治保障。進一步完善飼草產業(yè)管理法規(guī)制度體系，修訂《草種管理辦法》等部門規(guī)章，完善飼草品種審定管理規(guī)定和飼草種子認證等制度體系。依法開展飼草種子和飼草產品質量安全監(jiān)管，推進飼草產業(yè)規(guī)范化發(fā)展。