深圳立體公交綜合車場(chǎng)開(kāi)發(fā)策略及建設(shè)模式研究

胡家琦 周 軍 梁對(duì)對(duì)

（深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心，深圳 518040）

引言

城市公交場(chǎng)站受用地緊缺、經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高等多種因素影響，落地建設(shè)越來(lái)越困難。目前，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究主要針對(duì)公交場(chǎng)站設(shè)施綜合開(kāi)發(fā)理念思路[1-2]、 立體公交綜合車場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱“立體車場(chǎng)”）規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)度運(yùn)營(yíng)[3-7]、投融資模式[8]以及相關(guān)城市試點(diǎn)案例具體介紹[9-10]，缺少立體車場(chǎng)實(shí)施層面開(kāi)發(fā)策略、建設(shè)模式的深入分析。

深圳全市共規(guī)劃26座立體車場(chǎng)，由于前期開(kāi)發(fā)策略和建設(shè)模式不明確，實(shí)施進(jìn)度并不理想。本文分析了相關(guān)城市立體車場(chǎng)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合深圳近年來(lái)的規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐，總結(jié)形成了土地資源緊約束背景下立體車場(chǎng)的開(kāi)發(fā)策略、建設(shè)模式和適用 條件。

1 立體車場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)比較：開(kāi)發(fā)策略、建設(shè)模式

香港、上海和成都結(jié)合各自城市發(fā)展背景、土地政策、公交行業(yè)發(fā)展差異性，形成了不同的立體車場(chǎng)開(kāi)發(fā)策略和建設(shè)模式。

1.1 香港——企業(yè)主導(dǎo)土地資源緊約束背景下的集約化發(fā)展模式

香港采用企業(yè)主導(dǎo)、多層立體建設(shè)模式，由公交企業(yè)（如九龍巴士）負(fù)責(zé)綜合車場(chǎng)的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)。現(xiàn)有4個(gè)多層立體中央車場(chǎng)，用地來(lái)源主要為公交企業(yè)早期向政府購(gòu)買或用地置換獲得土地使用權(quán)，均采用多層立體建設(shè)形式（建2停3），配套少量辦公場(chǎng)所供公交企業(yè)自用。投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理均由公交企業(yè)負(fù)責(zé)。

1.2 上?！鲗?dǎo)優(yōu)先保障公交功能前提下的多元化發(fā)展模式

上海采用政府主導(dǎo)投資建設(shè)模式，將用地?zé)o償劃撥給國(guó)有獨(dú)資企業(yè)上海交通投資集團(tuán)有限公司，由其負(fù)責(zé)公交停保場(chǎng)的投資、建設(shè)、管理。采用多層立體建設(shè)形式（建2停3至建4停5），部分區(qū)位好、占地大（面積在4-5hm2以上）的公交停保場(chǎng)進(jìn)行一定程度的綜合開(kāi)發(fā)（采用鄰近建設(shè)形式，非上蓋），相關(guān)物業(yè)只租不售，以站養(yǎng)站。

1.3 成都——企業(yè)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)效益可持續(xù)目標(biāo)下的公交場(chǎng)站綜合發(fā)展模式

成都市政府采用作價(jià)出資方式支持國(guó)有獨(dú)資企業(yè)公交集團(tuán)主導(dǎo)車場(chǎng)捆綁經(jīng)營(yíng)性物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)。其中，土地以協(xié)議出讓按每畝作價(jià)100萬(wàn)元注資到公交集團(tuán)，相關(guān)部門以凈地方式無(wú)償移交給公交集團(tuán)。市規(guī)劃局按商業(yè)兼具公交場(chǎng)站功能（實(shí)際執(zhí)行時(shí)，兼容商業(yè)金融、住宅部分可大于50%）給出用地規(guī)劃條件。公交集團(tuán)自用、自管，自行承擔(dān)運(yùn)營(yíng)維保費(fèi)用。

上述幾個(gè)城市立體車場(chǎng)建設(shè)模式及特點(diǎn)見(jiàn)表1。

2 深圳立體車場(chǎng)開(kāi)發(fā)策略

2.1 深圳立體車場(chǎng)規(guī)劃選址特點(diǎn)

深圳立體車場(chǎng)規(guī)劃用地條件普遍較差，用地規(guī)模較小，土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜（圖1）。深圳公交場(chǎng)站建設(shè)嚴(yán)重滯后，大量車輛利用臨時(shí)場(chǎng)地停放。同時(shí)，公交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)缺少明確的規(guī)范指引、綜合開(kāi)發(fā)功能和指標(biāo)確定辦法、土地政策限制等，基本采取一事一議方式，周期較長(zhǎng)。深圳立體車場(chǎng)選址中有4處為公交企業(yè)早期劃撥用地，公交企業(yè)有意愿對(duì)土地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)配建經(jīng)營(yíng)性物業(yè)，但需突破現(xiàn)行土地政策（通過(guò)劃撥獲得土地使用權(quán)，若需配建經(jīng)營(yíng)性物業(yè)，需收回用地重新招拍掛出讓）。

2.2 深圳立體車場(chǎng)綜合開(kāi)發(fā)策略

結(jié)合上述特點(diǎn)，通過(guò)對(duì)建設(shè)形式、土地政策、產(chǎn)權(quán)限制等方面深入比較研究，最終形成了具有集約高效、多元靈活特點(diǎn)的開(kāi)發(fā)策略如下。

（1）提高立體車場(chǎng)用地集約利用效率。深圳高密度城市開(kāi)發(fā)導(dǎo)致單個(gè)車場(chǎng)公交停車需求巨大（服務(wù)范圍按5km），在用地規(guī)模緊約束下，必須提高集約利用效率，利用有限的立體車場(chǎng)解決全市1.4萬(wàn)輛公交車輛夜間停車需求。通過(guò)把多層立體建筑層數(shù)提升到“建6停7”（表2、圖2），實(shí)現(xiàn)“多層”到“高層”轉(zhuǎn)變。

表1 主要城市立體車場(chǎng)建設(shè)模式及特點(diǎn)

圖1 深圳立體車場(chǎng)選址典型案例

表2 單車占地指標(biāo)統(tǒng)計(jì)

圖2 配套用房局部上蓋的一體化設(shè)計(jì)案例（大運(yùn)新城立體車場(chǎng)）

（3）政府主導(dǎo)，多元化的投資主體?，F(xiàn)行國(guó)內(nèi)公交場(chǎng)站主要為政府劃撥用地，由公交企業(yè)自行建設(shè)，政府提供財(cái)政支持。香港立體車場(chǎng)多為1980年代建設(shè)，主要是巴士公司在“利潤(rùn)管制協(xié)議”下，有動(dòng)機(jī)購(gòu)入土地和建設(shè)多層車場(chǎng)。1990年代“利潤(rùn)管制協(xié)議”撤銷后，巴士公司建設(shè)永久車場(chǎng)的動(dòng)機(jī)減弱，開(kāi)始主要依賴短租土地，場(chǎng)站穩(wěn)定性變差，不利于公交運(yùn)營(yíng)。由于用地條件限制，深圳立體車場(chǎng)可配建物業(yè)開(kāi)發(fā)規(guī)模有限，綜合開(kāi)發(fā)企業(yè)投資財(cái)務(wù)基本不可行，必須探索多元化的投資模式，減輕政府投資壓力。

3 深圳立體車場(chǎng)建設(shè)模式類型及適用條件

基于前文開(kāi)發(fā)策略，結(jié)合深圳立體車場(chǎng)近幾年建設(shè)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，從投資主體、是否綜合開(kāi)發(fā)以及建設(shè)形式等方面總結(jié)提出具有“政府主導(dǎo)、多元主體、集約高效，新技術(shù)應(yīng)用”等深圳特色的四類建設(shè)模式（圖3），具體特點(diǎn)如下。

圖3 深圳立體車場(chǎng)建設(shè)模式類型及典型案例

（2）協(xié)調(diào)用地條件、土地政策與綜合開(kāi)發(fā)關(guān)系。

“政府投資、多層立體”：政府財(cái)政直接投資，成都針對(duì)大地塊（3-10萬(wàn)m2）捆綁綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性物業(yè)模式進(jìn)行了探索。功能主要為樞紐站（包含乘客乘車、線路運(yùn)營(yíng)調(diào)度和停車功能），一定程度發(fā)揮了公交場(chǎng)站的正外部效益。建設(shè)形式上采用分離式布局，減小公交場(chǎng)站功能與開(kāi)發(fā)物業(yè)品質(zhì)效益的干擾。劉永欣等在研究成都公交場(chǎng)站立體復(fù)合開(kāi)發(fā)相關(guān)案例后提出，受土地政策影響，公交場(chǎng)站用地供給方式仍是復(fù)合開(kāi)發(fā)的主要障礙[9]。 深圳立體車場(chǎng)用地條件普遍較差，經(jīng)營(yíng)性物業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值不高。綜合開(kāi)發(fā)配建保障性住房能夠增加保障房建設(shè)用地來(lái)源，同時(shí)保障房建設(shè)也可采用與立體車場(chǎng)相同的土地供應(yīng)方式（劃撥或協(xié)議出讓），但需協(xié)調(diào)土地政策。建設(shè)多層立體車場(chǎng)，僅配套必要的業(yè)務(wù)管理用房，不進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)；“政府投資、綜合開(kāi)發(fā)”：政府財(cái)政直接投資，在優(yōu)先滿足立體車場(chǎng)功能與停車規(guī)模前提下，結(jié)合周邊規(guī)劃條件配套一定規(guī)模保障性住房；“企業(yè)投資、綜合開(kāi)發(fā)”：公交企業(yè)自行投資，在優(yōu)先滿足公交需求前提下，鼓勵(lì)其綜合開(kāi)發(fā)配套保障性住房，建成后立體車場(chǎng)移交給市交通部門，保障性住房按照相關(guān)政策處置；“公私合營(yíng)、立體機(jī)械”：采用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP），建設(shè)機(jī)械式立體車場(chǎng)，社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)收入包括充電服務(wù)費(fèi)、洗車及財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼（大部分）。

表3 各類建設(shè)模式適用條件分析

結(jié)合各類建設(shè)模式特點(diǎn)，通過(guò)比較各自優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，并從用地條件（規(guī)模大小、地塊形狀）、城市區(qū)位、周邊公共配套、用地產(chǎn)權(quán)等方面總結(jié)出適用條件見(jiàn)表3，也可為其他城市選擇立體車場(chǎng)建設(shè)模式時(shí)提供借鑒。

4 結(jié)語(yǔ)

不同城市立體車場(chǎng)開(kāi)發(fā)策略與實(shí)施路徑差異很大，香港、上海、成都等城市結(jié)合各自城市發(fā)展背景、土地政策、公交行業(yè)發(fā)展差異分別形成了自己的發(fā)展模式。存量發(fā)展背景下，深圳立體車場(chǎng)面臨用地條件差、需求緊迫和用地產(chǎn)權(quán)復(fù)雜等自身特征，通過(guò)深入實(shí)踐，最終探索形成了具有“政府主導(dǎo)、多元主體、集約高效、新技術(shù)應(yīng)用”等特色的四類建設(shè)模式。希望本文對(duì)深圳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)歸納可為其他城市立體車場(chǎng)建設(shè)提供新的思路和方向。