抗戰(zhàn)大后方義勇警察制度改革研究

李秉祥

摘 要：抗戰(zhàn)大后方義勇警察制度是戰(zhàn)時國民政府警政改革的重要組成部分，在改革中義勇警察的性質(zhì)、地位、組織和職責更為細化和精準，在一定程度上實現(xiàn)了政府和民間力量的有機融合。作為國共二次合作時期抵御外辱的一支重要力量，義勇警察為抗戰(zhàn)勝利做出了不可磨滅的貢獻。目前，學(xué)界關(guān)于義勇警察制度的研究尚比較薄弱，全面梳理戰(zhàn)時國民政府義勇警察制度是系統(tǒng)研究這一時期警察制度體系的重要補充，戰(zhàn)時義勇警察制度改革的經(jīng)驗不僅為現(xiàn)代警務(wù)制度的創(chuàng)新發(fā)展提供借鑒，更是新時期宣傳愛國主義教育的重要歷史范本。

關(guān)鍵詞：抗戰(zhàn)時期；大后方；義勇；警察

ABSRTACT： the Volunteer Police system in the rear of the anti-japanese war is an important part of the reform of the National Government of the Republic of China Police Administration during the war， to a certain extent， the organic integration of government and non-governmental forces has been realized. As an important force to resist external humiliation during the second cooperation period between the Kuomintang and the Communist Party， the volunteer police made an indelible contribution to the victory of the anti-japanese war. At present， the research on the system of volunteer police in the academic circle is still relatively weak. A comprehensive review of the National Government of the Republic of China Volunteer Police system in wartime is an important supplement to the systematic study of the police system in this period， the experience of the reform of the volunteer police system in wartime not only provides reference for the innovation and development of the modern police system， but also serves as an important historical model for the propaganda of patriotism education in the new era.

Key Words： anti-japanese war period; rear area; volunteers; police;

抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后，隨著國民政府財政吃緊，義勇警察制度因時進行改革，從組織、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職權(quán)和監(jiān)督獎勵四個方面進行改革，不斷提高義勇警察適應(yīng)戰(zhàn)時需求的業(yè)務(wù)能力，在節(jié)約財政開支的同時竭力彌補戰(zhàn)時警察人員的不足。這一制度層面的調(diào)適從量的方面保證了對警察人員的需求，在質(zhì)的方面提高了戰(zhàn)時警察的業(yè)務(wù)能力，有效地維護了國統(tǒng)區(qū)的社會秩序穩(wěn)定和抗戰(zhàn)大后方的安全，為抗戰(zhàn)勝利貢獻了巨大力量。

一、義勇警察制度的產(chǎn)生原因

義勇警察制度何時出現(xiàn)目前尚無定論，根據(jù)現(xiàn)有文獻能夠最早證明義勇警察出現(xiàn)的資料見于1932年8月天津大公報社出版的《警察效用》，其將義勇警察定性為“補助機關(guān)之組織”，顯然，義勇警察的產(chǎn)生主要基于協(xié)助警察執(zhí)行勤務(wù)的目的?？谷諔?zhàn)爭時期，基于時局所需，為了更好發(fā)揮義勇警察的作用，國民政府對義勇警察的概念和性質(zhì)作出了進一步解讀，即：“義勇警察，原系擇社會之優(yōu)秀分子，授以警察之知識與技能之訓(xùn)練，使其能顧名思義，見義勇為，發(fā)揮警察之最大效能。是其所謂義者，即警察應(yīng)作之事也，其所恃以發(fā)揮最大效能者，即警察所有知識技能也。以警察所有之知識技能，協(xié)助警察應(yīng)作之事，義勇警察之職務(wù)盡之矣?！?。由此可見，義勇警察是出于社會道義成立的警察輔助力量，其來源于民間，施以必要的警察技能訓(xùn)練，從而發(fā)揮維護社會秩序穩(wěn)定的作用，其履職行為在性質(zhì)上具有很強的公益性。

義勇警察何以產(chǎn)生，其主要包括和平時期與戰(zhàn)爭時期兩個不同的歷史背景：

南京國民政府成立，結(jié)束了連年的軍閥混戰(zhàn)，與此同時，政府財政經(jīng)費難以彌補警務(wù)運轉(zhuǎn)的開支，構(gòu)建既能維護社會秩序穩(wěn)定又節(jié)約經(jīng)費開支的警察輔助機構(gòu)刻不容緩。國民政府基于現(xiàn)實考察認為：“培養(yǎng)警察需款至巨，故其額數(shù)均以能敷維持該地方之治安為限，然一旦遇有非常事變發(fā)生，或非少數(shù)警察所能戡定者，雖可請調(diào)軍隊，然因事起倉卒，有時因駐軍遼遠不及趕到，每致貽誤，是故于平日須有義勇警察之組織。其組織系選管界內(nèi)健壯人民，而愿充義勇警察者，于不妨害其職業(yè)之期限內(nèi)，酌期調(diào)集講演警察常識，于每半年演習(xí)一次，擇優(yōu)獎勵之，此種組織，不惟于平時減少民眾之違犯警察法令......”。不難看出，義勇警察機構(gòu)的成立不僅保證了國民政府對警察數(shù)量的需求，而且并沒有因此加重其財政負擔，與此同時，義勇警察在協(xié)助警察處置突發(fā)緊急事件方面發(fā)揮了一定作用。因此可以說，義勇警察在南京國民政府成立初期對減少民眾違法、維護社會秩序穩(wěn)定、節(jié)約政府開支、恢復(fù)經(jīng)濟發(fā)展起到一定的積極作用。

隨著抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)，社會秩序持續(xù)動蕩，面對惡化的治安狀況、日本帝國主義的連續(xù)轟炸和間諜、漢奸對國統(tǒng)區(qū)的滲透，國民政府警察人員嚴重不足，補充警察數(shù)量迫在眉睫。由抗戰(zhàn)時期重慶市警察局《義勇警察組訓(xùn)概況報告書》可見一斑：“本市自國府遷駐后，即已成為全國軍事政治經(jīng)濟之重心，機關(guān)林立，居民激增，治安責任自加倍于往昔。舉凡黨國要人、軍政機關(guān)、及各國使領(lǐng)僑民之衛(wèi)護、奸諜惡宄之肅清、異黨宵加之防范、物價平抑之執(zhí)行、空襲之管制等等，莫一劃警察之職責。而處此戰(zhàn)時經(jīng)濟極度拮據(jù)環(huán)境之下，欲術(shù)人力與該備之充實，又勢所難能。爰特依據(jù)內(nèi)政部所頒戰(zhàn)時警察方案，厘定本局義勇警察組訓(xùn)綱要及實施辦法各一種。并在全市市民中選擇優(yōu)秀適齡壯丁授以各項警察知能，以協(xié)助警察執(zhí)行各產(chǎn)生呢告項勤務(wù)，---運用民間人力物力匡助政府之不足也?！?，由此可見，義勇警察制度產(chǎn)生的根本原因是國民政府既欲有效利用民間力量而又不致增加財政負擔。并且，這股力量在保衛(wèi)鄉(xiāng)土穩(wěn)定和抗擊日本侵略方面表現(xiàn)出較高的積極性，從而達到政府和民間力量的高度融合。

二、大后方義勇警察制度的組織架構(gòu)

國民政府遷都重慶后，面對日本帝國主義對華侵略的步步加劇，戰(zhàn)區(qū)和抗戰(zhàn)大后方均面臨著社會面穩(wěn)定的壓力，著力解決社會治安混亂、轟炸帶來的人身傷亡和財產(chǎn)損害以及間諜漢奸滲透帶來的國家安全壓力。國民政府基于戰(zhàn)時需求適時調(diào)整義勇警察制度的組織架構(gòu)，并從機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)完善和獎懲撫恤三個方面重點推進。

首先，機構(gòu)設(shè)置方面。義勇警察的機構(gòu)設(shè)置，在地域上“...以警管區(qū)為基礎(chǔ)，以市縣所轄范圍為其范圍。”。抗戰(zhàn)爆發(fā)初期，依據(jù)1937年9月內(nèi)政部《戰(zhàn)時警察方案》規(guī)定，義勇警察機構(gòu)設(shè)置如下：

一、關(guān)于班之規(guī)定。每班設(shè)十二人至十八人，正副班長各一人，就曾受軍訓(xùn)之壯丁中選充之。

二、關(guān)于分隊之規(guī)定。合三班為一分隊，設(shè)分隊長分隊副各一人，分隊長由局員或巡官兼任，隊副選聘在鄉(xiāng)軍人或退職警官兼任之。

三、關(guān)于中隊之規(guī)定。合三分隊為一中隊，設(shè)中隊長中隊副各一人，中隊長由各地分局長兼任。中隊副選聘在鄉(xiāng)軍人或退職警官兼任之。

四、關(guān)于大隊之規(guī)定。合全縣市三中隊為一大隊，設(shè)大隊長大隊副各一人，大隊長由警察局長兼任。大隊副由警察局長派充之，不設(shè)局之縣，義勇警察統(tǒng)率之權(quán)由警佐充之。

隨著日本對華侵略的地域范圍不斷擴大，國民政府以重慶為戰(zhàn)時首都，進一步優(yōu)化義勇警察治理結(jié)構(gòu)。在抗戰(zhàn)初期義勇警察組織機構(gòu)的基礎(chǔ)上，進一步擴大義勇警察機構(gòu)設(shè)置的范圍，大隊上面設(shè)總隊：“...義勇警察總隊設(shè)總隊長一人、副總隊一人，負責全市義勇警察的指揮監(jiān)督與訓(xùn)導(dǎo)?？傟牪扛皆O(shè)警察總局，警察總局包括總務(wù)、行政、組訓(xùn)三股，每股設(shè)主任干事一人、干事三人至五人分掌各項事務(wù)，其中總務(wù)股掌理會計庶務(wù)文書考核獎懲及其他不屬各股事項，行政股掌理義勇警察之調(diào)遣與政令之協(xié)助等事項，組訓(xùn)股掌理義勇警察之組訓(xùn)事項。義勇警察總隊長由警察局長兼任，副總隊長及總隊部各級干事由警察局長就警察局內(nèi)現(xiàn)有人員中選派兼任之。”，義勇警察從上而下的組織架構(gòu)完善，保證了行政命令上傳下達的暢通有序。

其次，職權(quán)方面。義勇警察不是正式警察，只是民眾組織的一種。其主要接受當?shù)鼐鞕C關(guān)的命令，協(xié)助警察執(zhí)行勤務(wù)，故而，不能直接處理違警案件。同時，為了保證義勇警察更好的履行戰(zhàn)時處置突發(fā)緊急事件的職責，國民政府進一步明確其職權(quán)劃分，并在戰(zhàn)前義勇警察制度上增設(shè)“...三、關(guān)于協(xié)助辦理防空防毒及一切災(zāi)變之防止、救護事項；...八、關(guān)于反間諜工作及情報之收集事項；”，從而適應(yīng)協(xié)助戰(zhàn)時警察履行防空和反間諜職能的需要。

最后，獎懲撫恤方面。為了將義勇警察的勤務(wù)工作落到實處，國民政府內(nèi)政部對義勇警察采取兩種方式分類考核：“一、直系。以班長、分隊長、中隊長、大隊長遞級監(jiān)督考核之。二、旁系。以警察局之督察人員督導(dǎo)并考核之。”，在制度層面實現(xiàn)對義勇警察的有效監(jiān)管。另外，為了提高義勇警察入職的積極性，對選拔為義勇警察的人員，可免除義勇壯丁隊的訓(xùn)練義務(wù)，不僅如此，國民政府還兼顧義勇警察考核政策的靈活性，在實地考核中，各個地方針對義勇警察工作勤惰、品學(xué)優(yōu)劣各制定相應(yīng)的獎懲規(guī)則。特別是針對戰(zhàn)爭情形下義勇警察的傷亡狀況，如義勇警察因功傷亡（或攻襲敵人、或被敵人或敵機攻襲時勇敢盡職而傷亡者）可依照國民政府1938年3月25日公布之《戰(zhàn)時守土獎勵條例》和行政院1938年10月14日公布之《人民守土傷亡撫恤實施辦法》進行撫恤，義勇警察參照軍人待遇的撫恤標準，其不僅保證了義勇警察撫恤工作有章可循，而且極大地調(diào)動了戰(zhàn)時義勇警察履行職責的積極性。

然而，戰(zhàn)勢推進下匆忙調(diào)適的義勇警察制度在實際業(yè)務(wù)工作運行中不斷出現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)中的短板。有鑒于此，國民政府不斷進行戰(zhàn)時義勇警察制度修正，以戰(zhàn)時陪都重慶為例，1940年12月23日，重慶市警察局局長唐毅在給重慶市政府的呈中寫道：“查本局義勇警察業(yè)已積極組訓(xùn)，惟查該組訓(xùn)綱要第二章第二條運用欠零，茲就實際需要酌予修正，除分令外，理合善呈該修正條款一份，賁請鈞府鑒核備查?！?，修正后的義勇警察制度，突出強調(diào)偵緝和治安管控職能，即使作為基層執(zhí)法力量的隊長、副隊長都必須由行政科偵緝隊派人擔任。

戰(zhàn)時義勇警察制度的因時調(diào)適進一步完善了國民政府警察組織機構(gòu)的設(shè)置，在改革過程中面對傳統(tǒng)警察職能基礎(chǔ)上衍生的防空和防諜職能，國民政府內(nèi)政部適時進行了職能改革，通過對獎懲撫恤制度的再修正，保證了戰(zhàn)時義勇警察隊伍的穩(wěn)定。

三、大后方義勇警察的業(yè)務(wù)能力養(yǎng)成

戰(zhàn)時義勇警察制度調(diào)適的最終目的在于優(yōu)化警察業(yè)務(wù)工作，而義勇警察人員訓(xùn)練是推進業(yè)務(wù)工作的重要前提，國民政府對戰(zhàn)時義勇警察在制度層面設(shè)計完善后著手進行整訓(xùn)工作，并將服務(wù)戰(zhàn)時需要作為整訓(xùn)工作的中心要務(wù)，以期進一步提升義勇警察履行戰(zhàn)時業(yè)務(wù)工作的能力。為了保證此項工作的順利推進，國民政府內(nèi)政部著力從三個方面培養(yǎng)義勇警察的業(yè)務(wù)能力。

其一，優(yōu)化義勇警察整訓(xùn)辦法。戰(zhàn)時義勇警察制度調(diào)適初期，由于缺乏通盤考量導(dǎo)致義勇警察制度弊端橫生，警務(wù)工作效能低下，針對此種消極現(xiàn)狀，國民政府警務(wù)部門對此堪憂并提出：“查本局第一期整訓(xùn)之義勇警察，訓(xùn)練日久，異動甚大，編制及精神均甚渙散，亟應(yīng)加以整飭。茲訂發(fā)第一期義勇警察整訓(xùn)辦法一份，除分令外合照令仰該分局長兼大隊長遵照辦理具報為要?！薄ｈb于第一期義勇警察訓(xùn)練中制度保障失靈的問題，國民政府為切實推進義勇警察整訓(xùn)工作順時頒布《第一期義勇警察整訓(xùn)辦法》，從制度層面對戰(zhàn)時義勇警察的課程設(shè)置、訓(xùn)練模式、人事構(gòu)成和材料報送分別進行細化，為保證義勇警察警戰(zhàn)時業(yè)務(wù)工作的開展提供了基礎(chǔ)保障。

其二，強化訓(xùn)練內(nèi)容的戰(zhàn)時導(dǎo)向。以戰(zhàn)時重慶市警察局整訓(xùn)一期義勇警察學(xué)科課程表為例，其課程設(shè)置包含：新生活要義、精神講話、黨義、防護常識、偵探常識等。新生活要義、精神講話、黨義三個方面突出強調(diào)政治立場，保證義勇警察思想政治的純粹性。防護常識、偵探常識則側(cè)重強化偵緝職能，另外，針對戰(zhàn)爭局勢，義勇警察訓(xùn)練中還增加術(shù)科（單人教練、陸軍禮、軍姿、擒拿術(shù)、班教練和會操）的培訓(xùn)課程，據(jù)重慶市警察局義勇警察總隊第六大隊整訓(xùn)科目進度表顯示，義勇警察術(shù)科在占比上達所有課程的近一半以上，一方面這與抗戰(zhàn)時期警務(wù)領(lǐng)域強化防諜肅奸職能不無相關(guān)，另外一個方面則突出強調(diào)國民政府中央警官學(xué)?！捌綍r為警官、戰(zhàn)時為軍官”的訓(xùn)練宗旨。

其三，嚴格落實結(jié)業(yè)考核標準，及時解決隊伍渙散問題。戰(zhàn)士義勇警察結(jié)業(yè)考核的主要方式有術(shù)科和學(xué)科。術(shù)科強調(diào)實戰(zhàn)動作演練和具體操作，以應(yīng)對戰(zhàn)爭為考核基點。而學(xué)科則注重理論考試，考核上往往簡化為口試方式。按照國民政府關(guān)于結(jié)業(yè)考核的要求，各地警察局開展義勇警察結(jié)業(yè)考核，1941年4月18日重慶市警察局第五分局局長楊遇春呈請重慶市警察局：“查義勇警察訓(xùn)練業(yè)屆期滿，補授學(xué)科亦已完竣，......于四月二十日前辦妥具報，毋得延誤為要此令等因，附發(fā)成績報告表一份”。在義勇警察業(yè)務(wù)推進中，由于領(lǐng)導(dǎo)干部大多臨時指派，導(dǎo)致各級官員人心渙散、情緒消極。有鑒于此，重慶市警察局于1942年2月11日向各分局發(fā)令：“查本局義勇警察組訓(xùn)以來業(yè)經(jīng)一載，而各級官長均系臨時指派，并未頒有委令，以致各官長頗多心灰意懶、懈怠工作，上有一部隊員以該官長等并未事有本局委令而存藐視之心，對業(yè)務(wù)之推進上殊多窒礙，為工作順利計，理合造呈總隊以下各級長官名冊一份隨簽賁請”。

四、大后方義勇警察制度改革的歷史作用

義勇警察作為戰(zhàn)時協(xié)助警察執(zhí)法的重要組成部分是保衛(wèi)地方最有積極性的一支力量。義勇警察的選拔大都源自當?shù)孛癖?，其維護當?shù)厣鐣刃蚺c保護本人的生命財產(chǎn)安全休戚相關(guān)。國民政府在義勇警察成立之初對其社會功用曾進行過透徹分析：“......且于有事時，因有身家關(guān)系，必能聽任指揮，裨補警力，故平日須有義勇警察之組織，勝于辦保甲，而更滋紛擾也?！睉?zhàn)時義勇警察制度調(diào)適中，國民政府進一步指出義勇的作用：“義勇警察是選擇當?shù)貎?yōu)秀青年，施以警察學(xué)科與警察技能的訓(xùn)練，在平時協(xié)助警察執(zhí)行警察各種職務(wù)，在戰(zhàn)時共同擔負戰(zhàn)時警察業(yè)務(wù)，并協(xié)力保衛(wèi)鄉(xiāng)土，以達到警察民眾化，民眾警察化的目的......使民眾與警察打成一片，確實盡到保和衛(wèi)的責任。警察是受人民的供給、政府的委任而執(zhí)行職務(wù)的，義勇警察是為本身的生命財產(chǎn)和桑梓的安寧秩序起而自衛(wèi)的。就職務(wù)上分析，警察是居于指導(dǎo)地位的，義勇警察是居于輔導(dǎo)地位的；就立場上分析，警察居于賓的地位，義勇警察居于主的地位；所以義勇警察的維護地方是出于自動的，到了敵人壓境的時候，無疑義的應(yīng)奮起自衛(wèi)，抵抗侵略?！眹捕魏献鲿r期，戰(zhàn)時義勇警察制度的因時調(diào)適成功實現(xiàn)了政府和民間力量的有機融合，大量義勇警察的加入，有力地維護了地方社會秩序穩(wěn)定和治安安全，為保證抗戰(zhàn)勝利做出了不容磨滅的貢獻。在建設(shè)有中國特色社會主義新時代的今天，以戰(zhàn)時的標準建警立制，全方位實現(xiàn)政府和民間力量的契合實屬必要，借鑒吸收義勇警察制度的成敗原由為我國構(gòu)建更為完善合理的警務(wù)制度體系提供參考。

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