日本收費(fèi)公路改革的措施與經(jīng)驗(yàn)

文|馮開 虞明遠(yuǎn) 圖|汪奕坤

（本文作者馮開系交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院副研究員；虞明遠(yuǎn)系交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院研究員）

目前，我國(guó)收費(fèi)公路仍然承擔(dān)著較重的建設(shè)任務(wù)，同時(shí)面臨著償債能力較弱、融資成本較高等關(guān)鍵問題。而隔海相望的日本已度過其公路建設(shè)的高峰期，并通過改革一定程度上解決了收費(fèi)公路在資金來源及償債能力等方面的問題，其改革的措施和經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)槲覈?guó)收費(fèi)公路發(fā)展提供一定借鑒。

日本的絕大多數(shù)高速公路屬于收費(fèi)公路。20世紀(jì)50年代，日本開啟了高速公路建設(shè)的大幕。之后，又通過立法確立了道路特定財(cái)源制度和收費(fèi)公路制度，為公路發(fā)展提供了穩(wěn)定的資金來源。先后組建了四個(gè)道路公團(tuán)負(fù)責(zé)收費(fèi)公路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，推動(dòng)了高速公路的快速發(fā)展。

2000年后，日本的高速公路建設(shè)高峰期基本結(jié)束。隨著道路公團(tuán)財(cái)務(wù)狀況惡化、經(jīng)營(yíng)效率低下等弊端日益凸顯，2005年日本啟動(dòng)了道路公團(tuán)民營(yíng)化改革，組建了6家高速公路管理公司和一家法定的債務(wù)償還機(jī)構(gòu)，對(duì)全國(guó)高速公路債務(wù)實(shí)施“統(tǒng)借統(tǒng)還”，目前債務(wù)余額已有明顯下降。

日本高速規(guī)劃基本完成

1943年，日本內(nèi)務(wù)省提出了日本第一個(gè)全國(guó)高速公路計(jì)劃，規(guī)劃里程5490公里，并實(shí)地調(diào)查了東京和神戶之間的情況。二戰(zhàn)后伴隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，日本機(jī)動(dòng)車保有量呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，但其公路建設(shè)卻嚴(yán)重滯后。20世紀(jì)50年代初，日本高等級(jí)國(guó)道干線網(wǎng)僅完工約五分之一。

G4215蓉遵高速，俯瞰土城收費(fèi)站。

為適應(yīng)快速增長(zhǎng)的機(jī)動(dòng)化出行需求，支撐戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，日本自1954年開始連續(xù)實(shí)施“公路發(fā)展五年計(jì)劃”，全力加速高等級(jí)公路網(wǎng)的規(guī)劃和建設(shè)。1957年，日本首條高速公路名古屋至神戶高速公路動(dòng)工；1963年7月，名古屋至神戶高速公路栗東至尼崎段共計(jì)71公里建成通車。

1966年，日本修訂《國(guó)土開發(fā)干線公路建設(shè)法》，提出了到2000年建設(shè)32條總長(zhǎng)7600公里高速公路的規(guī)劃；20世紀(jì)70年代至90年代，日本進(jìn)入高速公路建設(shè)高峰期；1987年，日本再次修訂上述法律，并公布《高標(biāo)準(zhǔn)干線公路網(wǎng)規(guī)劃方案》，把規(guī)劃目標(biāo)增加至1.4萬公里，其中高速公路國(guó)道1.152萬公里，一般國(guó)道汽車專用路2480公里，目前已經(jīng)通過國(guó)土交通大臣批準(zhǔn)的高速公路國(guó)道建設(shè)計(jì)劃里程為9428公里。截至2021年3月，日本高標(biāo)準(zhǔn)干線公路總里程已達(dá)到1.2082萬公里，其中高速公路國(guó)道9021公里，高速公路密度位居世界前列。

隨著高速公路網(wǎng)規(guī)劃的基本實(shí)現(xiàn)，近年來日本高速公路里程增長(zhǎng)明顯放緩。面對(duì)人口減少和深度老齡化形勢(shì)及全球氣候變化等情況，目前日本高速公路發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)向提高基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)水平、滿足防災(zāi)減災(zāi)需要、支持“緊湊化+網(wǎng)絡(luò)化”城市建設(shè)、減少擁堵、提升交通智能化程度等方面。2021年3月，日本高速公路的ETC使用率已達(dá)到93.4%，首都高速、阪神高速等都市區(qū)高速公路的ETC使用率達(dá)到96%以上。

資金來自稅收和通行費(fèi)

日本政府投入公路建設(shè)和維護(hù)的財(cái)政資金包括來自中央和地方的一般財(cái)源和道路特定財(cái)源資金。其中道路特定財(cái)源制度是1953年通過《道路建設(shè)財(cái)源臨時(shí)措施法》設(shè)立的，明確向汽車使用者征稅并專項(xiàng)用于公路的建設(shè)和維護(hù)。1954年隨著第一個(gè)公路發(fā)展五年計(jì)劃的實(shí)施，首先開征汽油稅。之后道路特定財(cái)源范圍逐漸拓展至車輛購置稅、汽車重量稅、地方道路稅等，為日本公路特別是普通公路的發(fā)展提供了穩(wěn)定的大規(guī)模資金支持。隨著日本公路網(wǎng)的基本建成，建設(shè)資金需求大幅減少，2009年日本實(shí)施了道路一般財(cái)源化改革，不再限定為專項(xiàng)用途。

由于政府財(cái)稅資金無法滿足高速公路快速發(fā)展的需求，1952年日本頒布了《道路建設(shè)特別措施法》，引入收費(fèi)公路制度，通過收取車輛通行費(fèi)來償還公路的建設(shè)債務(wù)和支付養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，成為日本高速公路建設(shè)和發(fā)展資金的重要來源。

起初日本的收費(fèi)公路按照路段造價(jià)和交通量等具體情況，單獨(dú)核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和期限，以路段為單位運(yùn)營(yíng)和償債。1972年日本完善了收費(fèi)公路政策，明確高速公路應(yīng)當(dāng)網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行，按照路網(wǎng)核定并執(zhí)行綜合統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)建立了收入統(tǒng)籌制度，允許同一地區(qū)內(nèi)不同路段間的交叉補(bǔ)貼，以便興建一些經(jīng)濟(jì)效益較差的高速公路，擴(kuò)大路網(wǎng)規(guī)模。

目前日本的收費(fèi)公路里程合計(jì)1.0388萬公里，以高速公路國(guó)道、都市區(qū)高速公路為主，也包括少數(shù)一般收費(fèi)公路。日本的高速公路國(guó)道主要為收費(fèi)公路，通過收取通行費(fèi)償還債務(wù)和養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)。其中采用“新直轄區(qū)間”管理的免費(fèi)公路占規(guī)劃里程的8.8%，預(yù)期難以通過收費(fèi)償債運(yùn)營(yíng)，由中央和地方政府承擔(dān)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。

道路公團(tuán)民營(yíng)化治頑疾

日本的道路公團(tuán)是依法設(shè)立，負(fù)責(zé)日本收費(fèi)公路建設(shè)和管理的特殊法人機(jī)構(gòu)。1956年日本頒布了《日本道路公團(tuán)法》，成立了由建設(shè)?。ìF(xiàn)國(guó)土交通省）主管的日本道路公團(tuán)，負(fù)責(zé)全國(guó)高速公路發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施，主要是高速公路國(guó)道的建設(shè)與管理。1959年、1962年和1970年又相繼成立了首都高速道路公團(tuán)、阪神高速道路公團(tuán)和本州四國(guó)聯(lián)絡(luò)橋公團(tuán)，分別負(fù)責(zé)東京、大阪都市區(qū)及周邊高速公路和本州四國(guó)跨海通道的建設(shè)管理，與日本道路公團(tuán)合稱“日本道路四公團(tuán)”。

道路公團(tuán)的建設(shè)資金主要來自政府財(cái)政出資和財(cái)政投資貸款（FILP）等，收取的通行費(fèi)收入在扣除養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用后用于償還債務(wù)。道路公團(tuán)的主要職責(zé)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)等均由法律規(guī)定，執(zhí)行發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算等須由政府批準(zhǔn)和監(jiān)督，在性質(zhì)上類似于我國(guó)的事業(yè)單位。

道路公團(tuán)在成立初期為日本高速公路的快速發(fā)展提供了重要的推動(dòng)作用。然而20世紀(jì)90年代后隨著投資規(guī)模不斷膨脹，許多新建路段缺乏經(jīng)濟(jì)合理性，加之建設(shè)和養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)成本管控不力，道路公團(tuán)的財(cái)務(wù)狀況日益惡化。21世紀(jì)初，日本道路公團(tuán)收不抵支的路段占比已超過50%，在通行費(fèi)率已處于世界前列的情況下，仍無法利用通行費(fèi)收入按計(jì)劃償清累積的龐大債務(wù)。社會(huì)公眾對(duì)道路公團(tuán)體制僵化、效率低下、腐敗叢生等問題嚴(yán)重不滿，改革呼聲日益高漲。

G4215蓉遵高速，春暖花開，車輛在高速公路上行駛。

2004年，日本頒布了《道路關(guān)系四公團(tuán)民營(yíng)化關(guān)系法》，于2005年10月啟動(dòng)道路公團(tuán)改革。一方面實(shí)行企業(yè)化改革，把原有的4個(gè)道路公團(tuán)按區(qū)域拆分為6個(gè)國(guó)有高速公路特許經(jīng)營(yíng)公司，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)高速公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)管理。另一方面出臺(tái)了《日本高速公路資產(chǎn)持有及債務(wù)償還機(jī)構(gòu)法》，設(shè)立“日本高速公路持有和債務(wù)償還機(jī)構(gòu)”（以下簡(jiǎn)稱“債務(wù)償還機(jī)構(gòu)”），機(jī)構(gòu)性質(zhì)為獨(dú)立的行政法人，代表政府持有全國(guó)高速公路資產(chǎn)，并承接了原有4個(gè)道路公團(tuán)總計(jì)約38.2萬億日元（約合人民幣2.6萬億元）的債務(wù)。6家高速公路公司與債務(wù)償還機(jī)構(gòu)簽訂租賃協(xié)議受托經(jīng)營(yíng)公路資產(chǎn)，并根據(jù)協(xié)議收取通行費(fèi)收入，在扣除必要的養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)支出后，全部上交債務(wù)償還機(jī)構(gòu)，用于統(tǒng)一償還貸款，實(shí)現(xiàn)了日本全國(guó)范圍內(nèi)高速公路債務(wù)的“統(tǒng)借統(tǒng)還”。

日本政府為道路公團(tuán)及改革后的債務(wù)償還機(jī)構(gòu)提供了大量利率很低的政府擔(dān)保債券、財(cái)投債券和貸款資金，債務(wù)期限也比較長(zhǎng)。另外，日本政府還向其提供了一定的補(bǔ)貼，并根據(jù)市場(chǎng)利率情況調(diào)節(jié)補(bǔ)貼比例，使其利息負(fù)擔(dān)保持在合理水平，加之日本近20年一直處于低利率時(shí)代，債務(wù)償還機(jī)構(gòu)面臨的還本付息資金壓力較輕。2020年末債務(wù)償還機(jī)構(gòu)有息債務(wù)的平均利率為0.94%，其中2020年度發(fā)行的債券和獲得貸款的平均期限為31.6年，平均利率僅為0.7%。

道路公團(tuán)改革后，日本高速公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)成本明顯降低，“統(tǒng)借統(tǒng)還”模式也有效促進(jìn)了債務(wù)的償還。截至2020年末，債務(wù)償還機(jī)構(gòu)的債務(wù)余額已從38.2萬億日元（約合人民幣2.6萬億元）降至26.4萬億日元（約合人民幣1.38萬億元），償還率超過30%。

日本國(guó)土交通省聯(lián)合債務(wù)償還機(jī)構(gòu)，詳細(xì)預(yù)測(cè)了每年的通行費(fèi)收入、公路建設(shè)成本、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)支出、還貸支出等數(shù)據(jù)。根據(jù)2005年初始測(cè)算，計(jì)劃在45年內(nèi)償清所有收費(fèi)公路債務(wù)。但2014年起由于對(duì)日本全國(guó)年久失修高速公路設(shè)施進(jìn)行全面整修增加了支出，將計(jì)劃債務(wù)償還期限延長(zhǎng)到了60年。兩次測(cè)算的詳細(xì)過程和每年的通行費(fèi)收入和養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)償債等支出明細(xì)均會(huì)向社會(huì)公布。

收費(fèi)公路經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

當(dāng)前，我國(guó)高速公路仍然有較重的建設(shè)任務(wù)，與日本高速公路所處的發(fā)展階段有所不同，但是面臨的債務(wù)負(fù)擔(dān)、收費(fèi)期限等問題有較多相通之處。因此，可以根據(jù)日本高速公路的發(fā)展歷程與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)得到一些啟示。

實(shí)行債務(wù)統(tǒng)籌管理 提升償債能力

以省為單位對(duì)政府收費(fèi)公路實(shí)行“統(tǒng)借統(tǒng)還”制度，有利于更好地發(fā)揮區(qū)域路網(wǎng)管理的整體效益，提高整體償債能力，部分化解省內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)績(jī)差項(xiàng)目集中、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出的問題。未來根據(jù)發(fā)展實(shí)際和需要，可進(jìn)一步探索更大區(qū)域內(nèi)的債務(wù)統(tǒng)籌或收入調(diào)劑制度的可能性。

降低公路融資成本 減輕償債資金壓力

落實(shí)各級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，加大公共財(cái)政投入力度。對(duì)社會(huì)效益突出而預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益較差的項(xiàng)目應(yīng)盡可能提高資本金比例，降低運(yùn)營(yíng)期償債負(fù)擔(dān)，保證其經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性。擴(kuò)大收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模，鼓勵(lì)和幫助高速公路平臺(tái)企業(yè)實(shí)施債務(wù)重組，爭(zhēng)取長(zhǎng)期限、低利率的債務(wù)性資金。有條件的地方政府對(duì)于困難企業(yè)可實(shí)施貼息政策支持等，避免其債務(wù)負(fù)擔(dān)越滾越大。

我國(guó)高速公路仍有較重的建設(shè)任務(wù)

加強(qiáng)路網(wǎng)統(tǒng)一管理 強(qiáng)化公益屬性

高速公路是網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施，按照路網(wǎng)核定相對(duì)統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)區(qū)域收入統(tǒng)籌和統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)區(qū)域路網(wǎng)內(nèi)路段間交叉補(bǔ)貼，有利于提供均一化平等化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，強(qiáng)化高速公路的公益屬性，支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

政企高效合作 提升公眾認(rèn)知

充分發(fā)揮企業(yè)在經(jīng)營(yíng)效率、成本控制等方面的制度優(yōu)勢(shì)，通過政企、事企間的高效合作，提高我國(guó)高速公路的管理效率和服務(wù)水平。強(qiáng)化收費(fèi)公路信息公開，接受社會(huì)各界的監(jiān)督，加強(qiáng)政策的解釋宣傳工作，提升社會(huì)公眾對(duì)收費(fèi)公路的認(rèn)知和理解。

面向未來 推動(dòng)高速公路高質(zhì)量發(fā)展

高速公路規(guī)劃和發(fā)展的優(yōu)化調(diào)整應(yīng)當(dāng)考慮老齡化形勢(shì)對(duì)出行需求的影響及區(qū)域人口變化趨勢(shì)、產(chǎn)業(yè)集聚等實(shí)際情況；加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)資金保障，支撐我國(guó)龐大高速公路網(wǎng)絡(luò)的高質(zhì)量、長(zhǎng)壽命、可持續(xù)發(fā)展；應(yīng)對(duì)全球氣候變化挑戰(zhàn)，全面提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力；加快智能交通發(fā)展，提升路網(wǎng)運(yùn)行效率，優(yōu)化用路者體驗(yàn)等。