碳達(dá)峰行動期的車購稅收入變化前瞻分析

文/圖|交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院 黃麗雅 崔敏 馬衍軍 楊文銀

國務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達(dá)峰行動方案》（以下簡稱《行動方案》）提出交通運(yùn)輸領(lǐng)域“到2030年，當(dāng)年新增新能源、清潔能源動力的交通工具比例達(dá)到40%左右”的目標(biāo)要求。我國交通工具在數(shù)量上以汽車為主，2020年新能源和清潔能源汽車在新車銷售量中的占比僅為6%左右，未來這一比例將大幅提高，意味著我國汽車消費(fèi)結(jié)構(gòu)將發(fā)生巨大變化。

作為引導(dǎo)汽車消費(fèi)的重要手段，車輛購置稅（以下簡稱“車購稅”）的調(diào)整方向及汽車消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化將引起車購稅收入變動，進(jìn)而影響交通強(qiáng)國建設(shè)資金保障。因此，需要根據(jù)碳達(dá)峰工作的目標(biāo)要求，預(yù)判車購稅收入變化趨勢，提早研究應(yīng)對措施。

政策調(diào)整對車購稅收入的影響

我國實(shí)行在汽車消費(fèi)環(huán)節(jié)對購置應(yīng)稅車輛按計稅價格一次性征收10%的車購稅政策，為鼓勵1.6升以下小排量乘用車（以下簡稱“小排量乘用車”）和新能源汽車消費(fèi)，對這兩類汽車實(shí)行了臨時性減免政策。其中，對小排量乘用車，分別于2009～2010年、2015～2017年實(shí)行過兩輪減征，每輪先將稅率降至5%，待該類車型消費(fèi)增長達(dá)到一定規(guī)模后，再將稅率提高至7.5%；對于新能源汽車，則以達(dá)到一定技術(shù)條件要求為門檻，自2014年9月1日起一直免征車購稅（表1）。

表1 針對小排量汽車和新能源汽車的車購稅減免政策

實(shí)施車購稅減免政策，很大程度上促進(jìn)了小排量乘用車和新能源汽車的消費(fèi)。其中，小排量乘用車的新車銷售量在第一輪優(yōu)惠期間（2009～2010年）年均增長超過50%，第二輪優(yōu)惠期間（2015～2017年）年均增速也達(dá)到9%，明顯高出同一階段無優(yōu)惠年份的增速（圖1）。新能源汽車的新車銷售量自2014 年起年均增長約86.4%，比2011～2013年的增速提高了27.6%（圖2）。

圖1 小排量乘用車新車銷售量變化

圖2 新能源汽車新車銷售量變化

減免政策的影響主要取決于減免車型的銷售量占比

從政策實(shí)施效果來看，車購稅減免政策能夠?qū)ζ囆萝囦N售量、汽車消費(fèi)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響車購稅收入（圖3）。2001～2008年，由于絕大多數(shù)汽車均按10%的稅率征稅，車購稅收入與汽車新車銷售量的變化趨勢基本一致。但自2009年實(shí)行小排量乘用車優(yōu)惠政策開始，車購稅收入與汽車新車銷售量的變化趨勢開始出現(xiàn)一定差異。

圖3 全國汽車新車銷售量及車購稅收入變化

第一輪優(yōu)惠期間（2009～2010年），汽車新車銷售量和車購稅收入的增速均大幅提高，年均增長率分別達(dá)到34.6%、37.9%，車購稅增速高于汽車新車銷售量增速。原因在于這輪優(yōu)惠不僅鼓勵了消費(fèi)者購買小排量乘用車，同時也刺激了整個汽車市場的消費(fèi)，使車購稅征收基數(shù)擴(kuò)大。第一輪優(yōu)惠結(jié)束后，汽車新車銷售量和車購稅增速均有回落。

第二輪優(yōu)惠期間（2015～2017年），受消費(fèi)升級、排放標(biāo)準(zhǔn)提高等因素影響，汽車新車銷售量和車購稅收入均先降后升，年均增速分別為4.4%、6%。汽車新車銷售量的增速相對無減免優(yōu)惠情況下沒有明顯增長，車購稅收入則出現(xiàn)一定下滑。表明這輪針對小排量乘用車的減稅政策在刺激汽車消費(fèi)方面的作用有限。隨著小排量乘用車銷售量占比的降低，小排量乘用車減稅政策的效果逐步式微。

2018年起，汽車新車銷售量出現(xiàn)下降趨勢，但車購稅收入仍在持續(xù)增長。其原因包括取消小排量乘用車稅率優(yōu)惠、汽車商品銷售額增長等?？傮w上看，我國汽車消費(fèi)的價格敏感性較高，特定車型的車購稅減免政策對于車購稅收入的影響主要取決于其車型銷售量及銷售額的占比。

新能源汽車銷售量占比提高，減免政策的影響加速顯現(xiàn)

截至目前，新能源汽車免稅政策對于車購稅收入的影響總體較小，原因在于新能源汽車在汽車新車銷售量中的占比很小，最高僅為5.4%（2020年）。同時，天然氣汽車2020年銷售量為14萬輛，僅占當(dāng)年新車總銷售量的0.6%（圖4）。

圖4 新能源汽車和天然氣汽車的新車銷售量占比變化

為了實(shí)現(xiàn)“2030年銷售新車中新能源汽車、清潔能源汽車的占比將提高到40%左右”的目標(biāo)，《行動方案》提出了更廣泛推廣新能源汽車、電動化替代城市公共服務(wù)車輛及電力、氫燃料、液化天然氣動力重型貨運(yùn)車輛等措施。近年來，新能源汽車購置補(bǔ)貼政策對新能源汽車銷售量的影響十分顯著，但影響主要趨于短期（圖5）。綜合判斷，到2030年，新能源汽車將成為實(shí)現(xiàn)“40%目標(biāo)”的主力，其占比將遠(yuǎn)高于液化天然氣汽車等清潔能源車，隨著新能源汽車銷售量及占比的快速提升，針對該車型的稅收優(yōu)惠政策對于車購稅收入的影響將加速顯現(xiàn)。

圖5 新能源汽車季度銷售量與補(bǔ)貼退坡的關(guān)系示意圖

車購稅收入預(yù)測

碳達(dá)峰行動對車購稅收入的影響主要取決于汽車銷售趨勢和車購稅等相關(guān)稅收政策調(diào)整情況。

從汽車銷售情況看，考慮到人均收入、二手車交易、機(jī)動車報廢、新冠肺炎疫情、共享經(jīng)濟(jì)等因素的未來發(fā)展趨勢，預(yù)計從當(dāng)前到2030年，我國汽車新車銷售量還存在一定的增長空間，其中新能源汽車的增速將顯著高于汽車總銷售量。據(jù)統(tǒng)計部門初步測算，2021年新能源汽車銷售量增速加快，在新車銷售量中占比已超過13%，比2020年提高7個百分點(diǎn)。同時，考慮到有關(guān)部委有出臺政策以進(jìn)一步加大新能源汽車推廣力度的意愿，預(yù)計到2030年，新能源汽車的銷售量占比有較大可能會超過40%目標(biāo)。

從車購稅政策調(diào)整方向看，雖然現(xiàn)行車購稅免稅政策2022年底到期后是否延續(xù)尚未明確，但是隨著新能源汽車的保有量達(dá)到一定水平，以促進(jìn)該車型消費(fèi)為目的的免征車購稅政策或?qū)⒚媾R逐漸調(diào)整和退出。同時，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出“推動汽車等消費(fèi)品由購買管理向使用管理轉(zhuǎn)變”，未來購置環(huán)節(jié)的稅收或?qū)p少，而使用環(huán)節(jié)的稅費(fèi)將提高。

綜合碳達(dá)峰目標(biāo)下的新能源汽車銷售量趨勢，以及對未來車購稅政策調(diào)整趨勢的判斷，可分3種情景對我國車購稅收入未來變化進(jìn)行分析：

低情景 新能源汽車在新車銷售量中的占比以較快速度提升，在2030年達(dá)到40%?，F(xiàn)行新能源汽車免征車購稅政策到期后取消，改為減半征收，即自2023年起對符合條件的新能源汽車適用5%的稅率。對新能源汽車的補(bǔ)貼退坡、燃油車報廢和淘汰等均維持現(xiàn)行政策不變。

中情景 新能源汽車在新車銷售量中的占比快速提升，在2027年達(dá)到40%、2030年達(dá)到50%。現(xiàn)行新能源汽車免征車購稅政策在新能源汽車銷售量占比達(dá)到40%后取消，改為減半征收，即自2028年起對符合條件的新能源汽車適用5%的稅率。對新能源汽車的補(bǔ)貼退坡、燃油車報廢和淘汰等均維持現(xiàn)行政策不變，并通過實(shí)施降低新能源汽車的使用成本、提高燃油車的使用成本等政策措施來引導(dǎo)消費(fèi)者選擇新能源汽車。

高情景 新能源汽車在新車銷售量中的占比加速提升，在2030年達(dá)到60%。實(shí)施包括加強(qiáng)汽車使用管理、加快燃油車報廢等措施在內(nèi)的一攬子強(qiáng)化減碳政策。將新能源汽車免征車購稅政策的實(shí)施期限延長到2030年底。同時，進(jìn)一步提高新能源汽車免稅的技術(shù)要求，以促進(jìn)其技術(shù)進(jìn)步，由此造成的汽車生產(chǎn)成本上升，可通過提高補(bǔ)貼力度等其他政策措施來解決，以使新能源汽車的價格達(dá)到市場預(yù)期。

結(jié)果表明：低情景下，車購稅收入在2021～2022年下降，2023年回升，此后持續(xù)緩慢下降（圖6），2030年為3315億元左右，比2020年減少約6%。該情景下，預(yù)測“十四五”“十五五”的車購稅收入分別約為18350億元、17580億元（表2）。

圖6 各情景下2021～2030年全國車購稅收入預(yù)測

表2 不同情景下車購稅收入預(yù)測（單位：億元）

中情景下，車購稅收入在2021～2030年間呈現(xiàn)“先降后增再降”的趨勢。其中，在2021～2025年間以較快速度下降，2028年由于新能源汽車銷售量占比達(dá)到40%、取消新能源汽車免稅政策而出現(xiàn)突增，此后繼續(xù)下降，但下降速度減慢。2030年為2890億元左右，比2020 年減少約18%。該情景下，預(yù)測“十四五”“十五五”的車購稅收入分別約為16300億元、14050億元。

高情景下，車購稅收入將持續(xù)減少，到2030年下降至1340億元左右，比2020年減少約62%。該情景下，預(yù)測“十四五”“十五五”的車購稅收入分別約為15780億元、9660億元。

可見，在實(shí)施碳達(dá)峰背景下，車購稅收入將發(fā)生顯著變化。3種情景中，車購稅收入在2021～2030年間總體均為下降趨勢，尤其是在高情景下，車購稅收入將快速下降，“十五五”期的總收入將比“十三五”減少40%以上。而在低情景下，車購稅收入雖然在短期內(nèi)有小幅增長，但長期仍將持續(xù)下降，其短期增長水平取決于提高新能源汽車稅率的年份和幅度。

政策建議

“十三五”期間，全國各級財政對交通運(yùn)輸領(lǐng)域五年累計投入資金為7.5萬億元，形成超過16萬億元規(guī)模的固定資產(chǎn)投資。其中，車購稅資金占交通建設(shè)中央財政資金的比例超過65%，是中央財政投資交通運(yùn)輸行業(yè)的重要資金來源。據(jù)估算，車購稅帶動全國交通固定資產(chǎn)投資效應(yīng)約為1∶6，對完成交通規(guī)劃建設(shè)任務(wù)、穩(wěn)定交通有效投資、支撐交通行業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。雖然車購稅改革措施尚未出臺，但其改革動向與交通行業(yè)發(fā)展的資金保障能力休戚相關(guān)。交通部門應(yīng)主動參與車購稅等相關(guān)稅收政策的決策制定，在對交通運(yùn)輸公共財政資金需求和保障能力跟蹤評估的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)改革和調(diào)整策略，確保交通強(qiáng)國建設(shè)具有穩(wěn)定的資金來源。

加強(qiáng)交通運(yùn)輸公共財政保障能力評估

從以往車購稅收入和支出情況來看，“十三五”期間，車購稅收入扣除經(jīng)財政部批準(zhǔn)的其他支出后，約86%的收入轉(zhuǎn)移支付至地方，用于支持地方公路水路事業(yè)發(fā)展。如果維持這一比例不變，從上述3種情景看，2021～2030年間車購稅支出能力總體將呈下降趨勢，尤其是高情景條件下，車購稅“十五五”期支出能力將比“十三五”減少約40%，如表3所示。

表3 不同情景下車購稅用于交通的支出能力預(yù)測（單位：億元）

按照交通強(qiáng)國和國家綜合立體交通網(wǎng)建設(shè)相關(guān)部署估算，“十四五”期的交通固定資產(chǎn)投資規(guī)?？傮w上與“十三五”期相比仍將保持一定的增長幅度。同時，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力下，交通固定資產(chǎn)投資的“穩(wěn)定器”作用依然重要，例如2021年前三季度交通固定資產(chǎn)投資完成2.56萬億元、同比增長2%，有力對沖了經(jīng)濟(jì)下行趨勢。此外，由于近年來基層財政收支矛盾加劇、地方財力不足的問題日益凸顯，以車購稅支出能力為代表的中央投資對于完成固定資產(chǎn)投資所發(fā)揮的帶動作用也更為重要。因此，從預(yù)測情況來看，“十四五”期車購稅支出能力增長后勁不足，將加大中央和地方財政的支出壓力。

“十五五”期，車購稅收入能力與不同的政策選擇密切相關(guān)，存在較高的不確定性，一旦出現(xiàn)高情景模式，必將帶來中央交通投資結(jié)構(gòu)和能力根本性的變化，并直接影響地方配套以及社會融資規(guī)模和能力，從而難以保障交通強(qiáng)國建設(shè)、國家綜合立體交通網(wǎng)建設(shè)資金。因此，應(yīng)加強(qiáng)對車購稅資金變化的監(jiān)測，及時評估其對交通運(yùn)輸發(fā)展公共財政保障能力的影響，并做好多種情景的應(yīng)對預(yù)案。

統(tǒng)籌推進(jìn)車購稅改革及相關(guān)政策制定

新能源汽車的車購稅優(yōu)惠政策 2021年《關(guān)于調(diào)整免征車輛購置稅新能源汽車產(chǎn)品技術(shù)要求的公告》將插電式（含增程式）混合動力乘用車的純電動續(xù)駛里程由50公里下調(diào)至43公里，意味著在一定程度上降低了獲得免稅資格的技術(shù)門檻。如果未來對新能源汽車的車購稅減免政策進(jìn)行調(diào)整，一方面應(yīng)充分考慮對新能源汽車行業(yè)技術(shù)進(jìn)步的推動作用，另一方面，政策的制定也應(yīng)充分考慮交通建設(shè)中央財政資金保障需求，在調(diào)整力度、調(diào)整節(jié)奏上做好銜接匹配。

車購稅基本稅率調(diào)整 如果未來我國汽車消費(fèi)管理的重心逐步由購置環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到使用環(huán)節(jié)，在減少購置環(huán)節(jié)的稅負(fù)時，對于車購稅的稅率調(diào)整，應(yīng)充分考慮稅率變化后車購稅收入能否滿足交通建設(shè)中央財政資金保障需求。

包含車購稅在內(nèi)的稅制改革方案設(shè)計 在消費(fèi)稅改革中，如果將車購稅與汽車消費(fèi)稅進(jìn)行整合，則將對車購稅收入產(chǎn)生顛覆性影響，與之關(guān)聯(lián)的交通中央財政資金保障渠道也應(yīng)同步調(diào)整。若無其他可替代的交通建設(shè)資金來源保障，則需從整合后的汽車消費(fèi)稅收入中構(gòu)建用于交通建設(shè)的中央財政資金支出渠道。