影衛(wèi)出擊：影子內閣的前世今生

│文 李格

近日，澳大利亞總理阿爾巴尼斯公布了新內閣名單，成員背景五花八門，但其中不少人的履歷都有“影子”的印記。比如外交部長黃英賢，自2016年以來，擔任了6年的影子外交部長職務；內政部長克萊爾·奧尼爾此前是影子老年護理部長。阿爾巴尼斯本人也曾擔任影子基礎設施、交通、城市和區(qū)域發(fā)展部長等職。

而翻閱近年來英國首相的簡歷，無論是工黨“雙子星”布萊爾與布朗，還是保守黨的卡梅倫和約翰遜，均可發(fā)現(xiàn)，在他們早期的從政歲月中也都有過相似履歷：擔任過“影子內閣”的部長或大臣。這讓人們不禁好奇，這個“神秘組織”究竟是如何形成的？在議會制中又發(fā)揮了何種作用？

影子內閣的誕生

影子內閣是議會制國家特有的政治組織，是在野黨為上臺執(zhí)政而特設的預備內閣班底，在野期間，影子內閣還承擔了強大的監(jiān)督作用。影閣往往由下議院中最大的反對黨黨魁物色下議院中優(yōu)異的本黨議員組建，按照正式內閣的構成一比一選拔成員。影子內閣制度由英國保守黨首創(chuàng)，目前在議會制國家中普遍存在。

影子內閣的出現(xiàn)與英國的政黨監(jiān)督機制密切相關，正是因為英國議會對“反對黨制度”的承認，“影子內閣”才有誕生的契機，才有可能發(fā)揮政策監(jiān)督功能和候補政府作用。

英國是典型的議會制君主立憲制國家，議會分為上議院和下議院，上議院由君主任命，下議院由選民選舉產生，因此又被稱為平民院。在平民院中獲得多數(shù)席位的政黨才能成為“執(zhí)政黨”，從而擁有行政權、立法權及其他特權，而票數(shù)第二的政黨則成為領銜反對黨，擁有了公開公正、堂而皇之的監(jiān)督權力和替補特權。

具體而言，領銜反對黨可以與執(zhí)政黨協(xié)商安排下議院議程，并有權代表各反對黨回應政府的動議、聲明等，還有權單獨安排下議院部分辯題，并領導若干特設委員會。在實施熔權制的英國議會民主體制中，執(zhí)政黨領導行政和立法工作，反對黨則是擔負最為強硬和嚴苛的監(jiān)督職能。

政黨對立之初，反對黨并未獲得憲法的慣例認可，在合法性、合理性與合情性方面始終處于劣勢。歷經漫長的6個世紀，對立的政黨從黨同伐異走向了分權與監(jiān)督，反對黨逐漸通過憲法慣例以及規(guī)章制度依法享有了監(jiān)督執(zhí)政黨、執(zhí)政內閣和首相的權力，英國議會制和政黨制漸趨成熟。

14世紀，“派別斗爭議會”中萌發(fā)了反政府勢力，反對黨的雛形被稱為“圓顱黨”。1660年斯圖亞特王朝復辟后，面對倒行逆施的查理二世，反政府派別壯大直至出現(xiàn)反政府組織“綠帶俱樂部”，這作為影子內閣的雛形逐漸形成了抨擊現(xiàn)任政府官員及其政策的歷史傳統(tǒng)。

19世紀初，反對黨開始借助輿論力量為自己造勢，社會各界對反對黨的看法也因此發(fā)生明顯變化。隨著論調的改變，執(zhí)政黨與反對黨之間的爭斗，已經不是具有對抗意義的階級矛盾，而具有了共同的目標——為了維護英國現(xiàn)有的議會民主制度。由此，反對黨的合法地位得到承認。進入20世紀，英國議會為反對黨建立了更加完善的保障體系，從財政、制度到程序均給予支持。

1937 年，保守黨領袖張伯倫出任首相，規(guī)定了執(zhí)政黨和反對黨領袖同時具有高額薪資，反對黨的活動進一步合法化、制度化。1975 年，議會下議院成立首個反對黨財政資金——肖特款，旨在為反對黨的政治活動提供資金援助，領銜反對黨黨魁及黨團的督導長、督導也會享有特設的高額年薪。

隨著財政保障的完善，反對黨在制度和程序層面也擁有了譴責動議的權力，還擁有了在女王議會開幕詞辯論第一天的優(yōu)先發(fā)言權，平民院年會也制定了17 天的“反對黨日”?？梢哉f，反對黨政治地位的確立是“影子內閣”誕生的重要土壤。

“候補政府”

“影子內閣”最早誕生在1868年，在格萊斯頓領導的反對黨自由黨上層集團首次出現(xiàn)了人員穩(wěn)定的備選內閣。在議會休會時，7人常常聚會商討制定反對黨在議會的行動策略。1874 年，格萊斯頓內閣垮臺，翌年，格萊斯頓召集原內閣成員，研商如何反對迪斯雷利內閣的關于禁止外國奴隸上英國戰(zhàn)艦避難等問題。兩年后，格萊斯頓又召集影子內閣就如何反對保守黨政府的近東政策而周密策劃，最終導致政府提案一項被修改，三項被否決，影子內閣的工作大大增強了反對黨的政治實力。

專司監(jiān)督的影子內閣，與現(xiàn)任內閣可謂針尖對麥芒，在議會辯論時，各個“影子大臣”窮追猛打、如庖丁解牛般解剖執(zhí)政黨的政策法案，稍有不當，影子內閣就會發(fā)揮質詢的喉舌作用。

據(jù)統(tǒng)計，在野的反對黨在下議院全院年會上約有7%的時間處于支配地位，他們往往采用譴責動議、緊急休會動議、口頭質詢、發(fā)起辯論等形式來“唱唱反調”。近年來，參與質詢與辯論的反對黨成員已經從“后座”延伸至“前座”，反對黨黨魁也會偶爾參戰(zhàn)。

英國下議院裝潢樸素，面積狹小，議長居于會場正中，兩側位列執(zhí)政黨與在野黨，在以綠色為主色調的裝潢中兩條紅色警戒線格外醒目，意在攔截劍拔弩張的意見相左的議員們。

在擊劍般的唇槍舌劍中，以“影子內閣”為代表的反對黨的質詢與辯論已經具有了濃厚的政治意味，不僅僅意味著熔權制度生機勃勃，也意味著議會內部的多黨派監(jiān)督行之有效。

除卻常規(guī)的質詢與辯論外，影子內閣還是時刻準備著的“首席備胎”。自誕生初期，影子內閣的替代性作用就體現(xiàn)得淋漓盡致。

1873年，保守黨在格萊斯頓辭職之際擁有了組建少數(shù)派政府的機會，關鍵時刻，迪斯雷利召集保守黨商人內閣成員商討再次組閣事宜。這次在野黨的臨時投票在學界看來是保守黨影子內閣的起源，發(fā)揮了候補政府的功效。

影子內閣的大臣構成與正式內閣相比，可謂一比一完全復制，影子大臣既需要對對應政府部門大臣提出質疑，又需要在現(xiàn)任政府倒臺后及時補位?？梢哉f，影子內閣既是強大的監(jiān)管機構，也是候補政府。

以英國為例，自2010 年起，工黨受內訌和破產危機影響在大選中連年敗北，歷任工黨黨魁米利班德、科爾賓和基爾·斯塔默所組建“影子內閣”卻依舊發(fā)揮了重要作用，在政治、經濟、文化、外交等領域提出的眾多替代性政策主張，影響了當局執(zhí)政黨的政策制定，潛移默化地影響了選民的議會選舉結果。在“脫歐”問題上，科爾賓帶領的“影子內閣”就提出了軟脫歐的操作建議，科爾賓作為工黨黨魁主張設定過渡時間、循序漸進地擺脫歐盟對英國的經濟影響。

工黨領導的“影子內閣”近十年來雖未執(zhí)政，卻提出了若干替代性政策，涉及經濟、外交、民生等多重領域，此類替代性政策給予當局者啟迪，也實現(xiàn)了在選民面前頻繁刷臉的目的，宣傳本黨在政策制定方面的戰(zhàn)略和傾向，以謀求更高的支持率。

影子內閣雖名曰“影子”，但功用與價值絕非虛無縹緲。影子內閣與當任內閣之間并非如影隨形的依附關系，而是如“影衛(wèi)”般隨時出擊。當議員們擠在一間狹小的平民院針鋒相對時，“影子大臣”就會抓住當任內閣的錯處和缺點發(fā)起猛攻，在挑錯的同時輸出本黨派觀點?！坝白觾乳w”的存在使反對黨對政府的監(jiān)督更為有力，加之憲法賦予議會的“倒閣權”更是提醒執(zhí)政者時刻謹言慎行。