遼寧省農(nóng)田水利運行維護監(jiān)管現(xiàn)狀與對策研究

時躍波

(遼寧省朝陽市喀左縣水庫移民管理辦公室，遼寧 朝陽 122300)

在農(nóng)田水利建管方面，水利部門發(fā)揮著運行管理監(jiān)管作用。為實現(xiàn)“有人管的要管得好，沒人管的要有人管”的目標和貫徹落實水利改革發(fā)展“補短板，強監(jiān)管”的總計調(diào)，有必要全面深入調(diào)查區(qū)域農(nóng)田水利現(xiàn)狀，并結(jié)合新時期水利發(fā)展要求提出行之有效的對策[1-2]。

本文以遼寧省為例，綜合利用書面與實地相結(jié)合的調(diào)研方法深入探討了農(nóng)田水利現(xiàn)狀，其中實地調(diào)研以現(xiàn)場訪談的方式，對大連、錦州、盤錦、鐵嶺、沈陽等地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、村委會、灌區(qū)管理單位、當?shù)厝罕?、水利和湖泊局等進行訪談；書面調(diào)研范圍覆蓋全省，調(diào)研方式為調(diào)查表格填報。

表1 農(nóng)田水利基本情況調(diào)查表

1 遼寧省農(nóng)田水利基本情況

參與調(diào)查的農(nóng)田水利工程有小型灌排泵站、田間灌排溝渠、規(guī)模以下灌排水閘、機井、水窖(水池)、小引水堰、塘壩及其配套建筑物等，各類工程完好情況、產(chǎn)權(quán)移交及明晰情況如表1。

調(diào)查顯示，總體上全省農(nóng)田水利設(shè)施完好率為65%，已明晰產(chǎn)權(quán)的各類工程約占82%?？傮w上，可以劃分成村集體、受益戶集體、個人、用水協(xié)會、社會投資者、國家等產(chǎn)權(quán)主體，其中有65%以上的工程產(chǎn)權(quán)歸集體所有；有1.8%的工程產(chǎn)權(quán)歸國家所有(以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主)，一般為閘站等規(guī)模較大的工程；個人、受益戶集體及農(nóng)民用水合作組織所有的工程均為10%左右，所占比例相近；有0.2%的工程產(chǎn)權(quán)歸社會投資者所有，所占比例最少。

實踐表明，管護資金的投入和管理責任的落實是決定農(nóng)田水利完好情況的重要因素，如規(guī)模較大的工程具有相對較高的管護資金保障度和完好率。從管護資金財政投入的角度上，沈陽、大連等地區(qū)的工程完好率相對較高，這是由于這些地區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達，投入農(nóng)田水利的資金也較多。貫徹履行產(chǎn)權(quán)主體責任對農(nóng)田水運行發(fā)揮著積極作用，如產(chǎn)權(quán)明晰比較高的水窖(水池)、小型灌排泵站等，其完好率也較高。

2 農(nóng)田水利運維監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1 運行維護情況

2.2 管護機構(gòu)現(xiàn)狀

一般情況下，農(nóng)田水利管護責任主體負責安全檢查、檢修維護、日常管理等職責，具體的管理工作則由用水者協(xié)會和基層水利站等負責，管護主體與產(chǎn)權(quán)所有者相統(tǒng)一。

調(diào)查顯示，各地都設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)或流域水利站，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或農(nóng)業(yè)部門負責管理的水利站僅占20%，其余80%都是由水利部門管理，參與調(diào)查的95%的水利站是差額或全額事業(yè)單位?？h級財政納入管護人員經(jīng)費的保障率處于20%～80%相對較低的水平，其中全額納入的一般可達到80%以上。

農(nóng)民用水合作組織廣泛分布于大部分地區(qū)，并且大多建有管理用房，經(jīng)費來源以水費計提為主，經(jīng)費保障率總體不高，大部分都不足60%。

2.3 運維監(jiān)管現(xiàn)狀

遼寧省大部分市、縣、區(qū)水行政主管部門都是以大型工程為重點，監(jiān)管職責能基本落實到位。然而，對于日常運行維護，所有權(quán)人的監(jiān)管力度較弱，部分地區(qū)甚至存在履職不到位的現(xiàn)象。

3 現(xiàn)存問題分析

為貫徹落實水利改革發(fā)展“補短板，強監(jiān)管”的總基調(diào)，遼寧省農(nóng)田水利工程現(xiàn)行運維監(jiān)管模式仍存在許多不足，現(xiàn)階段面臨著嚴峻的形勢和挑戰(zhàn)[3-5]。

3.1 職責不清，監(jiān)管責任難落實

從建設(shè)管理的角度上，機構(gòu)精簡后適當調(diào)整了水利部門的職責，部分監(jiān)管人員因未充分認識到其重要作用，在日常監(jiān)管工作中缺乏積極性。

由于無法滿足實際監(jiān)管要求，部分地區(qū)農(nóng)田水利管理體制不利于監(jiān)管責任的落實。例如，部分基層水利站以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主管單位，水利部門難以按實際工作需要對基層水利工作人員實行統(tǒng)一調(diào)配，當前普遍存在專業(yè)人才流失、人員管理失控、隊伍建設(shè)落后等問題，在很大程度上限制了水利站職能的發(fā)揮；有的地區(qū)尚存在產(chǎn)權(quán)不明晰、改革不徹底、管護主體缺失、產(chǎn)權(quán)落實不到位等一系列問題，即使明確了責任主體但也是流于形式，并未真正發(fā)揮應(yīng)有的管護作用；部分農(nóng)戶、村集體及用水組織，鑒于農(nóng)田水利的公益屬性未完全認識到管護主體的職責，不履行管護義務(wù)和職責，認為各級政府和水利部門應(yīng)承擔工程的運維監(jiān)管職責，從而形成工程末級渠系無人管的局面。

3.2 人才缺乏，監(jiān)管力量較薄弱

農(nóng)田水利工程的產(chǎn)權(quán)所有者(如村集體、地方政府)作為監(jiān)管主體，其日常管理工作實際則是由用水組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站等負責。由于待遇低、工作環(huán)境差、編制少等，基層水利服務(wù)機構(gòu)普遍存在監(jiān)管力量薄弱、年齡結(jié)構(gòu)老化、專業(yè)人員少、服務(wù)體系不完善等問題。

3.3 手段落后，運維監(jiān)管效率偏低

目前，遼寧省農(nóng)田水利工程運維監(jiān)管缺少自動化、信息化配套設(shè)施建設(shè)，運用現(xiàn)代科技手段較少，整體自動化、信息化水平低，監(jiān)管方式仍以人工巡查為主。傳統(tǒng)的監(jiān)管方法需要投入大量的資金，并且覆蓋范圍小、工作效率低。

現(xiàn)階段農(nóng)田水利還存在監(jiān)管技術(shù)落后、信息化水平低等許多短板，農(nóng)田水利建設(shè)投資的主要目的是實現(xiàn)灌排條件的改善，而投入運維監(jiān)管升級改造的資金不足，加之農(nóng)田水利具有投資效益比低、規(guī)模小、多點面廣和基數(shù)大等特點，這在很大程度上增加了監(jiān)管信息化難度。

3.4 重建輕管，缺乏維護監(jiān)管資金

近年來，由于管護資金不足、工程管理水平偏低、建后管護難落實等問題非常突出，工程運行效應(yīng)大打折扣，甚至存在建成投入后不久就出現(xiàn)無法使用的情況。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前尚未從根本上轉(zhuǎn)變重建輕管的思想，各級農(nóng)田水利資金投入運行管護的比例較低，加之點多面廣、數(shù)量眾多，農(nóng)田水利運維監(jiān)管資金嚴重缺乏；此外，工程管護經(jīng)費渠道來源較單一，主要來源于遼寧省各級財政補助，額度有限且以重點工程為主；市、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體財政更加有限，難以保障工程管護經(jīng)費。

4 建立農(nóng)田水利運維監(jiān)管機制的對策

為進一步提升工程運維監(jiān)管水平，切實保障農(nóng)田水利的長效運行，結(jié)合當前存在的主要問題，從以下方面提出有針對性的對策建議[6-9]。

4.1 完善機制，壓實各級監(jiān)管職責

工程監(jiān)管是否到位主要取決于機制是否健全，所以要加快完善運維監(jiān)管機制，壓實農(nóng)田水利所有權(quán)人及各級部門的監(jiān)管職責。(1)厘清并劃定水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的職責及其工作內(nèi)容，從根本上防止多頭或空白管理的發(fā)生，以及貫徹落實各項管理政策；(2)加快推進產(chǎn)權(quán)制度改革工作，明確管護主體、工程產(chǎn)權(quán)和各方管護職責，在工程監(jiān)管中切實增強農(nóng)戶和各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責意識；(3)制定切實可行的獎懲激勵機制，強化農(nóng)田水利管護履職問責。制定出臺符合當?shù)貙嶋H情況的管理辦法，按照“獎優(yōu)罰劣”的原則對工程管護各方進行獎懲，將工程監(jiān)管責任壓實到具體的責任人和責任單位，督促各方恪盡職守；(4)拓展新型宣傳途徑，合理利用各種網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、電視廣播等加強宣貫，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、用水組織、用水戶、村集體、水管部門、基層水利機構(gòu)等各方職責，切實提升各方參與監(jiān)管工作的主動性。

4.2 政策扶持，提升基層監(jiān)管能力

通過強化基層水利服務(wù)機構(gòu)建設(shè)、加大扶持力度和充分利用好現(xiàn)有政策等，有效解決現(xiàn)階段存在的基層監(jiān)管力量薄弱的問題，具體如下：(1)切實給予政策支持，通過提高工資水平、改善工作環(huán)境、落實人員編制、打通人才晉升通道等發(fā)展水利工作隊伍；為了優(yōu)化人員年齡結(jié)構(gòu)，提升基層工作人員整體素質(zhì)，應(yīng)加快水利人才的引進，及時補充新型技術(shù)人才，定期開展學習培訓，加大培訓力度；(2)加強農(nóng)民用水協(xié)會建設(shè)的資金和政策保障力度，切實發(fā)揮協(xié)會職能，鼓勵和引導(dǎo)協(xié)會自主管理和規(guī)范發(fā)展，在農(nóng)田水利監(jiān)管中充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，確保工程的長效運行和功能效應(yīng)的發(fā)揮；(3)針對農(nóng)田水利運維監(jiān)管中的難點探索成立村級水利服務(wù)站，村干部兼任服務(wù)站成員，逐步建立工程監(jiān)管規(guī)章制度，實行專事專人管理以保證農(nóng)田水利的正常運行。

4.3 創(chuàng)新手段，加強信息技術(shù)運用

目前，全面實現(xiàn)農(nóng)田水利信息化管理還具有一定難度，應(yīng)充分利用高標準農(nóng)田建設(shè)、灌區(qū)改造、農(nóng)業(yè)水價改革等工程創(chuàng)新運維監(jiān)管手段，充分利用各種信息技術(shù)。例如，配套水利計量設(shè)施，保障農(nóng)業(yè)用水需求；將信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與灌區(qū)現(xiàn)代化改造等項目相結(jié)合，實現(xiàn)用水與信息化的融合，進一步提升水利建設(shè)管理和運行維護技術(shù)水平；隨著互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的快速發(fā)展，培訓方式越來越多，常用的有利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)資源學習、邀請專業(yè)人員指導(dǎo)和學習先進管理模式等多種方式。

4.4 拓寬渠道，保證資金合理使用

通過加大財政資金投入力度、以工程預(yù)算結(jié)構(gòu)規(guī)劃融資渠道和提高水利工程補助標準等措施，多渠道籌措工程建管資金，有效解決農(nóng)田水利資金投入不足的問題。政府部門應(yīng)優(yōu)化相關(guān)政策，加快制定農(nóng)民參與建管的獎補機制，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求鼓勵當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自主投資，積極探索新的融資模式，對小型農(nóng)田水利工程拓展工程融資渠道，引導(dǎo)民間資本投資以獲取充足的建設(shè)資金。在農(nóng)田水利建設(shè)階段，通過明確工程成本影響因素，深入分析工程造價組成，制定科學合理的成本管理模式，確保資金的高效使用。在工程運行階段，為實現(xiàn)資金的充分利用統(tǒng)籌規(guī)劃各項資金投入，通過準確評估、編制預(yù)算等合理分配有限的資金，保證各階段都有充足的資金支持。因此，采取以上管理辦法可有效解決建設(shè)階段資金投入過多而后期維護管理資金不足的問題，防止出現(xiàn)不必要的資金浪費，確保工程的運行維護和長久高效運行，逐步實現(xiàn)農(nóng)田水利“以水養(yǎng)水”的目標[10-13]。

5 結(jié)語

農(nóng)田水利工程是支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，為保障農(nóng)田水利長效運行必須貫徹落實運行維護監(jiān)管工作。本文以遼寧省為例，通過調(diào)查分析現(xiàn)階段農(nóng)田水利存在的主要問題，提出有針對性的對策建議：(1)通過加強政策引導(dǎo)、強化政策宣傳以及健全制度建設(shè)等，提升工程各管護責任主體及水利部門參與運維監(jiān)管工作的積極性、主動性；(2)盡可能的爭取政策和資金支持，加強基層水利機構(gòu)建設(shè)，保證監(jiān)管經(jīng)費的真正落實；(3)以灌區(qū)現(xiàn)代化改造、農(nóng)業(yè)水價綜合改革等項目為依托，合理利用信息技術(shù)不斷提升工程監(jiān)管能力，為實現(xiàn)農(nóng)田水利長效運行提供可靠保障。