天然林保護(hù)工程下廣西森林伐區(qū)管理探討

廖建勇 楊丹

摘 要 森林伐區(qū)管理工作影響著生態(tài)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，天然保護(hù)林工程項(xiàng)目中已指明了該項(xiàng)工作的方向和要求。分析天然林保護(hù)工程下廣西森林伐區(qū)管理存在的伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)不合理、森林采伐限額管理困難、采伐作業(yè)未按制度執(zhí)行等問(wèn)題，并從實(shí)施的可行性角度提出加強(qiáng)伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)管理工作、監(jiān)督落實(shí)森林采伐限額計(jì)劃、嚴(yán)格執(zhí)行采伐作業(yè)制度等改善建議。

關(guān)鍵詞 天然林保護(hù);伐區(qū)管理;森林采伐;廣西

中圖分類(lèi)號(hào)：S757 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.16.040

天然林保護(hù)工程是國(guó)家為保護(hù)森林資源，恢復(fù)生態(tài)建設(shè)，同時(shí)保證林業(yè)經(jīng)濟(jì)走長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展路徑而發(fā)起的具有前瞻性的一項(xiàng)計(jì)劃工程。該工程近期目標(biāo)為控制天然林采伐，安頓因木材減供而富余出來(lái)的人員;中期目標(biāo)為天然林采伐向人工林轉(zhuǎn)變;遠(yuǎn)期目標(biāo)為建立以人工林為主的、完備的生態(tài)和林業(yè)體系，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的同步發(fā)展[1]。廣西壯族自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)廣西））森林資源豐富，如何加強(qiáng)天然林保護(hù)工程下森林采伐伐區(qū)管理，解決其存在的問(wèn)題，促進(jìn)天然林保護(hù)工程目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。

1 存在的問(wèn)題

廣西林業(yè)局調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2021年廣西以木材產(chǎn)量3 600萬(wàn) m3連續(xù)多年占據(jù)全國(guó)第一位，森林蓄積消耗量6 827萬(wàn)m3;2022年木材消耗量預(yù)估將持續(xù)升高，而人工林規(guī)模的增長(zhǎng)速度卻快趕不上木材消耗量。當(dāng)需求大于供給，在短期利益的驅(qū)使下，森林伐區(qū)管理壓力日益增大。

1.1 伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)不合理

1）林齡確認(rèn)困難。人工林的林齡有檔案記錄在冊(cè)，林齡確認(rèn)比較容易。而天然林的林齡則需要通過(guò)林木的一些客觀(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行推算獲得。在實(shí)際生產(chǎn)中，單株林齡快速確認(rèn)有3種方法——看樹(shù)木年輪、CT掃描法、碳14測(cè)定法，但這3種林齡確認(rèn)方法都對(duì)樹(shù)木有一定的傷害，且部分林區(qū)管理人員為了便捷行事，忽略過(guò)渡林復(fù)雜的林種結(jié)構(gòu)因素，會(huì)根據(jù)目測(cè)或自身經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，以單株林齡代表伐區(qū)年齡。林木正確的林齡得不到準(zhǔn)確的判斷，影響伐區(qū)規(guī)劃調(diào)查。

2）連片皆伐面積超標(biāo)。為完成木料供應(yīng)任務(wù)，部分單位會(huì)對(duì)林區(qū)實(shí)行“光山”政策，將天然林混合著人工林進(jìn)行砍伐，實(shí)際連伐面積超過(guò)了規(guī)定面積，嚴(yán)重影響了林區(qū)木料的培育和生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定。

3）調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)單位工作不嚴(yán)謹(jǐn)。要求承擔(dān)伐區(qū)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)的單位要有國(guó)家授權(quán)的資質(zhì)，而且資質(zhì)單位也有級(jí)別區(qū)分，這些資質(zhì)單位應(yīng)按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)伐區(qū)進(jìn)行調(diào)查規(guī)劃。但是，在調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中，資質(zhì)單位委派的工作人員并不是全部經(jīng)過(guò)崗前培訓(xùn)和考核。再者部分調(diào)查人員為了快速完成工作，未仔細(xì)調(diào)查所有伐區(qū)情況，或存在疏忽大意情況。

1.2 森林采伐限額管理困難

合理采伐是保護(hù)天然林的要求，國(guó)家和廣西林業(yè)局都制定了森林采伐管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)際執(zhí)行中，要達(dá)到精準(zhǔn)科學(xué)地計(jì)量采伐限額，約束過(guò)度采伐行為比較困難。

1）森林采伐量計(jì)算困難。采伐量計(jì)算除了用到選取的公式外，還要使用計(jì)算軟件對(duì)實(shí)地勘測(cè)的數(shù)據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換和統(tǒng)計(jì)。一般有此編制能力的單位較少，因此一直以來(lái)廣西森林采伐量編制工作都是外包到區(qū)林業(yè)勘測(cè)設(shè)計(jì)院，完全依賴(lài)于設(shè)計(jì)院給出的數(shù)據(jù)并且無(wú)法進(jìn)行復(fù)核。

2）地方林業(yè)局只重視市、區(qū)級(jí)的采伐計(jì)劃，對(duì)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、個(gè)體的采伐計(jì)劃審查卻比較馬虎，采伐計(jì)劃沒(méi)有根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行詳細(xì)制訂，亦沒(méi)有按照區(qū)、季、額等標(biāo)準(zhǔn)分別進(jìn)行規(guī)劃。

1.3 采伐作業(yè)未按制度執(zhí)行

即使《廣西壯族自治區(qū)林木采伐管理辦法》中有明文規(guī)定采伐作業(yè)要求，但在實(shí)際采伐作業(yè)中，要做到事事監(jiān)督、事事有據(jù)可查，只依靠發(fā)證機(jī)關(guān)或依靠采伐單位的自覺(jué)性非常困難，僅區(qū)直林場(chǎng)派陽(yáng)山林場(chǎng)便發(fā)現(xiàn)不少問(wèn)題。

1）采伐監(jiān)管不力。根據(jù)天然林保護(hù)工程的要求，天然公益林區(qū)是重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域，但由于采伐監(jiān)管不力，導(dǎo)致重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域的偷伐現(xiàn)象屢禁不止，天然林撫育和改種工作沒(méi)有做到位。

2）由于人員和資源的配備緊張，伐區(qū)主管部門(mén)的“伐中檢查”難以持續(xù)進(jìn)行，無(wú)法及時(shí)監(jiān)督、解決砍伐單位砍伐作業(yè)中出現(xiàn)的問(wèn)題。

3）采伐審批對(duì)實(shí)際情況調(diào)查不到位，未遵循政務(wù)的公開(kāi)、公平、公正的原則嚴(yán)格執(zhí)行審批流程，采伐證的發(fā)放不符合規(guī)范。

2 改善建議

2.1 加強(qiáng)伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)管理工作

天然林保護(hù)工程政策要求減少和避免過(guò)量采伐天然林木材，轉(zhuǎn)為培育人工林滿(mǎn)足木材需求。林區(qū)工作人員應(yīng)嚴(yán)格遵守《廣西壯族自治區(qū)林木采伐管理辦法》對(duì)于伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)管理中包括林木的樹(shù)齡、連伐面積、調(diào)查設(shè)計(jì)資質(zhì)、申請(qǐng)受理單位級(jí)別、林木采伐許可證發(fā)放要求等，加強(qiáng)伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)管理。

1）準(zhǔn)確估算天然林林齡。林齡確認(rèn)包括對(duì)單株林木林齡的確認(rèn)和森林區(qū)域林齡的確認(rèn)。單株林木林齡測(cè)量方法比較簡(jiǎn)單，準(zhǔn)確度也高。但對(duì)于過(guò)渡林，即重疊區(qū)域，單獨(dú)測(cè)某一株林木的林齡或利用某種優(yōu)勢(shì)林木的平均林齡來(lái)界定區(qū)域林木林齡都是草率的、不準(zhǔn)確的。當(dāng)前很多學(xué)者都關(guān)注于如何快速準(zhǔn)確測(cè)出天然林的林齡問(wèn)題，其中林窗法是比較成熟和接近準(zhǔn)確數(shù)值的一種方法。林窗模型綜合考慮天然林的生長(zhǎng)規(guī)律和變化因素，并建立模型進(jìn)行模擬，具有全面性和一定的準(zhǔn)確性，對(duì)林木的破壞性也小[2]。

2）控制連片皆伐面積。采伐分為人工林采伐和天然林采伐，人工林主要是用作商業(yè)用料，天然林則是以保育為目的。廣西林業(yè)局對(duì)于天然林連片皆伐的面積有明確規(guī)定，普通木材當(dāng)伐區(qū)連片皆伐面積不得超過(guò)20 hm2，保護(hù)林不超過(guò)2 hm2;天然林基本禁止砍伐，除非獲得林業(yè)局的審核批準(zhǔn)，才可根據(jù)審批面積進(jìn)行砍伐。需注意的是，避免出現(xiàn)連片皆伐面積超標(biāo)情況，要從源頭抓起，響應(yīng)國(guó)家天然林保護(hù)政策，轉(zhuǎn)化林木性質(zhì)，提高營(yíng)造林活立木蓄積量;合理分配林木供應(yīng)任務(wù)量，根據(jù)當(dāng)?shù)貧夂驙顩r、林木生長(zhǎng)情況，及時(shí)調(diào)整木料供應(yīng)任務(wù)，減少連片皆伐面積超標(biāo)現(xiàn)象，樹(shù)立警示界線(xiàn)，禁止采伐天然林林區(qū)[2]。

3）規(guī)范調(diào)查設(shè)計(jì)單位的資質(zhì)和行為。調(diào)查設(shè)計(jì)單位必須持有相關(guān)的資質(zhì)，對(duì)其資質(zhì)的審查，應(yīng)至少一年一查，并定期進(jìn)行相關(guān)調(diào)查設(shè)計(jì)專(zhuān)業(yè)性方面的考試和考核，確保調(diào)查設(shè)計(jì)單位的基礎(chǔ)水準(zhǔn)達(dá)到要求。資質(zhì)審查過(guò)關(guān)的單位應(yīng)在遵照國(guó)家法律法規(guī)的前提下，按照地方的技術(shù)規(guī)程進(jìn)行伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)。此外，應(yīng)針對(duì)不同的調(diào)查目的、調(diào)查區(qū)域做好調(diào)查前準(zhǔn)備工作，包括調(diào)查人員配置、工具準(zhǔn)備、方法選取等。尤其在人員委派方面，要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的篩查，確保其專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)過(guò)關(guān)。同時(shí)，人員上崗前需培訓(xùn)合格并授予調(diào)查資格證書(shū)，增強(qiáng)其責(zé)任心，如實(shí)匯報(bào)調(diào)查結(jié)果，為采伐許可證的頒發(fā)提供客觀(guān)真實(shí)的依據(jù)。

2.2 監(jiān)督落實(shí)森林采伐限額計(jì)劃

據(jù)廣西林業(yè)局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年廣西森林面積

1 486.369 4萬(wàn) hm2，其中天然林面積566.540 0 hm2、人工林面積890.845 8萬(wàn) hm2;森林蓄積量9.782 2億m3，其中天然林蓄積量2.518 7億m3，人工林蓄積量6.880 3億m3。

2.2.1 提高森林采伐量計(jì)算精確度

落實(shí)森林采伐限額計(jì)劃時(shí)，首先要熟知森林采伐限額中年伐量的計(jì)算方法。廣西林業(yè)局應(yīng)注重多支持和培育一些編制單位，可從各單位抽調(diào)出資深專(zhuān)家進(jìn)行培養(yǎng)，組成獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)市、區(qū)、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的采伐限額數(shù)據(jù)審查監(jiān)督。常用的采伐量計(jì)算公式有按輪伐面積計(jì)算、按成熟度計(jì)算及前文所提到的按林齡計(jì)算，具體計(jì)算公式分別如下。

S=林分總面積/輪伐期? ? ?（1）

S=成、過(guò)熟林面積/一個(gè)齡級(jí)的年數(shù)? ? ? （2）

S=近、成、熟林面積/n個(gè)齡級(jí)的年數(shù)? ? ? （3）

式中，S代表年伐面積，n代表林齡，則第一林齡S=近、成、熟林面積/1個(gè)齡級(jí)的年數(shù);第二林齡S=近、成、熟林面積/2個(gè)齡級(jí)的年數(shù)，依此類(lèi)推[3]。

2.2.2 按實(shí)際情況配置采伐量

采伐限額并不是一成不變的，根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，每隔5年需要重新調(diào)整采伐限額。各地方應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》科學(xué)測(cè)算采伐限額，并報(bào)國(guó)務(wù)院審批以確定合理的最大采伐量[4]。廣西林業(yè)局預(yù)設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)對(duì)申請(qǐng)人或單位提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，根據(jù)當(dāng)年活立木生長(zhǎng)量高于材料消耗量的原則制訂采伐計(jì)劃。廣西森林采伐限額的制訂可參照百色試驗(yàn)點(diǎn)的森林采伐限額方法進(jìn)行制訂。例如，森林采伐限額可串換使用，縣域內(nèi)的分項(xiàng)采伐限額因撫育采伐、低產(chǎn)低效林改造不足的情況下，可調(diào)整采伐限額并申請(qǐng)串換使用采伐限額;還可調(diào)劑森林采伐限額，在行政范圍內(nèi)，市、縣林業(yè)行政主管部門(mén)在保障年度采伐計(jì)劃需求下，可統(tǒng)籌使用上年度結(jié)轉(zhuǎn)的采伐限額用于不可預(yù)見(jiàn)性采伐。

2.3 嚴(yán)格執(zhí)行采伐作業(yè)制度

采伐作業(yè)應(yīng)按照《廣西壯族自治區(qū)林木采伐管理辦法》中的四大規(guī)定執(zhí)行。

1）設(shè)立監(jiān)督部門(mén)并按需配置人員。監(jiān)督部門(mén)應(yīng)對(duì)相關(guān)采伐作業(yè)事宜進(jìn)行監(jiān)督，如上述調(diào)查設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)、采伐限額環(huán)節(jié)、采伐證件核準(zhǔn)等流程，監(jiān)督部門(mén)擁有監(jiān)督權(quán)，應(yīng)做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問(wèn)題。此外，監(jiān)管部門(mén)要加大力度宣傳林區(qū)保護(hù)的重要性，使采伐單位或責(zé)任人了解不按規(guī)定采伐作業(yè)的嚴(yán)重后果，聯(lián)合執(zhí)法部門(mén)打擊違法采伐行為。

2）嚴(yán)格按照要求和流程進(jìn)行采伐作業(yè)。采伐作業(yè)應(yīng)遵循“伐前交撥、伐中檢查、伐后驗(yàn)收”的要求進(jìn)行，伐前需進(jìn)行一對(duì)一交撥。采伐單位應(yīng)在接到采伐申請(qǐng)批準(zhǔn)后方可進(jìn)入對(duì)應(yīng)伐區(qū)進(jìn)行砍伐作業(yè)，砍伐作業(yè)完成后由采伐證核發(fā)部門(mén)進(jìn)行伐區(qū)驗(yàn)收。此外，采伐工作要清晰明朗有條理，在簡(jiǎn)化采伐作業(yè)管理流程的基礎(chǔ)上落實(shí)責(zé)任制。例如，伐區(qū)人員應(yīng)持證進(jìn)出，進(jìn)出木料應(yīng)清點(diǎn)簽字交付，林區(qū)伐后清理等都應(yīng)受到嚴(yán)格監(jiān)督;實(shí)行小班制采伐作業(yè)，且一班一責(zé)，堵住可能出現(xiàn)的作業(yè)漏洞[5]。

3）規(guī)范采伐證書(shū)辦理。廣西林業(yè)局應(yīng)嚴(yán)格把控采伐證書(shū)辦理、核準(zhǔn)頒發(fā)工作的每個(gè)環(huán)節(jié)。①申請(qǐng)材料。提交的材料應(yīng)具有可靠的依據(jù)，且申請(qǐng)材料應(yīng)清晰合規(guī)，按當(dāng)?shù)卣咛峤坏较鄳?yīng)的級(jí)別窗口辦理業(yè)務(wù)。廣西林業(yè)局針對(duì)采伐證的辦理地區(qū)有明確規(guī)定，要求中央直屬單位、區(qū)直國(guó)有林場(chǎng)向區(qū)級(jí)林業(yè)窗口提申請(qǐng);區(qū)市直國(guó)有林場(chǎng)則向市政務(wù)中心林業(yè)窗口提申請(qǐng);各窗口不得越級(jí)接受采伐證申請(qǐng)業(yè)務(wù)。因此，跨級(jí)申請(qǐng)的應(yīng)不予受理，跨級(jí)部門(mén)也無(wú)權(quán)受理。②材料審查。窗口接收材料后應(yīng)提交至審核部門(mén)進(jìn)行審查，審查工作應(yīng)設(shè)立專(zhuān)審小組，避免“一言堂”審查。審查不能只針對(duì)提交的書(shū)面材料進(jìn)行審查，同時(shí)應(yīng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。實(shí)地審查應(yīng)配備足夠的資源和人員，審查前做好計(jì)劃，充分利用和調(diào)動(dòng)有限的資源高效完成實(shí)地審查工作。審查工作結(jié)束后應(yīng)將結(jié)果如實(shí)反饋和備案，供核發(fā)部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)查證。③證書(shū)核準(zhǔn)頒發(fā)。頒發(fā)部門(mén)在對(duì)審查合格的申請(qǐng)單位進(jìn)行頒發(fā)證書(shū)時(shí)應(yīng)按照章程進(jìn)行。發(fā)證人員要經(jīng)過(guò)崗前培訓(xùn)，同時(shí)要接受不定期的在崗培訓(xùn)，直至考核合格才可從事發(fā)證工作。此外，對(duì)證書(shū)的監(jiān)督應(yīng)是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的過(guò)程，要持續(xù)監(jiān)督證書(shū)的使用情況，一旦發(fā)現(xiàn)用證單位違規(guī)使用證件，應(yīng)立即暫?；虺蜂N(xiāo)其使用證書(shū)的資格，并收回、撤銷(xiāo)證書(shū)，保證證書(shū)的權(quán)威性。

3 結(jié)語(yǔ)

天然林是重要的森林資源，是天然的生態(tài)屏障。在天然林保護(hù)工程下，工作人員應(yīng)嚴(yán)格按照要求執(zhí)行對(duì)森林伐區(qū)的管理，且要執(zhí)行得精細(xì)到位。例如，加強(qiáng)伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)管理，科學(xué)計(jì)算森林采伐量，規(guī)范地方采伐作業(yè)，向有關(guān)單位、林農(nóng)等宣傳有關(guān)天然林保護(hù)工程的重要性及采伐作業(yè)違規(guī)違法后果的嚴(yán)重性，由此進(jìn)一步加強(qiáng)廣西的林區(qū)管理，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)。

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（責(zé)任編輯：劉寧寧）