新聞記者證管理制度的變遷

■范玉吉

記者證，從字面意思看就是記者職業(yè)身份的證明文件。有資料證明，早在解放戰(zhàn)爭時期，各軍區(qū)政治部就給所轄報刊記者頒發(fā)過記者證。①由于當(dāng)時正處于戰(zhàn)爭時期，全國沒有統(tǒng)一的記者證，當(dāng)然也沒有統(tǒng)一的記者證管理制度。1949年以后，當(dāng)時的記者證一般還是由新聞單位簽發(fā)給自己的記者。1978年以后，新聞業(yè)蓬勃發(fā)展，一時間記者數(shù)目猛增。就是在這種發(fā)展中，出現(xiàn)了濫發(fā)記者證的現(xiàn)象。為了規(guī)范記者證管理，1989年全國統(tǒng)一的記者證應(yīng)運而生，之后，記者證管理制度不斷完善。

濫發(fā)記者證亂象

1989年以前，各媒體根據(jù)工作需要自行發(fā)放記者證，自由寬松的發(fā)放制度，導(dǎo)致了記者證發(fā)放泛濫。許多報刊出于各種目的，大量發(fā)放“記者證”“特約記者證”“實習(xí)記者證”等標(biāo)識記者身份的證件，甚至一些函授或刊授的“學(xué)院”“大學(xué)”“中心”都發(fā)記者證。②有的媒體為了增加收入還變相出售記者證。據(jù)上海市新聞出版局報紙?zhí)?989年抽樣調(diào)查表明，該市55 家報社共有記者1182 人（其中已取得新聞職稱的記者943 人，無職稱的記者239 人），卻發(fā)了1552 張記者證。調(diào)查發(fā)現(xiàn)個別報社竟然搞不清自己究竟多發(fā)了多少記者證。此外，該市19家報紙還發(fā)放了631 張?zhí)丶s記者證。至于在滬設(shè)置的各種名目繁多的“記者站”，連新聞出版主管部門也無法統(tǒng)計出確切數(shù)字。③記者梁亮曾講述他見到許多不是記者的人拿著“記者證”騙吃騙喝，并指出“這些怪現(xiàn)象和某些新聞單位濫發(fā)記者證有直接關(guān)系，個別新聞單位記者證管理混亂，有的一個人竟有幾個新聞單位的記者證”。④

鑒于當(dāng)時記者證“滿天飛”的亂象，不少人呼吁新聞主管部門要加強(qiáng)對記者證的管理，不能讓這些濫發(fā)的記者證“損害了黨的新聞事業(yè)的威信”，“為了使記者證真正能發(fā)揮作用，也為了維護(hù)新聞記者的合法權(quán)益，除報紙、電臺、電視臺及某些時事性刊物或負(fù)有新聞報道使命的雜志外，其他單位無權(quán)印發(fā)記者證。建議上級有關(guān)部門制定印發(fā)記者證的規(guī)章制度，并寫進(jìn)新聞法規(guī)。對已發(fā)的記者證要進(jìn)行審查清理”。⑤

到1989年，全國的新聞機(jī)構(gòu)不斷增加，在國家正式登記、公開發(fā)行的報紙已有1600 家左右；在地方登記、內(nèi)部發(fā)行的報紙約有2000 家左右。新聞工作者的隊伍也迅速擴(kuò)大，據(jù)估計，當(dāng)時全國新聞從業(yè)人員約有30 多萬，還有大量的兼職記者，所以各地新聞單位發(fā)放的記者證數(shù)量相當(dāng)多。⑥管理混亂嚴(yán)重影響了新聞采訪活動，影響了新聞媒體的公信力，更影響了黨的新聞事業(yè)的健康發(fā)展。在這種情況下，國家對新聞記者證已經(jīng)到了非統(tǒng)一管理不可的地步。

《新聞記者證管理辦法》出臺前的管理制度

記者證不僅僅是記者職業(yè)身份的證明，還是國家對新聞傳播秩序進(jìn)行管理的重要手段。憲法把新聞廣播電視事業(yè)和出版發(fā)行事業(yè)定性為“為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)”，新聞傳播具備良好的秩序與規(guī)范，是新聞出版事業(yè)健康發(fā)展的保障。要解決前述新聞采訪活動中的種種亂象，一個很好的抓手就是記者證的管理。

1987年1月，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)——新聞出版署成立。針對全國出現(xiàn)的記者證管理方面的混亂狀況，新聞出版署開始著手加強(qiáng)對全國范圍內(nèi)的記者證的統(tǒng)一管理。從1989年起至2003年，總共換發(fā)過3 次新聞記者證，先后發(fā)布過5 份關(guān)于記者證管理的規(guī)范性文件，其中4份關(guān)于記者證核發(fā)、1份關(guān)于記者證管理（見下表）。

發(fā)文時間發(fā)文字號發(fā)文名稱1989年4月10日關(guān)于重新核發(fā)記者證的通知1990年9月5日關(guān)于繼續(xù)進(jìn)行重新核發(fā)記者證工作的通知1998年4月24日新出報[1998]404號關(guān)于全國統(tǒng)一換發(fā)記者證的通知2001年6月18日新出報刊[2001]824號關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)記者證管理的通知2003年11月26日新出報刊[2003]1222號關(guān)于全國統(tǒng)一換發(fā)新聞記者證的通知

這5份文件主要涉及的內(nèi)容包括：

第一，申明記者證換發(fā)和管理的目的是為了維護(hù)新聞單位的正常采訪活動，保障新聞記者的正當(dāng)權(quán)益，加強(qiáng)對記者活動的管理。

第二，明確記者證的發(fā)放和使用范圍以及應(yīng)當(dāng)具備的條件，如：遵守國家法律法規(guī)、新聞紀(jì)律，遵守新聞工作者職業(yè)道德；具備大專以上學(xué)歷以及經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)定的新聞采編從業(yè)資格；在新聞機(jī)構(gòu)編制內(nèi)從事新聞采編工作，或經(jīng)新聞機(jī)構(gòu)正式聘用從事新聞采編工作，且連續(xù)聘用時間已達(dá)一年以上，等等。

第三，申明不發(fā)放記者證的人員，如：新聞機(jī)構(gòu)中黨務(wù)、行政、后勤、經(jīng)營、廣告、工程技術(shù)等非采編崗位工作人員；新聞機(jī)構(gòu)以外的工作人員，包括為新聞機(jī)構(gòu)提供稿件或節(jié)目的通訊員、特約撰稿人、特約記者等；教學(xué)輔導(dǎo)類報紙、高等學(xué)校校報工作人員；非新聞性期刊以及無新聞采編業(yè)務(wù)的其他期刊工作人員；在新聞采編活動中因違法或因違規(guī)違紀(jì)受過嚴(yán)重處罰的人員，等等。

第四，新聞記者證由新聞出版總署統(tǒng)一印制，全國新聞機(jī)構(gòu)使用統(tǒng)一樣式的記者證，證件名稱為“新聞記者證”。

第五，明確了中央媒體、地方各級媒體和解放軍媒體新聞記者證的審核和發(fā)放規(guī)則。

第六，對新聞記者證的使用、更換和注銷作了明確規(guī)定。特別強(qiáng)調(diào)，新聞記者證是新聞采編人員依法從事新聞采訪工作時使用的身份證明，不得轉(zhuǎn)借或涂改，不得用于經(jīng)營性活動和非職務(wù)行為。新聞記者證實行年檢制度，每5年統(tǒng)一換發(fā)一次。

第七，規(guī)定了新聞記者證的管理和監(jiān)督規(guī)則。對違反有關(guān)規(guī)定的新聞機(jī)構(gòu)、新聞采編人員予以批評、通報、警告，情節(jié)嚴(yán)重的可吊銷其新聞記者證。觸犯刑律的，移交司法部門依法追究刑事責(zé)任。

《新聞記者證管理辦法》的頒布施行

為了進(jìn)一步加強(qiáng)新聞記者證的管理，規(guī)范新聞記者的采訪活動，2004年12 月9日，新聞出版總署第4 次署務(wù)會通過《新聞記者證管理辦法》（以下簡稱“舊《辦法》”），這是對新聞記者證管理的第一部行政法規(guī)，標(biāo)志著新聞記者證的管理走上了法治化軌道。

舊《辦法》于2005年3 月1 日生效，共5 章31 條，是在總結(jié)一系列換發(fā)新聞記者證和新聞記者證管理的相關(guān)通知的基礎(chǔ)上制定出來的，屬于我國新聞傳播法的源淵之一，具有法律意義上的約束力。舊《辦法》施行4年后，新聞出版總署于2009年對《新聞記者證管理辦法》進(jìn)行了修訂（以下簡稱“新《辦法》”）。新《辦法》從原來的5章31條增至6章40條，從切實履行總署監(jiān)管職責(zé)、維護(hù)群眾利益和保護(hù)記者權(quán)益的角度，完善了規(guī)章的相關(guān)條款。

首先，新《辦法》進(jìn)一步明確了新聞機(jī)構(gòu)、新聞記者和新聞記者證的定義。新《辦法》首次給“新聞記者”下了定義：“新聞記者，是指新聞機(jī)構(gòu)編制內(nèi)或者經(jīng)正式聘用，專職從事新聞采編崗位工作，并持有新聞記者證的采編人員?！痹摱x結(jié)合了我國新聞媒體人員結(jié)構(gòu)變化的新情況，將事業(yè)編制和企業(yè)編制兩類人員全部包括在內(nèi)。新《辦法》中“新聞機(jī)構(gòu)”“新聞記者”與“新聞記者證”這三個概念更加科學(xué)精準(zhǔn)。“唯一合法證件”的提法具有排他性，理清了當(dāng)時新聞實務(wù)界和理論界關(guān)于記者身份證明的諸多誤區(qū)。

其次，增加了對新聞機(jī)構(gòu)及新聞記者的權(quán)益保護(hù)規(guī)定。新《辦法》明確指出，記者持證依法從事采訪活動受法律保護(hù)，要求各級政府及其職能部門和工作人員為記者合法的采訪活動提供必要的便利和保障。任何組織或個人不得干擾、阻撓新聞機(jī)構(gòu)及其新聞記者合法的采訪活動。新《辦法》增加了一章“法律責(zé)任”，涵蓋了此前新聞采訪活動中出現(xiàn)的各種違法違規(guī)現(xiàn)象，對相關(guān)行為視情節(jié)輕重處以相應(yīng)的行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的吊銷其記者證，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

再次，在加強(qiáng)記者證管理的同時對記者職業(yè)規(guī)范提出了要求。舊《辦法》將管理重點放在了記者證件的管理上，而新《辦法》對管理工作的重點進(jìn)行了必要的調(diào)整，從記者證使用者的角度強(qiáng)調(diào)新聞記者的職業(yè)規(guī)范，要求新聞記者從事采訪活動時要遵守法律規(guī)定和新聞職業(yè)道德，確保新聞報道真實、全面、客觀、公正，不得編發(fā)虛假報道，不得刊播虛假新聞，不得徇私隱匿應(yīng)報道的新聞事實。

最后，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，細(xì)化年度核驗措施。新《辦法》豐富和充實了各級新聞出版行政部門和新聞機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理責(zé)任，特別明確了新聞機(jī)構(gòu)的管理規(guī)范要求，并強(qiáng)化了對記者證的監(jiān)管措施，完善和細(xì)化了新聞記者證的年度核驗要求，對記者證申領(lǐng)與核發(fā)的條件和程序進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整。

2014年后新聞記者證管理的新變化

記者證管理的相關(guān)規(guī)定除新舊兩個《辦法》外，作為重要補(bǔ)充的是歷次換發(fā)記者證的通知。新聞記者證每5年更換一次，每次換發(fā)都會下發(fā)具體的換發(fā)通知，對換發(fā)工作提出具體要求。

2014年記者證的換發(fā)工作比以往更加嚴(yán)格規(guī)范，增加了“2014年新聞采編人員崗位考試成績合格或符合免考條件”和“與新聞機(jī)構(gòu)簽訂保密承諾書和職務(wù)行為信息保密協(xié)議”兩項條件。這年的換發(fā)工作還有一個新變化，就是將“新聞機(jī)構(gòu)”的外延擴(kuò)大至“新聞網(wǎng)站”。新聞網(wǎng)站擁有自己的采編隊伍，但網(wǎng)站的新聞記者卻不具備持證的合法資格，這是因為《新聞記者證管理辦法》中新聞網(wǎng)站并不在發(fā)證范圍之內(nèi)。給新聞網(wǎng)站的記者發(fā)放記者證，既有利于網(wǎng)絡(luò)媒體擺脫無法采編的尷尬地位，也有利于網(wǎng)絡(luò)媒體自身的發(fā)展，更好地推動傳統(tǒng)媒體與新興媒體的融合。⑦

2019年新聞記者證換發(fā)范圍比2014年有所縮小，發(fā)放新聞記者證的新聞網(wǎng)站由原來的200余家一類資質(zhì)的新聞網(wǎng)站縮減到了14家中央主要新聞網(wǎng)站。換發(fā)條件新增“2019年新聞采編人員崗位培訓(xùn)考試成績合格或具有新聞、播音主持專業(yè)副高級及以上職稱”這一條件。

為加快推進(jìn)媒體深度融合發(fā)展，加強(qiáng)縣級融媒體中心建設(shè)，規(guī)范融媒體中心記者管理，自2020年11 月起，對符合條件的縣級融媒體中心新聞采編人員核發(fā)新聞記者證。這次發(fā)證不僅范圍廣，而且發(fā)證量大，對于規(guī)范縣級融媒體建設(shè)，推動媒體融合具有極大的促進(jìn)作用。

新聞記者證作為新聞記者的職務(wù)身份證明文件，在新聞活動中具有重要的作用，是記者采訪權(quán)的重要保障，也是保障新聞采編秩序的重要手段。經(jīng)過三十多年的探索，我國的新聞記者證管理制度已經(jīng)逐漸成熟起來，但仍存在不少問題，這都需要在今后的探索中不斷完善。作為一個重要的行政法規(guī)，《新聞記者證管理辦法》位階比較低，隨著新聞傳播領(lǐng)域立法工作的推進(jìn)，新聞記者證管理的法律地位應(yīng)當(dāng)在立法中加以保障，這樣才能真正有效地保障新聞記者的采訪權(quán)，也才能更好地保障新聞業(yè)的健康發(fā)展。

注釋：

①彭山：《一張帶著硝煙的記者證》，《福建黨史月刊》2007年第1期。

②周良文：《“記者證”滿天飛 有關(guān)部門應(yīng)該管》，《新聞記者》1985年第8期。

③《六百張記者證發(fā)給誰了？》，《新聞記者》1989年第3期。

④梁亮：《記者證成災(zāi) 要設(shè)法解決》，《新聞戰(zhàn)線》1985年第8期。

⑤秦仲東：《也談濫發(fā)記者證之害》，《新聞記者》1985年第4期。

⑥《加強(qiáng)對記者證的管理》，《新聞出版廣電報》1989年4月22日。

⑦李潔：《論新聞網(wǎng)站記者證的發(fā)放》，《西部廣播電視》2015年第8期。