緊急狀態(tài)下個(gè)人信息權(quán)益的合理限制研究

摘 要：緊急狀態(tài)中，政府收集公民的個(gè)人信息對(duì)事態(tài)把握與措施厘定具有頗多助益。然而，實(shí)踐中部分政府由于缺乏有關(guān)權(quán)利限制的法律邊界判斷標(biāo)準(zhǔn)與具體操作指引，存在信息收集是否必要的標(biāo)準(zhǔn)模糊、信息使用后的權(quán)益保護(hù)匱乏等問(wèn)題。一方面，基于公共利益所涉生命健康權(quán)優(yōu)先于個(gè)人信息權(quán)益的視角與相關(guān)法律規(guī)范支撐，政府適度限制公民的個(gè)人信息具有正當(dāng)性;另一方面，亦需為政府具體行政行為的做出厘定權(quán)利限制的法律邊界，如通過(guò)比例原則來(lái)限定宗旨、區(qū)別利用原則限定方法、本質(zhì)保護(hù)原則限定底線。此外，也可通過(guò)提供信息收集與處理的規(guī)范性路徑來(lái)解決問(wèn)題，即事前設(shè)定政府收集信息時(shí)的前置判斷程序，事中強(qiáng)化數(shù)據(jù)登記與監(jiān)督，事后做好信息刪除與權(quán)益恢復(fù)，并全程對(duì)公民告知與釋疑，以提供可操作性強(qiáng)的規(guī)范性指引。

關(guān)鍵詞：緊急狀態(tài);個(gè)人信息權(quán)益;政府

引言

緊急狀態(tài)是指社會(huì)在面臨或即將面臨突發(fā)性的、能在較大空間或較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)威脅到公民生命、健康、財(cái)產(chǎn)安全或限制公民權(quán)利與自由、打亂社會(huì)秩序的現(xiàn)實(shí)危機(jī)時(shí)的狀態(tài)。①目前我國(guó)存續(xù)的新冠疫情防治狀態(tài)就屬于這種由突發(fā)事件引發(fā)的緊急狀態(tài)，此時(shí)亟需國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法以公共利益保護(hù)為核心，收集公民的個(gè)人信息進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，以達(dá)到維系社會(huì)秩序和諧有序的目的。但需注意的是，公民就其個(gè)人信息的處理享有自決權(quán)，其個(gè)人信息不應(yīng)被過(guò)度收集、儲(chǔ)存與傳遞。如何在公共利益與公民的個(gè)人信息權(quán)益間實(shí)現(xiàn)有效權(quán)衡，政府作為公權(quán)力主體應(yīng)參照何種標(biāo)準(zhǔn)、遵循何種具體規(guī)范性指引的問(wèn)題便愈發(fā)值得關(guān)注，本文便是對(duì)公共緊急狀態(tài)下政府收集與使用公民個(gè)人信息的權(quán)限與邊界清晰化、規(guī)范化的研究。

一、問(wèn)題的提出

根據(jù)《民法典》第一千零三十四條②，個(gè)人信息是指能夠識(shí)別特定自然人的相關(guān)信息，其中涉及私密性的部分歸于隱私權(quán)所保護(hù)。在突發(fā)事件所致的緊急狀態(tài)中，政府通過(guò)收集公民的個(gè)人信息進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，可以更為精準(zhǔn)有效的了解到該突發(fā)事件所致緊急狀態(tài)的社會(huì)現(xiàn)狀，并確定解決措施。理論上，政府在收集與披露患者個(gè)人信息時(shí)應(yīng)關(guān)注所披露內(nèi)容是否滿足完整正確、目的明確、限制利用、公開(kāi)安全、限制匯總等基本條件。③

然而，現(xiàn)實(shí)中很多基層政府在嚴(yán)打疫情防控攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)，為清晰化、透明化本地疫情感染人員的潛在傳播路徑，政府操作有誤導(dǎo)致的各類私權(quán)非必要限制與侵害現(xiàn)象頻發(fā)。具體梳理如下：第一，非法收集公民的個(gè)人信息，如違反程序或超越權(quán)限與范圍去過(guò)度收集個(gè)人信息;第二，泄露與毀損公民的個(gè)人信息，如因技術(shù)瑕疵或安保管理不當(dāng)所致的個(gè)人信息外流與信息存儲(chǔ)失敗;第三，非法利用個(gè)人信息，如未經(jīng)公民同意或知情，便將所采集的數(shù)據(jù)用做非疫情防控的其它政務(wù)服務(wù)使用④;第四，頻繁收集個(gè)人信息，如各部門(mén)或地域間配合不當(dāng)，數(shù)據(jù)庫(kù)共享缺漏所致的非必要多次反復(fù)收集公民個(gè)人信息。

因此，針對(duì)緊急狀態(tài)下政府收集與使用公民個(gè)人信息現(xiàn)狀中，具體每項(xiàng)信息收集是否必要的判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊、不同公權(quán)力主體的權(quán)責(zé)規(guī)范設(shè)定瑕疵、收集數(shù)據(jù)保障信息收集與使用后的權(quán)益保護(hù)機(jī)制薄弱、公民知情與釋疑保障工作疏漏等反映政府信息收集缺乏法律邊界判斷與具體規(guī)則的問(wèn)題，現(xiàn)亟需明確緊急狀態(tài)中政府收集與使用公民個(gè)人信息的法律邊界與完善相關(guān)法律規(guī)范中的全流程具體操作指引。

二、緊急狀態(tài)下限制個(gè)人信息權(quán)益的正當(dāng)性基礎(chǔ)

公共緊急狀態(tài)中，出于社會(huì)治理有序的需要，政府可直接收集公民的個(gè)人信息，以實(shí)現(xiàn)對(duì)緊急狀態(tài)下社會(huì)現(xiàn)實(shí)的把控。此時(shí)，需要論證的是除對(duì)法定職責(zé)的履行外，公權(quán)力主體對(duì)公共利益維系優(yōu)先的必要性，即公權(quán)力限制私權(quán)利的正當(dāng)性。

（一）法益保護(hù)衡量，公共利益所涉生命健康權(quán)優(yōu)先于個(gè)人信息權(quán)益

以法益保護(hù)視角來(lái)看，公民的個(gè)人信息所涉及到的權(quán)益主要是關(guān)于其私密性、身份辨別方面的，而疫情防控中維護(hù)的公共衛(wèi)生安全本質(zhì)上指向的卻是個(gè)人最基本、最重要的權(quán)利即生命健康權(quán)。⑤從公民生活的權(quán)益保護(hù)必要性位階而言，無(wú)疑，對(duì)生命健康權(quán)的維護(hù)是一切所涉人格自由權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)，應(yīng)優(yōu)先看待。同時(shí)，需明確的是對(duì)生命健康權(quán)的優(yōu)先保護(hù)并不意味著對(duì)公權(quán)力主體收集信息的無(wú)限放縱。正常狀態(tài)下，對(duì)于嚴(yán)重涉及公民私生活安寧與個(gè)人隱私秘密的部分，除非是疫情防控的直接性需要，否則是不能去收集，收集信息的程度與方式依然需要有基本原則與具體規(guī)則的規(guī)范。

（二） 緊急狀態(tài)下個(gè)人信息權(quán)益可被限制的法律規(guī)范支撐

目前，我國(guó)的立法體系已給予個(gè)人信息在緊急狀態(tài)下可被限制的權(quán)力行使基礎(chǔ)，具體通過(guò)《民法典》、《個(gè)人信息保護(hù)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》來(lái)實(shí)現(xiàn)。首先，根據(jù)《民法典》人格權(quán)編的隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)章節(jié)，一方面為個(gè)人信息的使用與收集層面奠定了最基礎(chǔ)的保護(hù)規(guī)則，即強(qiáng)調(diào)我國(guó)公民的個(gè)人信息受法律保護(hù)、應(yīng)遵循合法、正當(dāng)、必要原則來(lái)處理個(gè)人信息;另一方面，也明確為維護(hù)公共利益或者該自然人合法權(quán)益所合理實(shí)施措施的行為人不承擔(dān)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)承擔(dān)行政職能的相關(guān)人員需做好保密。其次，《個(gè)人信息保護(hù)法》表明國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定為履行法定職責(zé)可以收集與處理公民的個(gè)人信息，不同于一般信息處理規(guī)則中的告知同意要求，基于公共利益的保護(hù)下，國(guó)家機(jī)關(guān)在非免除保密情形或不需要告知情形外履行對(duì)公民的告知義務(wù)即可。⑥最后，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，縣級(jí)以上政府有義務(wù)以各途徑收集突發(fā)事件信息。這也表明收集公民的個(gè)人信息是公共突發(fā)事件所導(dǎo)致的緊急狀態(tài)中，政府基于宏觀管理調(diào)控與厘定措施維系社會(huì)秩序穩(wěn)定的基礎(chǔ)性需要。

因此，現(xiàn)實(shí)中突發(fā)事件所致緊急狀態(tài)下需收集公民的個(gè)人信息時(shí)，將公共利益置于優(yōu)先地位，適度限制公民的個(gè)人利益，厘清限制的范圍與界限，不但能幫助政府在事件的各階段了解民情、理解民意、頒布與出臺(tái)切實(shí)科學(xué)的治理措施，還能提升公民對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的安全感。

三、緊急狀態(tài)下權(quán)利限制的邊界

私主體權(quán)利的限制也理應(yīng)伴隨著政府權(quán)力的克制。始終需要做好公民最低限度的個(gè)人信息保護(hù)與政府對(duì)公共利益維護(hù)的權(quán)衡，遵循基本原則以科學(xué)合理規(guī)范權(quán)力的行使。

（一）比例原則限定宗旨

以本次新冠疫情為代表的突發(fā)事件所致緊急狀態(tài)為例，政府在擬定各項(xiàng)措施以實(shí)現(xiàn)對(duì)疫情精準(zhǔn)有效防控目的時(shí)，對(duì)于具體行政行為的采取，首先應(yīng)參照適用比例原則，即出于判斷政府處理個(gè)人信息措施是否合理正確的需要，從比例原則相關(guān)的合目的性、必要性、適當(dāng)性、最小損害性原則角度分別予以評(píng)價(jià)與考量。具體應(yīng)分別從數(shù)據(jù)收集與整理措施的正當(dāng)性、措施落實(shí)是否可以達(dá)到疫情防控的效果、所選取的措施是否必要及已經(jīng)是對(duì)公民侵害最小為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行措施擬定與頒布出臺(tái)。公權(quán)力主體在收集與使用公民的個(gè)人信息時(shí)，在范圍與時(shí)間限度上都應(yīng)當(dāng)著重考慮法律授權(quán)與否以及是否是疫情防控的客觀需要，并將此種考量貫穿于緊急狀態(tài)的預(yù)警、暴發(fā)、消退全鏈條階段，以求最大限度的削弱限制公民個(gè)人信息的危害。

（二）區(qū)別利用原則限定方法

區(qū)別利用原則是指根據(jù)信息的重要程度、敏感程度以及信息泄露給信息主體造成損害的不同，采用“三分法”，將信息劃分為敏感信息、一般信息、關(guān)鍵信息。⑦關(guān)鍵信息的判定標(biāo)準(zhǔn)指的是為了解疫情感染源、明確疫情傳播路徑所必須收集的信息，具有最強(qiáng)的必要性。敏感信息相對(duì)一般信息劃分的標(biāo)準(zhǔn)為，該種信息的收集對(duì)公民個(gè)人的私密性程度、對(duì)個(gè)人生活的干擾程度。私密性強(qiáng)、干擾程度大的信息便是敏感信息。實(shí)踐中，考慮到關(guān)鍵信息與敏感信息可能會(huì)存在交叉與重合，因此具體的操作路徑為：第一步需對(duì)信息是否是關(guān)鍵信息進(jìn)行判斷，如果確實(shí)是疫情防控所必須收集的關(guān)鍵信息，那政府此時(shí)便充分享有對(duì)私主體權(quán)利限制的正當(dāng)性基礎(chǔ);第二步，視信息的私密性程度、對(duì)公民的干擾程度在敏感信息與一般信息間歸類，如果是敏感信息，則需要謹(jǐn)慎收集與使用。

（三）本質(zhì)保護(hù)原則限定底線

本質(zhì)保護(hù)原則是指公民的私權(quán)可以讓渡于保障公共利益的公權(quán)之前提在于，公民的權(quán)利被限制與限制本身存在一個(gè)不得侵犯的禁區(qū)——不得侵害公民的生命健康權(quán)與人格尊嚴(yán)。⑧誠(chéng)然，公權(quán)力主體收集與使用公民的個(gè)人信息能為緊急狀態(tài)的處理帶來(lái)助益。但是，現(xiàn)實(shí)中一些基層政府過(guò)度收集公民的個(gè)人信息，對(duì)于職業(yè)、籍貫、年齡等非疫情防控必要信息也進(jìn)行收集與披露，干擾到人民正常生活的安寧。這便需要去強(qiáng)調(diào)，政府做出各項(xiàng)具體行政行為去收集與使用公民的個(gè)人信息時(shí)，其一切措施參照各項(xiàng)基本原則的使用與落實(shí)下均應(yīng)保有最低限度對(duì)私權(quán)的敬畏，帶有法律規(guī)范的人文主義關(guān)懷。

四、 政府收集公民個(gè)人信息的規(guī)范化路徑

基于平衡私權(quán)保護(hù)與公共利益保障的需要，細(xì)化權(quán)力克制與風(fēng)險(xiǎn)控制是題中應(yīng)有之義，應(yīng)采取具體的措施做好協(xié)調(diào)與連接，平衡好公權(quán)適度擴(kuò)張與私權(quán)適度限制的邊界，在信息處理方面可采取如下做法。

（一）事前設(shè)定政府收集信息時(shí)的前置判斷程序。

依托比例原則，在每類信息于不同時(shí)段收集時(shí)，參照算法設(shè)計(jì)或規(guī)范手冊(cè)上分別從數(shù)據(jù)收集與整理措施的正當(dāng)性、措施落實(shí)是否可以達(dá)到疫情防控的效果、所選取的措施是否必要及已經(jīng)是對(duì)公民侵害最小的三個(gè)角度來(lái)進(jìn)行賦分判斷。如果分?jǐn)?shù)低于警戒線，便需給上級(jí)疾控領(lǐng)導(dǎo)呈批申請(qǐng)。這也是采用個(gè)案分析的方式，引入平衡測(cè)試，證明數(shù)據(jù)使用的合法利益高于數(shù)據(jù)主體的個(gè)人利益，方可適用合法利益豁免。⑨ 在采取判斷程序予以制定與評(píng)價(jià)具體行政行為時(shí)，政府也應(yīng)根據(jù)信息類別差異，平衡好相關(guān)信息的保密程度，對(duì)公民履行不同程度的告知義務(wù)。

（二）事中強(qiáng)化對(duì)所收集數(shù)據(jù)的登記與監(jiān)督。

政府在收集與整理公民的個(gè)人信息時(shí)，其各階段所采取的不同措施應(yīng)受政府內(nèi)部的監(jiān)督與備案機(jī)制所約束。登記備案方面，緊急狀態(tài)前、后對(duì)所收集數(shù)據(jù)的處理均需做好備案與登記。既體現(xiàn)出政府收集數(shù)據(jù)的規(guī)范性，也為公民對(duì)數(shù)據(jù)處理程序產(chǎn)生質(zhì)疑時(shí)留下可依據(jù)的材料。監(jiān)督約束方面，政府在緊急狀態(tài)下大量搜集的公民個(gè)人信息由于涉及到對(duì)個(gè)體的識(shí)別、標(biāo)記、追蹤甚至監(jiān)控，亟需政府內(nèi)部配備人員予以全過(guò)程的定期監(jiān)管。綜合提升公民的信任感，加強(qiáng)對(duì)政府具體行政行為符合比例性等基本原則的規(guī)范。

（三）事后構(gòu)建信息刪除與權(quán)益恢復(fù)機(jī)制。

政府在階段性使用與分析公民的個(gè)人信息后，應(yīng)做好各流程節(jié)點(diǎn)的有效刪除工作，恢復(fù)對(duì)公民個(gè)人信息權(quán)益的保護(hù)。注意在不斷優(yōu)化關(guān)于信息是否允許刪除的判斷標(biāo)準(zhǔn)后，技術(shù)上也要與時(shí)俱進(jìn)地確保刪除工作做的干凈與徹底。如果確實(shí)是某些信息基于研防分析所需，需要保留并存儲(chǔ)的，也應(yīng)特別做好保密安保工作。即在數(shù)據(jù)的收集儲(chǔ)存、傳輸交換、監(jiān)測(cè)分析、刪除恢復(fù)等階段均做好安全保障，并定期開(kāi)展安全性運(yùn)轉(zhuǎn)測(cè)試與評(píng)估，提升處理系統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)能力與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。⑩此外，組織管理層面，也應(yīng)定期對(duì)相關(guān)公務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高對(duì)數(shù)據(jù)信息收集必要性與保密意識(shí)的認(rèn)知，起綜合性保障作用。

（四）全時(shí)段做好信息收集的告知與釋疑。

政府在收集公民的個(gè)人信息時(shí)，雖不需征詢其同意，但也需進(jìn)行適度的告知與釋疑，尊重公民權(quán)益的同時(shí)也提升公民的配合度。具體而言，應(yīng)對(duì)信息收集相關(guān)措施擬定的必要性、該政府的職責(zé)權(quán)限與法律依據(jù)、政府對(duì)個(gè)人信息的處理方式、個(gè)人信息權(quán)益限制的范圍與期限、公民有疑義時(shí)的咨詢渠道、公民權(quán)利受損的救濟(jì)路徑等方面進(jìn)行必要限度內(nèi)的公示與回應(yīng)，并配以政府收集與使用公民個(gè)人信息的相關(guān)法律法規(guī)予以保障。此外，為避免各地政府進(jìn)行多次重復(fù)性個(gè)人信息收集與反復(fù)解釋，建議政府間盡可能的對(duì)各地所掌握的同類信息進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，減輕對(duì)公民生活的打擾的同時(shí)也使得各地對(duì)突發(fā)事件所致緊急狀態(tài)下的情勢(shì)判斷更為科學(xué)。

結(jié)語(yǔ)

以公共管理哲學(xué)的視角探之，優(yōu)先保障公共利益下適度限制私權(quán)利，是社會(huì)整體秩序長(zhǎng)久和諧有序維系的必然選擇。緊急狀態(tài)下，采用收集公民個(gè)人信息并科學(xué)分析的數(shù)字化治理模式進(jìn)行綜合防控優(yōu)勢(shì)頗多。為保障公民的個(gè)人信息得到合理使用，需努力在收集與分析信息的技術(shù)上不斷提質(zhì)升級(jí)與措施厘定的規(guī)范性指引上不斷完善，確保最合理以及最小侵害到公民的個(gè)人信息權(quán)益。此外，也應(yīng)因地制宜的制定信息收集、登記、分析、監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，適度包容與諒解不同地域的落實(shí)情況。法理與情理兼納，規(guī)范政府具體行政行為的做出與保障公民個(gè)人信息權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

注：

① 參見(jiàn)石立琴.公共緊急狀態(tài)緊急法治與公民權(quán)利保障[J].山東審判（山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報(bào)），2006（02）：69-70.

② 《民法典》第一千零三十四條：自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)。個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別特定自然人的各種信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份證件號(hào)碼、生物識(shí)別信息、住址、電話號(hào)碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等。個(gè)人信息中的私密信息，適用有關(guān)隱私權(quán)的規(guī)定;沒(méi)有規(guī)定的，適用有關(guān)個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定。

③ 參見(jiàn)趙宏.疫情防控下個(gè)人的權(quán)利限縮與邊界[J].比較法研究，2020（02）：11-24.

④ 參見(jiàn)魏瓊，徐俊暉.應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息權(quán)益益的限制與保護(hù)[J].行政與法，2021（07）：118-128.

⑤ 參見(jiàn)魏瓊，徐俊暉.應(yīng)急狀態(tài)下個(gè)人信息權(quán)益益的限制與保護(hù)[J].行政與法，2021（07）：118-128.（同上注.）

⑥ 王利明，丁曉東.論《個(gè)人信息保護(hù)法》的亮點(diǎn)、特色與適用[J].法學(xué)家，2021（06）：1-16+191.DOI：10.16094/j.cnki.1005-0221.2021.06.001.

⑦ 參見(jiàn)陳琬珠.重大疫情防控中個(gè)人信息的利用與限制[J].華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021，23（02）：83-90.DOI：10.19366/j.cnki.1009-055X.2021.02.008.

⑧ 參見(jiàn)林鴻潮，趙藝絢.突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的個(gè)人信息利用與法律規(guī)制——以新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)為切入點(diǎn)[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020（03）：120-133+192.

⑨ 參見(jiàn)謝琳.大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息使用的合法利益豁免[J].政法論壇，2019，37（01）：74-84.

⑩ 參見(jiàn)李曉楠.“數(shù)據(jù)抗疫”中個(gè)人信息利用的法律因應(yīng)[J].財(cái)經(jīng)法學(xué)，2020（04）：108-120.DOI：10.16823/j.cnki.10-1281/d.2020.04.009.

* 作者簡(jiǎn)介：謝婉齡，生于1998年，碩士研究生，研究方向?yàn)槊穹ā?/p>

基金項(xiàng)目：2021年研究生創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目《緊急狀態(tài)下個(gè)人信息使用的法律邊界研究》;