應(yīng)急管理發(fā)展的國外經(jīng)驗

于靖園

經(jīng)驗，近年來，部分國家的應(yīng)急管理工作取得了較大發(fā)展和進(jìn)步，一方面是由于不斷總結(jié)事件（事故、災(zāi)害等）應(yīng)急管理經(jīng)驗教訓(xùn)，另一方面是由于持續(xù)完善法律體系和創(chuàng)新體制機(jī)制。

應(yīng)急管理職能是國家公共管理職能的重要組成部分，是衡量一個國家現(xiàn)代化水平的重要指標(biāo)。在突發(fā)事件發(fā)生的種類不斷增多，規(guī)模、頻率和影響持續(xù)增強(qiáng)的時代背景下，國外各國政府應(yīng)急管理的內(nèi)涵和外延也在不斷地更新變化，應(yīng)急管理的框架、模式，從空間維度上看，是一個充分整合各種管理要素和資源的一體化應(yīng)急管理體系，從時間維度上看，是一個由預(yù)防、響應(yīng)、處置和恢復(fù)組成的綜合性應(yīng)急管理過程。

從許多國家應(yīng)急管理的經(jīng)驗來看，一個成熟的應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)體系應(yīng)具備4個系統(tǒng)：法律與行政規(guī)范系統(tǒng)、決策指揮中樞系統(tǒng)、執(zhí)行與支援保障系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)。應(yīng)急管理這種內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)體系的四大系統(tǒng)并非單純的線性邏輯或平面關(guān)聯(lián)，而是一個四位一體的架構(gòu)體系，四大系統(tǒng)具有密切的關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性。“在總體應(yīng)急管理層面，典型國家大都形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合管理、上下聯(lián)動、敏捷高效的應(yīng)急管理體系?！?中共中央黨校（國家行政學(xué)院）應(yīng)急管理培訓(xùn)中心（中歐應(yīng)急管理學(xué)院）教授、博士生導(dǎo)師李雪峰表示。

目前，國外應(yīng)急管理模式發(fā)展較為成熟的主要有美國模式、日本模式、俄羅斯模式。美國模式，突出各州和各地方政府的自主管理;日本模式，強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件牽頭部門相對集中管理;俄羅斯模式，實行自上而下的垂直管理。

“9·11”事件發(fā)生后，美國于2003年11月成立國土安全部，負(fù)責(zé)危機(jī)管理和應(yīng)急處置。當(dāng)前，美國已基本建立起一個比較完善的應(yīng)急管理組織體系，形成了聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)5個層次的應(yīng)急管理與響應(yīng)機(jī)構(gòu)。當(dāng)?shù)胤秸膽?yīng)急能力和資源不足時， 州一級政府向地方政府提供支持。州一級政府的應(yīng)急能力和資源不足時，由聯(lián)邦政府提供支持。一旦發(fā)生重特大災(zāi)害， 絕大部分聯(lián)邦救援經(jīng)費來自該局負(fù)責(zé)管理的“總統(tǒng)災(zāi)害救助基金”， 但動用聯(lián)邦政府的應(yīng)急資源，需要向總統(tǒng)作出報告。

美國把應(yīng)急管理的活動貫穿到四個基本領(lǐng)域，即縮減、準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)。縮減和準(zhǔn)備是災(zāi)難發(fā)生之前的行為，反應(yīng)是災(zāi)難發(fā)生過程中的行為，而恢復(fù)則是災(zāi)后的行為?？s減階段在于預(yù)防和減少災(zāi)難的損失， 如在設(shè)計建筑物時要考慮恐怖分子發(fā)動襲擊等因素;準(zhǔn)備階段在于設(shè)計反應(yīng)階段如何應(yīng)急，提升更有效的反應(yīng)能力，其中包括對應(yīng)急人員和公眾的訓(xùn)練計劃，報警系統(tǒng)、通信系統(tǒng)的啟用計劃;反應(yīng)階段是對災(zāi)難作出的立即行動， 包括群眾撤離疏散、構(gòu)筑沙袋和其他設(shè)施，保證應(yīng)急食品和水源的安全、提供應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)、搜索救援、滅火、防止產(chǎn)生掠奪現(xiàn)象并維護(hù)公共秩序;恢復(fù)階段是善后處理的一部分， 包括提供臨時住所、恢復(fù)電力供應(yīng)、小額商業(yè)貸款、清理廢墟等。

美國應(yīng)急管理機(jī)制實行統(tǒng)一管理、屬地為主、分級響應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)運行。統(tǒng)一管理是指自然災(zāi)害、技術(shù)事故、恐怖襲擊等各類重大突發(fā)事件發(fā)生后，一律由各級政府的應(yīng)急管理部門統(tǒng)一調(diào)度指揮，而平時與應(yīng)急準(zhǔn)備相關(guān)的工作，如培訓(xùn)、宣傳、演習(xí)和物資與技術(shù)保障等，也歸到政府的應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé);屬地為主是指無論事件的規(guī)模有多大，涉及范圍有多廣，應(yīng)急響應(yīng)的指揮任務(wù)都由事發(fā)地的政府來承擔(dān)，聯(lián)邦與上一級政府的任務(wù)是援助和協(xié)調(diào)，一般不負(fù)責(zé)指揮;分級響應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是應(yīng)急響應(yīng)的規(guī)模和強(qiáng)度，而不是指揮權(quán)的轉(zhuǎn)移。

在同一級政府的應(yīng)急響應(yīng)中， 可以采用不同的響應(yīng)級別，確定響應(yīng)級別的原則，一是事件的嚴(yán)重程度，二是公眾的關(guān)注程度;標(biāo)準(zhǔn)運行主要是指從應(yīng)急準(zhǔn)備一直到應(yīng)急恢復(fù)的過程中，要遵循標(biāo)準(zhǔn)化的運行程序，包括物資、調(diào)度、信息共享、通信聯(lián)絡(luò)、術(shù)語代碼、文件格式乃至救援人員服裝標(biāo)志等。

美國的聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)都有自己的緊急救援專業(yè)隊伍，它們是緊急事務(wù)處理中心實施災(zāi)害救援的主要力量。聯(lián)邦緊急救援隊伍被分成十二個功能組——運輸組、聯(lián)絡(luò)組、公共實施和公共工程組、消防組、信息計劃組、民眾管理組、資源人力組、健康醫(yī)療組、城市搜索和救援組、危險性物品組、食品組、能源組，每組通常由一個主要機(jī)構(gòu)牽頭。各州、縣、市、社區(qū)救援隊也有自己的功能組，負(fù)責(zé)地區(qū)救援工作。

總結(jié)來看，美國應(yīng)急管理體制建設(shè)基本經(jīng)驗有：一是依法進(jìn)行危機(jī)應(yīng)對，美國危機(jī)管理各種機(jī)構(gòu)和計劃都是依法建立起來的，其權(quán)力來自于現(xiàn)行法律，而不是某個行政機(jī)構(gòu)，一旦危機(jī)事件出現(xiàn)，相應(yīng)的危機(jī)管理系統(tǒng)可以立即自行啟動，無須哪一級行政部門專門賦予相應(yīng)的權(quán)力。同時，每種危機(jī)管理的最終管理權(quán)仍屬于總統(tǒng)，當(dāng)某種危機(jī)事件超出一定的專業(yè)領(lǐng)域地理范圍，或者行政權(quán)限范圍時，總統(tǒng)可以直接介入危機(jī)事件的管理。二是各種危機(jī)應(yīng)對機(jī)構(gòu)職責(zé)分明，并且能夠相互救援。美國把各種危機(jī)事件按照專業(yè)領(lǐng)域劃分為相應(yīng)的反應(yīng)系統(tǒng)，各個系統(tǒng)由相應(yīng)的專家和專業(yè)人員組成，且職責(zé)分明，各個部門之間能夠相互協(xié)調(diào)，不存在危機(jī)管理真空。

日本的應(yīng)急管理發(fā)展得也比較早。1998年，日本政府在首相官邸設(shè)立國家危機(jī)管理中心，首相是國家危機(jī)管理的最高指揮官。危機(jī)管理中心成為日本國家危機(jī)管理中樞，設(shè)有對策本部會議室、辦公室、指揮室及全天候的情報集約中心等，可以使日本應(yīng)對危機(jī)和自然災(zāi)害等緊急事態(tài)。把防災(zāi)減災(zāi)工作上升到國家危機(jī)層次，建立確保國家安全和國民生活安定的日常管理、危機(jī)管理、大規(guī)模災(zāi)害管理等一系列政府危機(jī)管理體制，是日本政府從簡單防災(zāi)管理轉(zhuǎn)向綜合性國家危機(jī)管理的重要標(biāo)志。

日本應(yīng)急管理體制建設(shè)的基本經(jīng)驗主要為兩點：一是中樞指揮系統(tǒng)強(qiáng)權(quán)集中。在日本的危機(jī)管理體制中，內(nèi)閣首相任最高指揮官，內(nèi)閣官方負(fù)責(zé)總體指揮，通過安全保障會議和中央防災(zāi)會議組成危機(jī)管理體制。首相的權(quán)力極大，在緊急事態(tài)下，可以跳過內(nèi)閣安全會議直接下令出動自衛(wèi)隊、限制國民權(quán)力、確定私有財產(chǎn)的補(bǔ)償辦法等。日本從中央到地方、以首相為核心的強(qiáng)權(quán)指揮系統(tǒng)在應(yīng)對國家安全、天災(zāi)、人禍等突發(fā)事件中發(fā)揮了積極有效的作用。二是情報系統(tǒng)嚴(yán)格有效。通過整合情報部門，強(qiáng)化了情報系統(tǒng)的綜合分析能力，培養(yǎng)了高素質(zhì)的情報人員，同時理順了內(nèi)部關(guān)系，提高了工作效率。

俄羅斯的應(yīng)急管理發(fā)展得也比較完善。俄羅斯建立了以總統(tǒng)為核心主體、以負(fù)責(zé)國家安全戰(zhàn)略的聯(lián)邦安全會議為決策中樞，以緊急事務(wù)部等相應(yīng)部門為主力的危機(jī)管理權(quán)力結(jié)構(gòu)。緊急事務(wù)部誕生于1994年， 屬于執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)， 是俄羅斯處理突發(fā)事件的組織核心， 直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。該部通過總理辦公室可以請求獲得國防部或內(nèi)務(wù)部隊的支持， 擁有國際協(xié)調(diào)權(quán)及在必要時調(diào)用本地資源的權(quán)限。緊急事務(wù)部被認(rèn)為是俄羅斯政府五大“強(qiáng)力”部門之一， 另外幾個強(qiáng)力部門分別是國防部、內(nèi)務(wù)部、聯(lián)邦安全局和對外情報局。

緊急事務(wù)部設(shè)有人口與領(lǐng)土保護(hù)司、災(zāi)難預(yù)防司、部隊司、國際合作司、放射物及災(zāi)害救助司、科學(xué)與技術(shù)管理司等部門。同時下設(shè)森林滅火機(jī)構(gòu)委員會、抗洪救災(zāi)委員會、海洋及河流盆地水下救災(zāi)協(xié)調(diào)委員會、營救執(zhí)照管理委員會等機(jī)構(gòu)。建立國家危機(jī)情況管理中心，并在俄羅斯緊急事務(wù)部各個地區(qū)中心設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

近年來，部分國家的應(yīng)急管理工作取得了較大發(fā)展和進(jìn)步，一方面是由于不斷總結(jié)事件（事故、災(zāi)害等）應(yīng)急管理經(jīng)驗教訓(xùn)，另一方面是由于持續(xù)完善法律體系和創(chuàng)新體制機(jī)制。因此，業(yè)內(nèi)專家表示，在借鑒國外體制特點和優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，可從加強(qiáng)政策研究、法律法規(guī)優(yōu)化整合、宣傳教育培訓(xùn)以及提升基層應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性地位和社會化水平四個方面，進(jìn)一步強(qiáng)化我國應(yīng)急管理工作。