開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資探討

張懷煒

（重慶兩江新區(qū)水土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)投資有限公司，重慶 400714）

0 引言

基礎(chǔ)設(shè)施是物質(zhì)生產(chǎn)和城市生活的基礎(chǔ)。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施不足的阻力仍然很強(qiáng)，對(duì)城市發(fā)展的抑制作用非常明顯。這個(gè)問題的直接表現(xiàn)是缺乏生產(chǎn)性資金和建設(shè)工程，主要是因?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施的投資、融資和運(yùn)營(yíng)方式相對(duì)落后。本文在分析開發(fā)區(qū)主要特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提出開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資建議，以期為基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)區(qū)建設(shè)提供支持。

1 基礎(chǔ)設(shè)施投融資理論

開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)區(qū)包括供水、公用用電、供氣、道路、物流等，是企業(yè)生產(chǎn)的重要組成部分，是生產(chǎn)活動(dòng)的核心組成部分。在確定影響自愿投資項(xiàng)目的投資成本之前，需要考慮3 個(gè)影響因素，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資可以產(chǎn)生以下結(jié)果：①可以節(jié)省項(xiàng)目的生產(chǎn)和成本，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)項(xiàng)目成本的貢獻(xiàn)，當(dāng)開發(fā)區(qū)的工作數(shù)量和規(guī)模達(dá)到一定水平時(shí)，其結(jié)果將是一個(gè)實(shí)體，將顯著提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，包括投資控制，進(jìn)而提高效率和評(píng)估工作。②投資可以改善國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)力。隨著我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的發(fā)展，不同城市設(shè)立了不同規(guī)模的工業(yè)開發(fā)區(qū)和園區(qū)，但并不統(tǒng)一。在項(xiàng)目開發(fā)的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力的競(jìng)爭(zhēng)中，重要的不僅是不同制度的優(yōu)惠政策，更重要的是開發(fā)項(xiàng)目能夠提供競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的程度。就開發(fā)區(qū)的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力而言，良好的基礎(chǔ)設(shè)施可以創(chuàng)造良好的生產(chǎn)和工作環(huán)境，降低成本，提高公司的效率，這是公司投資著重關(guān)注的問題。③促進(jìn)生產(chǎn)就業(yè)和稅收健康發(fā)展，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的建設(shè)并沒有產(chǎn)生多少利潤(rùn)，因?yàn)楣疽彩沁M(jìn)行投資的一員，由于生產(chǎn)成本的降低，開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚的現(xiàn)象影響了公司的利潤(rùn)。當(dāng)企業(yè)不斷發(fā)展和擴(kuò)大時(shí)，企業(yè)將會(huì)需要雇傭更多的當(dāng)?shù)厝耍黾赢?dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。隨著企業(yè)效益的提高，這將帶動(dòng)地方自治政府預(yù)算收入的增加，從而進(jìn)一步優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施，提高公共服務(wù)質(zhì)量，形成良好的循環(huán)。圖1 為城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式。

圖1 城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

2 我國(guó)現(xiàn)有開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的監(jiān)管和融資是開發(fā)區(qū)的重中之重。良好的投融資可以促進(jìn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的合作，但也存在很多現(xiàn)實(shí)問題。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題總體上包括以下5 個(gè)問題，下文將展開討論。

2.1 地方政府職責(zé)不清，職能缺失和越位問題復(fù)雜

經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)屬于市、區(qū)、區(qū)政府的行政主權(quán)，因此開發(fā)區(qū)的設(shè)立和運(yùn)營(yíng)應(yīng)由市主管部門負(fù)責(zé)。但開發(fā)區(qū)建設(shè)存在諸多問題，具體如下：①投融資范圍不明確，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施需要大量資金。此外，經(jīng)濟(jì)回報(bào)是長(zhǎng)期的，具有巨大的后期影響力，在地方自治中往往難以承擔(dān)投資公司的角色，可能出現(xiàn)預(yù)算收入不足等問題。由于開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化調(diào)控模式的引入，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的大部分建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施將逐步走向市場(chǎng)化，導(dǎo)致部分開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施使用成本增加，基礎(chǔ)設(shè)施受損。因此，政府在投融資中的主體地位應(yīng)該明確，體現(xiàn)公共性。②分工不明確，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主體在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)非常重要，在全國(guó)許多經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，地方自治的作用撲朔迷離，行政操作不規(guī)范。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的政府在管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，卻忽視了對(duì)長(zhǎng)期落后的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行監(jiān)管和融資。因此，有必要解釋國(guó)家和私營(yíng)部門在投資和工廠工作方面的分工。③投資管理和資助權(quán)責(zé)不明確。地方政府在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資需要結(jié)合自身權(quán)益，而我國(guó)存在著在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)結(jié)構(gòu)、有權(quán)力但不承擔(dān)必要責(zé)任的趨勢(shì)；導(dǎo)致違規(guī)頻發(fā)。在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資時(shí)，空置和地方政府缺位的現(xiàn)象更加復(fù)雜?！叭蔽弧敝饕w現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任和建設(shè)上，由于地方政府補(bǔ)貼有限，長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施部分落后，高效維護(hù)維修困難重重，治理分配存在問題，運(yùn)作過程中的政府規(guī)模很大，官僚體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平低的地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，嚴(yán)重影響了當(dāng)下的管理效率。圖2 為政府投融資決策程序。

圖2 政府投融資決策程序

2.2 投融資營(yíng)銷不充分，行業(yè)壟斷復(fù)雜

我國(guó)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資中，公有制仍占主導(dǎo)地位，存在市場(chǎng)化運(yùn)作，忽視部分可行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資渠道的直接投資、抑制效應(yīng)的擔(dān)憂。在許多區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的營(yíng)銷是“歧視性”營(yíng)銷，即只允許國(guó)有企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，民間資金有限，這種“歧視性”營(yíng)銷必然導(dǎo)致這種壟斷情況的出現(xiàn)。國(guó)家和地方政府推出了新的利益化管理和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，管理系統(tǒng)仍然使用官方的官方模式，失去了企業(yè)市場(chǎng)管理的靈活性，創(chuàng)造了一種新型的用戶群。在某些經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)，壟斷基礎(chǔ)設(shè)施效率低下。

2.3 建設(shè)融資成本高，融資渠道缺乏

融資、金融體系支出和市場(chǎng)支出是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和技術(shù)開發(fā)區(qū)投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要手段。當(dāng)下政府財(cái)政支出數(shù)額有限而金融系統(tǒng)支出的利率水平高，二者存在沖突，導(dǎo)致以往的投融資方式因此面臨重大挑戰(zhàn)。為了解決這些問題，中國(guó)政府正敦促地方政府機(jī)構(gòu)澄清思路，采用西方國(guó)家普遍采用的市場(chǎng)融資工具，部分地區(qū)的決策人員仍然把政府作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的唯一關(guān)鍵主體，這限制了市場(chǎng)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[1]。

此外，金融市場(chǎng)不規(guī)范，有效的金融交易是投融資的主要平臺(tái)，但金融市場(chǎng)正在逐漸壯大，治理力度不夠。同時(shí)，市場(chǎng)體系建設(shè)不完善，成功的市場(chǎng)運(yùn)作需要資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使投資者能夠從交易經(jīng)營(yíng)中獲得足夠的收益和收益。但在我國(guó)商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，國(guó)家發(fā)揮重要作用，商業(yè)政策薄弱，極大地影響了投資和市場(chǎng)融資水平。所以，我國(guó)主要地方政府要落實(shí)中央戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步理清思路，完善經(jīng)濟(jì)體制，引入市場(chǎng)規(guī)范，擴(kuò)大融資渠道，促進(jìn)投資，為地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資提供保障。

2.4 資金使用不受監(jiān)管，資金使用效率低

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施營(yíng)銷力度不夠，政府將投資公司、融資公司和監(jiān)管機(jī)構(gòu)結(jié)合在一起，導(dǎo)致監(jiān)管不力。由于不同管理者的觀點(diǎn)不同，換屆后很容易出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施重組的問題。此外，追求先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施幾乎是不可能的，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。為了完成經(jīng)濟(jì)建設(shè)早期的開發(fā)區(qū)的工作，地方政府在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施方面往往堅(jiān)持最先進(jìn)且較高的標(biāo)準(zhǔn)。然而，使用基礎(chǔ)設(shè)施的可能性往往被忽視，許多類型的基礎(chǔ)設(shè)施和資源與我們經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的政治形勢(shì)不匹配。與此同時(shí)，后續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)封鎖力度不夠，維修問題嚴(yán)重。我區(qū)很多地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入巨資，但對(duì)實(shí)用性和基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)性重視不夠，這意味著隨著時(shí)間的推移，它們會(huì)通過降低效率來消耗和替代基礎(chǔ)設(shè)施的使用。

2.5 低效的公共定價(jià)和不合理的基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)

經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施可以分為兩類：第一類是非專有的、無償?shù)幕A(chǔ)設(shè)施，通常是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品國(guó)家開發(fā)建設(shè)的，不能從所需產(chǎn)品的收費(fèi)中受益，第二類產(chǎn)品是排他性的、非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品，通?？梢允杖∫欢ǖ馁M(fèi)用，但不能太高，也不以營(yíng)利為目的。那么這樣的公共產(chǎn)品應(yīng)該為工廠的建設(shè)所重視。一般來說，此類產(chǎn)品使用平均價(jià)格法進(jìn)行估價(jià)，即價(jià)格應(yīng)以成本為基礎(chǔ)，無須任何額外費(fèi)用。但在現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的大部分基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格并不是我國(guó)的平均估算成本。政府定價(jià)更加自由，基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格過高，同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施改造問題復(fù)雜，總成本和重新定價(jià)問題時(shí)有發(fā)生，造成了基礎(chǔ)設(shè)施中的標(biāo)價(jià)不真實(shí)的問題[2]。

3 開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的建議

3.1 健全開發(fā)區(qū)投融資機(jī)構(gòu)管理制度

這是完善投融資機(jī)構(gòu)管理制度，有利于開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的未來長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。健全開發(fā)區(qū)投融資機(jī)構(gòu)的管理體制不僅會(huì)影響組織架構(gòu)，還會(huì)影響融資規(guī)劃、項(xiàng)目管理、債務(wù)管理、資金管理等。因此，應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向進(jìn)行系統(tǒng)協(xié)調(diào)和監(jiān)測(cè)，建立并形成靈活、可持續(xù)的投融資平臺(tái)。此外，要建立相應(yīng)的開發(fā)區(qū)投融資部門，組織人員具備相應(yīng)的資質(zhì)，及時(shí)明確具體工作。

3.2 增加基礎(chǔ)設(shè)施政策性融資力度

以設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)的金融基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)展也有助于促進(jìn)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的金融建設(shè)。由于基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)成本的一部分取決于開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此每年增加財(cái)政資源以獲取特別重要的資金非常重要。建設(shè)投資金融平臺(tái)、監(jiān)測(cè)工作進(jìn)展，必須兼顧監(jiān)管，也可以通過預(yù)算清單、監(jiān)管限制、建設(shè)監(jiān)理、媒體服務(wù)等方式進(jìn)行監(jiān)管，確保了投資的真實(shí)合理。

3.3 基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道的拓寬

拓寬基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道可采取以下措施：①利用抵押貸款、總貸款等所含金融資金，運(yùn)用融資和各類貸款。②政府積極融資國(guó)際市場(chǎng)，開發(fā)區(qū)可以利用世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的貸款賬戶，積極爭(zhēng)取建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施融資的軟貸款。③申請(qǐng)?jiān)诰硟?nèi)外發(fā)行建筑債券，吸引各方資金。④可以通過資產(chǎn)回收的方式推進(jìn)建設(shè)投資公司，重點(diǎn)是擴(kuò)大公司規(guī)模，改善業(yè)務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)資本市場(chǎng)融資的目標(biāo)。圖3 為基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道。

圖3 基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道

3.4 優(yōu)化開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施融資環(huán)境

首先，開發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)打造金融產(chǎn)業(yè)鏈，立足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃金融業(yè)發(fā)展，全力吸引銀行、證券、信托、基金、保險(xiǎn)、擔(dān)保、當(dāng)鋪、金融公司等。其次，打造可持續(xù)融資平臺(tái)，在科學(xué)的大方向上，進(jìn)一步規(guī)范獲得房地產(chǎn)權(quán)的投融資工作。此外，開發(fā)區(qū)管委會(huì)將引入資金和城市規(guī)劃資源，促進(jìn)投資公司核心業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，并授予除工業(yè)園區(qū)外的城市開發(fā)區(qū)土地建設(shè)權(quán)，以優(yōu)化融資環(huán)境，滿足改善發(fā)展的需要。最后，為保障土地節(jié)約與配置協(xié)調(diào)發(fā)展，開發(fā)區(qū)可通過加強(qiáng)與市規(guī)劃部門、市國(guó)土資源局等多方面的聯(lián)系，進(jìn)一步落實(shí)開發(fā)區(qū)“雙規(guī)”。同時(shí)，中心城市加快全市土地指標(biāo)審批進(jìn)程，并在一年內(nèi)完成。此外，需要監(jiān)測(cè)土地規(guī)劃的現(xiàn)狀，要更好地落實(shí)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施融資環(huán)境，最終加強(qiáng)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。圖4 為新形勢(shì)下政府平臺(tái)融資思路。

圖4 新形勢(shì)下政府平臺(tái)融資思路

4 結(jié)語(yǔ)

在新的發(fā)展階段、新形勢(shì)下，開發(fā)區(qū)需要不斷提高土地開發(fā)水平，利用上述多種投融資方式，盡快開發(fā)積累必要的建設(shè)資金，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開發(fā)區(qū)改善投資環(huán)境艱難，為招商引資創(chuàng)造了良好的“硬件”條件?；诖?，開發(fā)區(qū)應(yīng)根據(jù)形勢(shì)需要，在開發(fā)建設(shè)實(shí)踐中不斷研究新的融資方式，為開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。