會計師事務(wù)所參與政府投資基金績效評價管理研究

王潔

（畢馬威華振會計師事務(wù)所（特殊普通合伙）廣州分所 廣東廣州 510627）

隨著我國政府投資基金規(guī)模和數(shù)量的迅猛發(fā)展，募資難度大、基金投資進度難把控、行業(yè)或領(lǐng)域基金設(shè)立存在重復(fù)、運行效率低、基金運行偏離政策目標(biāo)等諸多問題逐步顯現(xiàn)。因此，對政府投資基金績效管理進行研究，對推進我國全面建設(shè)預(yù)算績效管理體系、發(fā)揮財政資金杠桿作用、提供公共資源配置效率、優(yōu)化創(chuàng)新政府投融資機制等具有重大意義。政府投資基金績效管理涉及目標(biāo)管理、過程監(jiān)控、績效評價、評價結(jié)果應(yīng)用與反饋管理環(huán)節(jié)，其中績效評價發(fā)揮著承上啟下的作用。與此同時，由于會計師事務(wù)所的專業(yè)性，其第三方機構(gòu)的身份，在政府投資基金績效評價中扮演著重要角色，但事務(wù)所在評價方法、參與意識等方面存在不足。為此，本文將立足政府投資基金，分析會計師事務(wù)所參與政府投資基金績效評價管理過程存在的優(yōu)勢與機遇、困難與挑戰(zhàn)，并根據(jù)工作經(jīng)驗和研究體會提出建議。

一、政府投資基金概述

（一）政府投資基金的概念及發(fā)展

依據(jù)《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)［2015］210號），政府投資基金是指由中央、地方各級政府憑借財政預(yù)算收支安排，采用股權(quán)投資等市場化方式，以政府單獨出資或吸引社會資本一同出資設(shè)立，引導(dǎo)社會各類資本支持相關(guān)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，投資經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域的資金。政府投資基金主要包括政府引導(dǎo)基金和政府產(chǎn)業(yè)投資基金等。我國政府投資基金經(jīng)歷了探索起步、快速增長、規(guī)范發(fā)展三個階段。2002—2013年，政府投資基金處于起步階段，國家出臺政策指引創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立，政府監(jiān)督與行業(yè)監(jiān)管方向逐漸明確；2003—2017年，政府投資基金爆發(fā)式增長，政策加強了基金全流程規(guī)范化管理，細(xì)化了基金助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指引方向；2018年至今，政府投資基金進入規(guī)范發(fā)展階段，政策上進一步細(xì)化了基金風(fēng)險管控的相關(guān)細(xì)節(jié)，管理上也更加關(guān)注政府投資基金的績效評價。

（二）政府投資基金績效評價的政策法規(guī)及內(nèi)容

政府投資基金績效評價是指對政府投資基金的運行效益與效果進行客觀評價，并對評價結(jié)果進行有效運用。雖然政府投資基金快速發(fā)展，但真正達到最初基金設(shè)立目的并實現(xiàn)大規(guī)模投放的政府基金則少之又少，因此，需要對政府投資基金進行規(guī)范管理，不斷規(guī)范細(xì)化和落地實施有關(guān)政策。2008年《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》提出相關(guān)部門要將引導(dǎo)基金納入公共財政考核評價體系，并對其建立切實有效的績效考核評價制度；2015年《政府投資基金暫行管理辦法》要求各級財政部門應(yīng)有相應(yīng)的績效評價制度對政府投資基金實施績效評價；2020年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確提出加快對政府投資基金、主權(quán)財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項目等各項政府投融資活動實施績效管理，實現(xiàn)全過程跟蹤問效。

績效管理包括目標(biāo)管理、過程監(jiān)控、績效評價、評價結(jié)果應(yīng)用與反饋管理環(huán)節(jié)。由此，做好政府投資基金績效評價工作對于保障政策目標(biāo)的實現(xiàn)、維護基金高效運行以及實現(xiàn)基金財產(chǎn)保值增值等方面是具有重大意義。政府投資基金績效評價的相關(guān)內(nèi)容如下頁表1所示。

表1 政府投資基金績效評價相關(guān)內(nèi)容

二、會計師事務(wù)所參與政府投資基金績效評價的優(yōu)勢與機遇

在政府投資基金績效評價重要性日益凸顯的背景下，由于會計師事務(wù)所專業(yè)的執(zhí)業(yè)能力和豐富的財務(wù)管理與審計經(jīng)驗，政府越來越多地委托會計師事務(wù)所參與績效評價?？梢哉f，政府投資基金評價為拓展事務(wù)所業(yè)務(wù)提供了更大的平臺和空間。

（一）會計師事務(wù)所專業(yè)性的優(yōu)勢

隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，會計師事務(wù)所發(fā)展呈現(xiàn)出多元化趨勢，業(yè)務(wù)領(lǐng)域涵蓋審計、稅務(wù)、管理咨詢等領(lǐng)域，業(yè)務(wù)領(lǐng)域的多元化所積累的豐富經(jīng)驗對政府投資基金績效評價開展具有重要參考意義。一方面，豐富的財務(wù)經(jīng)驗有助于基金價值評價工作順利進行。合規(guī)、效率、價值、效果是政府投資基金績效評價的組成部分，其中基金價值評價工作是指基金投資業(yè)績評估，評估指標(biāo)包括已分配收益位數(shù)（DPI）、總收益位數(shù)（TVPI）和內(nèi)部收益率（IRR）等，對其計算要求高，需要豐富的項目投資及財務(wù)管理知識。而會計師事務(wù)所從業(yè)者恰恰具備以上條件，能夠有效識別經(jīng)營業(yè)務(wù)真實性，判斷財務(wù)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，準(zhǔn)確構(gòu)建基金價值評估指標(biāo)，進而科學(xué)高效地評估政府投資基金投資業(yè)績。另一方面，新興的管理咨詢業(yè)務(wù)促進了基金績效評價維度的深化和廣化。近年來，隨著管理會計建設(shè)的積極推進，管理咨詢業(yè)務(wù)收入成為會計師事務(wù)所另一收入增長支柱，同時也促進了會計師事務(wù)所人才布局的多元化，要求從業(yè)者不僅要掌握財會審計專業(yè)知識，而且在行業(yè)方向、企業(yè)發(fā)展、股權(quán)激勵、內(nèi)控建設(shè)等方面要有所涉及。可以說，人才多元促使思維多元，能夠更好地協(xié)同開展政府投資基金績效評價工作，有利于政府投資基金績效評價管理體系的構(gòu)建。

（二）會計師事務(wù)所獨立性的優(yōu)勢

會計師事務(wù)所具有其他機構(gòu)無法比擬的獨立性。第一，嚴(yán)格的獨立性要求保障了執(zhí)行質(zhì)量和效率。獨立性是會計師事務(wù)所的根基，也是其從業(yè)者最重要的職業(yè)素養(yǎng)，是績效評價過程公正和客觀的保障。第二，健全的行業(yè)管理和嚴(yán)格的業(yè)務(wù)監(jiān)管體制增強了績效評價結(jié)果的科學(xué)性和專業(yè)性。相比其他行業(yè)，會計師事務(wù)所行業(yè)監(jiān)管日益成熟，職業(yè)規(guī)范趨于完善，由此提高了從業(yè)者的職業(yè)能力、執(zhí)業(yè)質(zhì)量和道德素養(yǎng)，形成了科學(xué)有序的行業(yè)格局，有益于保證評價的科學(xué)性和專業(yè)性。此外，完備的內(nèi)部治理體制能確保評價過程的透明性和公正性，形成相互制約、彼此協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)清晰、激勵完善的內(nèi)部治理體系。

（三）投資基金發(fā)展迅猛，績效管理需求突增的機遇

為扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，國家、省市、區(qū)縣各地紛紛投資設(shè)立政府投資基金。然而，由于管理的缺位和缺乏規(guī)范，部分地方政府投資基金出現(xiàn)了資金沉淀、重復(fù)建設(shè)、使用分散、數(shù)量過多等問題。為避免地方政府投資基金產(chǎn)生財政風(fēng)險隱患，中央和地方政府相繼出臺政策，要求加強政府投資基金的投資監(jiān)督和績效評價，形成“全方位、全過程、全覆蓋”的政府投資基金績效管理體系，以推進其健康發(fā)展，促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。2021年財政部出臺《關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，反映了政府重視引入第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理。因而，引入第三方機構(gòu)參與預(yù)算管理的政策導(dǎo)向和基金發(fā)展廣度和深度的不斷提升意味著政府投資基金評價業(yè)務(wù)有著廣闊的市場空間。毫無疑問，政府投資基金評價業(yè)務(wù)將是會計師事務(wù)所拓展新領(lǐng)域的好機會，參與政府投資基金績效評價業(yè)務(wù)，不僅能夠謀求新利潤，而且將有益于未來投資咨詢等板塊業(yè)務(wù)的布局。

三、會計師事務(wù)所參與政府投資基金績效評價面臨的困難與挑戰(zhàn)

現(xiàn)階段，我國政府投資基金績效評價管理工作處于起步期，系統(tǒng)性理論研究不足，實務(wù)實踐經(jīng)驗不夠。會計師事務(wù)所作為專業(yè)獨立的第三方機構(gòu)，在推進政府投資基金績效評價中扮演著重要角色，擁有優(yōu)勢和機遇，但也面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)。

（一）基金布局領(lǐng)域廣，績效目標(biāo)多重多元

政府投資基金的本質(zhì)是改變傳統(tǒng)的財政支出方式，通過吸收社會資本，采用股權(quán)投資等市場化方式來發(fā)揮財政資金的杠桿作用，促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級、公共服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)展，其獨特的政策性和公共性強化了政府投資基金績效評價的復(fù)雜性。其一，政府投資基金跨期大，涉及領(lǐng)域廣。政府投資基金投資行業(yè)多元，包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、文化體育產(chǎn)業(yè)、教育醫(yī)療產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，布局海內(nèi)外投資，導(dǎo)致績效評價管理工作的廣而深。其二，基金績效目標(biāo)多重，兼顧與平衡困難。政府投資基金績效目標(biāo)涉及政策目標(biāo)、經(jīng)濟目標(biāo)、社會目標(biāo)，目標(biāo)評估劃分為總體目標(biāo)、階段目標(biāo)、年度目標(biāo)，目標(biāo)多重多元導(dǎo)致績效評價維度的復(fù)雜性，平衡多方利益相關(guān)者困難。

（二）投資基金前期管理缺位，績效評價展開受限

地方政府紛紛落地政府投資基金，但存在著前期管理缺位等問題，導(dǎo)致第三方機構(gòu)組織開展績效評價工作受限。一方面，基金市場化不足。盡管《政府投資基金暫行管理辦法》要求政府投資基金運作應(yīng)遵從“政府引導(dǎo)、市場運作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險”的原則，但部分地方政府仍然較多干涉基金運營，導(dǎo)致基金缺乏市場化運作，績效管理目標(biāo)不清晰，評價指標(biāo)模棱兩可，由此導(dǎo)致評價工作受限。另一方面，政府投資基金績效評價制度建立不完善?！墩顿Y基金暫行管理辦法》規(guī)定各級政府要切實建立政府投資基金績效評價制度，定期開展基金政策目標(biāo)實現(xiàn)和基金投資運營情況評價并對績效評價結(jié)果有效應(yīng)用。然而，現(xiàn)階段的政府投資基金的業(yè)務(wù)重心仍然處在前期的基金建設(shè)，如機構(gòu)篩選、招商引資等環(huán)節(jié)，對運作管理重視不足，部分地區(qū)投后監(jiān)督評價管理工作缺位，導(dǎo)致績效評價中數(shù)據(jù)搜集困難，甚至部分?jǐn)?shù)據(jù)來源不可靠。

（三）基金投資績效評價專業(yè)人才儲備不足

相對于其他政府預(yù)算管理績效評價，基金投資績效評價問題更為復(fù)雜，需綜合考慮基金設(shè)立目的、政策影響、投資和退出等多方面因素。一方面，評價不僅涉及政府資金使用的合法效率效益價值，還需關(guān)注資金使用的政策導(dǎo)向和市場化間的協(xié)調(diào)問題，與會計師事務(wù)所的審計、咨詢業(yè)務(wù)存在較大差異，由此要求從業(yè)者不僅需掌握財務(wù)審計能力，還需深諳基金運作、投資融資、項目管理等多方面知識。經(jīng)筆者調(diào)研，現(xiàn)階段會計師事務(wù)所績效評價人員的工作經(jīng)驗整體仍然不足。另一方面，基金投資績效評價工作覆蓋總體、階段、年度，工作繁重，時間緊急，甚至可能與會計師事務(wù)所每年的公司半年審、年審沖突。此外，會計師事務(wù)所從業(yè)者長久審計工作形成的思維導(dǎo)向可能會對績效評價工作展開產(chǎn)生負(fù)面影響，如謹(jǐn)慎性原則可能低估投資價值、錯判政策效果等?？偠灾瑢I(yè)人才儲備不足可能導(dǎo)致績效評價過程中業(yè)務(wù)不精練、調(diào)查問卷與調(diào)研溝通未到位、評價體系設(shè)計不全面等問題，亟需引起重視。

四、會計師事務(wù)所參與政府投資基金績效評價的對策和建議

基于會計師事務(wù)所參與政府投資基金績效評價存在的優(yōu)勢與不足，本文提出以下對策和建議。

（一）完善和落實政府投資基金績效評價法律法規(guī)

建立和完善指導(dǎo)性制度是做好政府投資基金績效評價關(guān)鍵且首要的一步。政府投資基金發(fā)展迅猛，但政策法規(guī)相對缺乏，導(dǎo)致基金運作出現(xiàn)募資難、投資難、運行效率低、重復(fù)投資等問題，進而限制業(yè)務(wù)推進，偏離政策初衷，甚至產(chǎn)生地方政府債務(wù)隱患。因而，各級政府應(yīng)積極出臺政府投資基金績效規(guī)章、配套政策和第三方參與政府投資基金績效評價工作指引，并監(jiān)督各級部門積極落實，做到相互約束、彼此協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)分明，如明確要求政府應(yīng)做好基金運作的數(shù)據(jù)管理、信息公開、調(diào)研配合等工作，以切實保證法制化和市場化，保障各方權(quán)益，提升工作質(zhì)量和工作效率和提高。

（二）會計師事務(wù)所要加強對基金績效評價人才的引進與培訓(xùn)

構(gòu)建科學(xué)合理的政府投資基金績效評價體系，形成客觀準(zhǔn)確的政府投資績效評價結(jié)果需要評價人員具備超群的專業(yè)勝任能力、良好的職業(yè)道德素養(yǎng)。為此，會計師事務(wù)所需要做到：第一，完善更新人才應(yīng)聘制度。在招納審計、稅務(wù)、咨詢方面人才時，也要加大績效評價人才的引入，努力從人才市場招收具有豐富績效評價經(jīng)驗的人員，組建績效評估部門或小組，并通過注入新鮮血液，推動組織內(nèi)生。第二，加大力度定期培訓(xùn)從業(yè)人員。會計師事務(wù)所需與時俱進，采取科學(xué)培訓(xùn)方式定期培訓(xùn)員工，如通過理論與實踐相結(jié)合、新老員工多交流、會計師事務(wù)所間合作分享等，以確保員工具備合格的從業(yè)技能。此外，會計師事務(wù)所可以加強與高校和政府合作，通過人才培訓(xùn)、講座分享等形式加強人才隊伍建設(shè)。

（三）加強信息技術(shù)應(yīng)用，推進評價體系和方法完善

互聯(lián)網(wǎng)時代信息技術(shù)日新月異，數(shù)據(jù)應(yīng)用滲透到各行各業(yè)。為避免重復(fù)投資等資金浪費問題，會計師事務(wù)所和政府應(yīng)發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢，協(xié)作建立績效評估數(shù)據(jù)庫、績效評價共享平臺，以通過信息共享、案例對比、標(biāo)準(zhǔn)化管理等來完善績效評價體系，提高工作效率，推進績效評價結(jié)果更好地指導(dǎo)工作。此外，會計師事務(wù)所也應(yīng)充分挖掘利用業(yè)務(wù)信息、行業(yè)數(shù)據(jù)和基金收益等，利用大數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析技術(shù)，劃分共性指標(biāo)庫和個性指標(biāo)庫，構(gòu)建科學(xué)合理的第三方績效評價指標(biāo)體系。