人民代表大會監(jiān)督監(jiān)察委員會的原理及路徑

孟憲紅

習(xí)近平總書記在2021年10月中央人大工作會議中指出，各級人大及其常委會要把憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)用起來，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督，并對各級監(jiān)察委員會自覺接受人大監(jiān)督提出明確要求[1]。加強(qiáng)和完善人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，是堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系的要求[2]，是實現(xiàn)對監(jiān)察權(quán)運(yùn)行制約和監(jiān)督的要求，有利于增強(qiáng)人大監(jiān)督的權(quán)威和實效，有利于確保監(jiān)察權(quán)力按照人民意志正確行使，有利于保障憲法和監(jiān)察法律法規(guī)正確貫徹實施。近幾年，隨著全國范圍內(nèi)市、縣兩級監(jiān)察委員會向同級人大常委會報告專項工作的啟動，以及監(jiān)察法律法規(guī)的不斷完善和深入執(zhí)行，各級人大監(jiān)督同級監(jiān)察委員會的客觀條件已經(jīng)具備，如何切實發(fā)揮好人大監(jiān)督的作用，依法對監(jiān)察委員會進(jìn)行有效監(jiān)督，是目前人大工作中需要思考和解決的重要問題。

人大監(jiān)督是監(jiān)察監(jiān)督機(jī)制中最主要、最核心的環(huán)節(jié)[3]。近兩年，全國人大先后修改了全國人大組織法、地方組織法，從各級人大組織和運(yùn)行層面為人大對同級監(jiān)察委員會開展監(jiān)督工作提供了法律依據(jù)。依據(jù)全國人大組織法、地方組織法、監(jiān)督法，結(jié)合監(jiān)察法及其實施條例的相關(guān)規(guī)定，人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督主要有聽取專項工作報告、組織開展執(zhí)法檢查、提出詢問和質(zhì)詢等四種方式[4]。同時，各級人大常委會要通過提升自身監(jiān)督能力和水平，做好對同級監(jiān)察委員會的監(jiān)督。

一、聽取專項工作報告

聽取并審議監(jiān)察委員會專項工作報告，是人大對監(jiān)察委員會監(jiān)督的主要手段之一。2020年8月，國家監(jiān)察委員會貫徹落實憲法和監(jiān)察法要求，首次以開展反腐敗國際追逃追贓工作情況為題，向十三屆全國人大常委會第二十一次會議作專項工作報告[5]。2021年31個?。▍^(qū)、市）監(jiān)察委員會先后向同級人大作了專項工作報告，其中，甘肅省監(jiān)察委員會于2021年9月向省十三屆人大常委會第二十六次會議作了關(guān)于開展反腐敗國際追逃追贓的專項工作報告。按照國家監(jiān)察委員會關(guān)于自上而下、依法有序推進(jìn)地方監(jiān)察委員會向同級人大常委會匯報專項工作的要求，市、縣兩級監(jiān)察委員會應(yīng)分別從2021年和2022年開始向同級人大報告專項工作，屆時，各級人大常委會均要對同級監(jiān)察委員會專項工作報告進(jìn)行審議。監(jiān)察法實施條例第二百五十二條規(guī)定，監(jiān)察委員會專項工作報告由監(jiān)委主任在本級人民代表大會常務(wù)委員會全體會議上作出;監(jiān)察委員會在報告前應(yīng)當(dāng)與本級人大有關(guān)專門委員會溝通協(xié)商，并配合開展調(diào)查研究;人大常委會審議報告時，監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)根據(jù)要求派出領(lǐng)導(dǎo)成員列席相關(guān)會議，聽取意見;人大常委會反饋的審議意見監(jiān)察機(jī)關(guān)要認(rèn)真研究辦理，并按照要求書面報告辦理情況。實踐中，人大常委會審議監(jiān)察委員會專項工作報告時要注意以下三個問題。

（一）監(jiān)察委員會作專項工作報告的對象是人大常委會。在我國憲法規(guī)定的國家機(jī)構(gòu)當(dāng)中，其他國家機(jī)關(guān)需要在同級人民代表大會會議召開期間向其報告工作，僅國家主席、中央軍委和監(jiān)察委員會不需要向人大報告工作，但監(jiān)察委員會需要向人大常委會報告專項工作[6]，這一制度設(shè)計具有其現(xiàn)實基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)。按照監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會的監(jiān)督對象為所有行使公權(quán)力的公職人員，同時，實踐中大量存在公職人員與企業(yè)負(fù)責(zé)人等其他主體共同犯罪的問題，而我國各級人大代表大多由國家公職人員或企業(yè)負(fù)責(zé)人兼職，屬于監(jiān)察委員會的監(jiān)督、調(diào)查對象。如果監(jiān)察委員會向同級人大報告工作，不僅會在一定程度上影響人大代表認(rèn)真負(fù)責(zé)的對報告進(jìn)行投票和表決，還可能牽制監(jiān)察委員會對人大代表行使公權(quán)力行為的監(jiān)督。由人大常委會聽取審議監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項工作報告，可以有效解決上述問題，有利于保障各級人大和監(jiān)察委員會行使各自的職權(quán)，尤其對監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán)意義重大。

（二）監(jiān)察工作具有一定的特殊性，在審議報告時要注意把握好尺度。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會作為與“一府兩院”平級的單位，由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，但與其他國家機(jī)關(guān)相比，監(jiān)察委員會具有一定的特殊性，如實行與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公的體制，在內(nèi)部決策運(yùn)行上與紀(jì)委同步，依法獨立行使監(jiān)察權(quán)，辦案工作具有一定的保密性，運(yùn)行所依據(jù)的文件多涉及國家秘密等。為了充分照顧這些特殊性，人大常委會審議監(jiān)察委員會專項工作報告時，在內(nèi)容上要嚴(yán)格限定在監(jiān)察委員會運(yùn)行和監(jiān)察權(quán)的行使上，不得將與黨的紀(jì)律檢查委員會、紀(jì)律審查權(quán)相關(guān)的事項列入審議或詢問范圍;在聽取和審議專項工作報告之前的調(diào)查研究、征求意見階段，不得不當(dāng)過問具體案件的辦理情況，妨礙監(jiān)察權(quán)的獨立行使，影響監(jiān)委依法辦案;對相關(guān)涉密文件或法規(guī)制度的內(nèi)容不得了解、打聽和過問，以防造成泄密。

（三）下級監(jiān)察委員會向同級人大作專項工作報告需在上級監(jiān)察委員會指導(dǎo)下進(jìn)行。按照憲法和監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，地方各級監(jiān)察委員會在同級黨委和上級監(jiān)察委員會共同領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系在向同級人大常委會作專項工作報告中具體體現(xiàn)為，下級監(jiān)察委員會向同級人大所作報告需在上級監(jiān)察委員會的指導(dǎo)下進(jìn)行。為落實憲法和監(jiān)察法關(guān)于向人大常委會作專項工作報告的相關(guān)規(guī)定，推進(jìn)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的具體化和制度化，2020年中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)向本級人大常委會報告專項工作的指導(dǎo)意見》，為上級監(jiān)察委員會指導(dǎo)下級監(jiān)察委員會依規(guī)依法、穩(wěn)妥有序向同級人大常委會報告專項工作提供了依據(jù)。

二、組織開展執(zhí)法檢查

組織開展執(zhí)法檢查，是各級人大及其常委會行使法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威的有效方式，主要表現(xiàn)為人大及其常委會對具體執(zhí)法機(jī)關(guān)就憲法和法律的實施情況進(jìn)行監(jiān)督。執(zhí)法檢查是監(jiān)督監(jiān)察法律法規(guī)實施狀況最為有效的方式之一[7]，各級監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)、做好監(jiān)察工作的過程，同時也是其執(zhí)行監(jiān)察法及其實施條例等法律法規(guī)的過程。2018年以來，監(jiān)察法、刑事訴訟法、政務(wù)處分法、監(jiān)察官法、監(jiān)察法實施條例等與監(jiān)察工作相關(guān)的法律法規(guī)相繼頒布運(yùn)行并在各級監(jiān)察委員會執(zhí)行，監(jiān)察法律法規(guī)的執(zhí)行已經(jīng)積累了較為豐富的實踐經(jīng)驗。監(jiān)察法實施條例第二百五十三條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)積極接受、配合本級人民代表大會常務(wù)委員會組織的執(zhí)法檢查，對本級人民代表大會常務(wù)委員會的執(zhí)法檢查報告應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究處理，并向其報告處理情況。將包括刑事訴訟法、監(jiān)察法、政務(wù)處分法、監(jiān)察法實施條例在內(nèi)的法律法規(guī)納入人大執(zhí)法檢查計劃中，對同級監(jiān)察委員會執(zhí)行上述法律法規(guī)的情況進(jìn)行評估，可以就調(diào)查發(fā)現(xiàn)的監(jiān)察法律法規(guī)執(zhí)行和實施過程中存在的較為突出的問題，以及在檢查中隨機(jī)發(fā)現(xiàn)的其他問題有針對性地提出改進(jìn)意見，不僅實現(xiàn)了對監(jiān)察委員會的有效監(jiān)督，同時也為做好監(jiān)察立法、監(jiān)察法律法規(guī)備案審查工作積累了寶貴經(jīng)驗。因此，各級人大應(yīng)當(dāng)有計劃地對同級監(jiān)察委員會執(zhí)行監(jiān)察法律法規(guī)的情況進(jìn)行檢查，對其實施狀況進(jìn)行客觀評價，發(fā)現(xiàn)和指出存在的問題，并提出整改建議。

做好監(jiān)察法律法規(guī)的執(zhí)法檢查工作，要注意同監(jiān)察委員會內(nèi)部的執(zhí)法調(diào)研和評估工作相結(jié)合。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》要求，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)每年都在系統(tǒng)內(nèi)開展黨內(nèi)法規(guī)和監(jiān)察法律法規(guī)執(zhí)行情況的調(diào)研和評估，并將發(fā)現(xiàn)的問題反饋相關(guān)單位和部門進(jìn)行整改[8]。監(jiān)察委員會內(nèi)部執(zhí)法調(diào)研和評估雖然在主體、性質(zhì)、方式方法上與人大執(zhí)法檢查之間存在差異，但二者在內(nèi)容、對象、成果運(yùn)用上存在互通。因此，應(yīng)當(dāng)積極探索建立與監(jiān)察機(jī)關(guān)法規(guī)制度執(zhí)行調(diào)研和評估部門的聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)聯(lián)系配合，在執(zhí)法檢查的安排部署、內(nèi)容方案、信息共享、成果運(yùn)用等方面積極溝通、協(xié)作配合，通過內(nèi)外結(jié)合，形成檢查合力，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)察法律法規(guī)執(zhí)法檢查工作，更加有力地推動法律法規(guī)正確執(zhí)行。

三、提出詢問案和質(zhì)詢案

依據(jù)監(jiān)督法第三十四至三十八條、監(jiān)察法實施條例第二百五十四條之規(guī)定，人大代表或人大常委會組成人員可以通過提出詢問案、質(zhì)詢案兩種方式監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)。詢問指各級人大常委會會議審議監(jiān)察機(jī)關(guān)專項工作報告時，監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)派有關(guān)負(fù)責(zé)人員到會并聽取意見、回答詢問。質(zhì)詢指符合法定人數(shù)的縣級以上人大常委會組成人員可以在聯(lián)名后，以書面方式向人大常委會提出對本級監(jiān)察機(jī)關(guān)的質(zhì)詢案，由委員長會議或者主任會議決定后，交受質(zhì)詢的監(jiān)察機(jī)關(guān)答復(fù)。監(jiān)察委員會對質(zhì)詢案應(yīng)當(dāng)按照要求依法認(rèn)真進(jìn)行答復(fù)，口頭答復(fù)的必須由監(jiān)察委員會主要負(fù)責(zé)人或者委派的相關(guān)負(fù)責(zé)人到會答復(fù)，書面答復(fù)的必須由監(jiān)察委員會主要負(fù)責(zé)人簽署。

上述規(guī)定為人大通過詢問和質(zhì)詢監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)提供了法律依據(jù)。實踐中，應(yīng)注意從以下幾個方面做好詢問和質(zhì)詢。一是要在了解情況、熟悉業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，堅持圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點，聚焦黨中央重大決策部署和人民群眾所思所盼所愿，就制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出矛盾和問題提出高質(zhì)量的詢問案和質(zhì)詢案。二是要在認(rèn)真研究監(jiān)察機(jī)關(guān)專項工作報告、系統(tǒng)了解相關(guān)監(jiān)察工作開展的基礎(chǔ)上，有計劃、有組織、有重點地就其中某一方面的問題集中進(jìn)行詢問。三是要注重開展專題詢問，監(jiān)察工作具有專業(yè)性和系統(tǒng)性，專項報告也是圍繞某一專門問題展開的，具備對其進(jìn)行專題詢問的條件。通過專題詢問，可以有效督促監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，推動監(jiān)察工作順利開展[9]。四是要認(rèn)真做好跟蹤督辦，各級人大要通過聽取情況報告、進(jìn)行專項調(diào)查、實地座談走訪等多種形式，對同級監(jiān)察委員會就人大所提審議意見、執(zhí)法檢查報告和詢問、質(zhì)詢案的落實進(jìn)行跟蹤督辦，確保監(jiān)督落到實處、發(fā)揮實效。

四、提升自身監(jiān)督能力

各級人大常委會除通過上述四類法定途徑對同級監(jiān)察委員會進(jìn)行監(jiān)督外，還應(yīng)當(dāng)通過提升代表履職能力、建立三級人大聯(lián)系機(jī)制、加強(qiáng)與其他監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)等方式，提升自身監(jiān)督能力和監(jiān)督水平，做好對同級監(jiān)察委員會的監(jiān)督。

提升代表履職能力水平方面。人大監(jiān)督要通過代表進(jìn)行，代表履職能力水平直接影響監(jiān)督成效，由于監(jiān)察工作具有一定的專業(yè)性，要加強(qiáng)和完善對同級監(jiān)察委員會的監(jiān)督，就必須提升代表自身的法律素養(yǎng)，發(fā)揮代表特長和優(yōu)勢。一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)調(diào)研和培訓(xùn)，通過履職培訓(xùn)、專項培訓(xùn)、組織開展“人大代表進(jìn)監(jiān)委”等方式，加強(qiáng)代表對監(jiān)察法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，加深對監(jiān)察工作的認(rèn)識和了解，為其開展對同級監(jiān)察委員會的監(jiān)督打下基礎(chǔ)、提供保障。另一方面，部分人大代表或人大機(jī)關(guān)工作人員同時還兼任監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員，這類代表在了解監(jiān)察委員會工作情況、參與監(jiān)察委員會具體工作方面具有獨特優(yōu)勢，各級人大應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮好“特約監(jiān)察員代表”在審議專項工作報告、提出詢問和質(zhì)詢、開展執(zhí)法檢查等工作中的作用。

建立三級人大聯(lián)系機(jī)制方面。在我國，上下級人大之間是監(jiān)督、指導(dǎo)和聯(lián)系關(guān)系，其中聯(lián)系主要體現(xiàn)在工作層面，上下級監(jiān)察委員會之間則是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。建立省、市、縣三級人大關(guān)于監(jiān)督監(jiān)察委員會的專項聯(lián)系機(jī)制，將下級人大發(fā)現(xiàn)同級監(jiān)察委員會在履職方面存在的突出問題反饋至上級人大，由上級人大通過詢問質(zhì)詢、執(zhí)法檢查等方式向上級監(jiān)察委員會提出，再通過上級監(jiān)察委員會對下級監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)來解決，不僅可以實現(xiàn)上下級人大監(jiān)督之間的聯(lián)動協(xié)同，還能夠有效破解同級監(jiān)督難題，實現(xiàn)有效監(jiān)督。

加強(qiáng)與其他監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)方面。十九屆四中全會提出要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督等九類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，同時，監(jiān)察法實施條例第二百五十一條明確要求各級監(jiān)察委員會要主動接受民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各方面監(jiān)督。因此，各級人大應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建并完善與法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督等其他監(jiān)督的貫通銜接機(jī)制，在細(xì)化對口聯(lián)系部門、召開聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上，明確日常聯(lián)絡(luò)負(fù)責(zé)同志，加強(qiáng)信息互動、協(xié)作配合，形成監(jiān)督合力，共同做好對同級監(jiān)察委員會的監(jiān)督工作。

注釋：

[1]中央紀(jì)委國家監(jiān)委、中央黨史和文獻(xiàn)研究院：《習(xí)近平關(guān)于堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社、中國方正出版社2022年第1版，第171頁。

[2]本書編寫組：《〈中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2019年第1版，第32、69頁。

[3]秦前紅：《監(jiān)察法學(xué)教程》，法律出版社2019年第1版，第397頁。

[4]中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室：《中華人民共和國監(jiān)察法釋義》，中國方正出版社2018年第1版，第80頁。

[5]周睿志：《監(jiān)察委如何接受人大監(jiān)督》，載《北京社會治理法律評論》2020年8月。

[6]秦前紅：《人大監(jiān)督監(jiān)察委員會的主要方式與途徑》，載《法律科學(xué)》2020年第2期。

[7]劉艷紅、周佑勇、夏偉、顧偉：《地方人大監(jiān)督監(jiān)察委員會的方法、模式與機(jī)制研究》，載江蘇人大網(wǎng)，2020年6月3日。

[8]中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020年第1版，第255頁。

[9]李少文：《人大如何加強(qiáng)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督》，載《中國黨政干部論壇》2020年第6期。

（作者系中國科學(xué)院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院研究員、蘭州市城關(guān)區(qū)第十九屆人大代表）