關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履職的思考

潘靜靜 甘海根

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履職的背景

2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，就進(jìn)一步做好新時(shí)代縣鄉(xiāng)人大工作提出指導(dǎo)性意見。隨后，2015年8月29日，全國(guó)人大常委會(huì)審議修改了地方組織法等三部涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的重要法律[1]。2022年3月全國(guó)人大又對(duì)地方組織法進(jìn)行了修改。2016年4月，江西省人大常委會(huì)根據(jù)相關(guān)法律，對(duì)《江西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》進(jìn)行了修正。2022年3月，全國(guó)人大又對(duì)地方組織法進(jìn)行了修改。這些法律條例的修正和完善，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職的重要依據(jù)和有力保障，也對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職提出了更加規(guī)范化、更具法治化的要求。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的簡(jiǎn)稱，是我國(guó)最基層的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，也是我國(guó)分布最為廣泛、機(jī)構(gòu)數(shù)量最多的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是基層群眾行使權(quán)力最為便利和最為重要的載體。新修改的地方組織法第十二條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的職權(quán)有十四項(xiàng)[2]，而人們通常將這十四項(xiàng)職權(quán)簡(jiǎn)要概括為“重大事項(xiàng)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選舉權(quán)”，將其作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職的主要內(nèi)容。

結(jié)合全面推進(jìn)依法治國(guó)的目標(biāo)任務(wù)、內(nèi)涵要求和憲法及相關(guān)法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)界定，我們可以看出：全面推進(jìn)依法治國(guó)，必然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在履職時(shí)嚴(yán)格按照法定授權(quán)、自覺做到依法履職辦事;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的依法履職，又將帶動(dòng)基層政權(quán)、基層群眾和基層社會(huì)的法治建設(shè)，推動(dòng)法治中國(guó)建設(shè)進(jìn)程在基層穩(wěn)步推進(jìn)、落地見效。因此，查找當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在履職中存在的問題，深入分析問題產(chǎn)生的原因并有針對(duì)性地提出解決問題的對(duì)策建議，是促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履職的重要途徑。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職中存在的主要問題

在全國(guó)上下全面推進(jìn)依法治國(guó)的大環(huán)境下，江西上栗縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作也在朝著法治化、規(guī)范化方向扎實(shí)推進(jìn)。如2016年，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均增設(shè)了人大專職副主席一職;縣人大常委會(huì)2019年制定了《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的指導(dǎo)意見》，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年召開兩次會(huì)議，深入推進(jìn)基層民主政治建設(shè)。又如，縣人大常委會(huì)精心指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大扎實(shí)開展工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在監(jiān)督重大項(xiàng)目、決定重大事項(xiàng)、選舉人大政府干部中發(fā)揮了重要作用，取得了人大監(jiān)督實(shí)效明顯、代表作用有效發(fā)揮和自身建設(shè)持續(xù)向好等一系列成績(jī)[3]。然而，經(jīng)過進(jìn)一步深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在履職中還存在以下問題。

（一）人大機(jī)構(gòu)“虛設(shè)化”。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，只有象征性的主席團(tuán)，但主席團(tuán)的職能處于虛化狀態(tài)，很多主席團(tuán)的成員也不知道自己該承擔(dān)哪些職責(zé)。二是職位配置不科學(xué)。雖然各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)置了人大主席、副主席和人大辦主任，但存在明顯的虛設(shè)現(xiàn)象。如個(gè)別人大主席分管了政府其他事務(wù)，人大專職副主席作為黨政班子“副職”則更是“大雜燴”地分管文教、扶貧、新農(nóng)村建設(shè)、安全生產(chǎn)、環(huán)保等政府工作;而人大辦主任雖有配置，但幾乎沒有專職的，大多都兼任黨政辦副主任或其他辦公室的主任，這種設(shè)置和工作分工，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)職能大大地被虛化。三是人員力量較薄弱。分工的不合法不合理，造成人大工作力量明顯單薄，名義上有主席、副主席、人大辦主任和干事等4人以上，實(shí)際上則都身兼數(shù)職，難以專心做人大工作，在多重工作壓力下，人大閉會(huì)期間組織的監(jiān)督視察活動(dòng)經(jīng)常打折扣，人大常設(shè)機(jī)構(gòu)陷入“常設(shè)”“常虛”的尷尬境地。

（二）人大權(quán)力“形式化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大最主要的權(quán)力是監(jiān)督、選舉和重要事項(xiàng)決定，然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在履職過程中，這些權(quán)力都帶有“形式化”的痕跡。一是人大會(huì)議期間的決定和選舉“隨大流”。如審議政府工作報(bào)告和財(cái)政預(yù)算報(bào)告有時(shí)因時(shí)間倉(cāng)促，代表未充分討論即表決通過，存在“跟風(fēng)”同意跡象;在選舉副鎮(zhèn)長(zhǎng)等過程中，也存在“聽說組織提名選誰(shuí)”，代表就跟著怎么投票，對(duì)候選人并未進(jìn)行充分了解;至于質(zhì)詢案、罷免案的提出，則更是十分罕見的事情。二是人大閉會(huì)期間的監(jiān)督和檢查“走過場(chǎng)”。多數(shù)時(shí)候，人大的視察、監(jiān)督活動(dòng)與黨政領(lǐng)導(dǎo)工作督導(dǎo)推進(jìn)工作“捆綁”。在與領(lǐng)導(dǎo)一起的活動(dòng)中，人大代表即使發(fā)現(xiàn)問題，也會(huì)“礙于面子”和“政治智慧”而選擇緘默不言，使監(jiān)督視察的作用大打折扣。人大的這種“過程化履職”和“形式化監(jiān)督”，可能導(dǎo)致一些群眾的訴求無法反映，一些重大項(xiàng)目在推進(jìn)過程中的偏差得不到及時(shí)糾正，造成人民群眾的不滿情緒持續(xù)蔓延，既影響政府的公信力，也損害人大權(quán)威，還可能為基層社會(huì)的穩(wěn)定和諧埋下隱患。

（三）人大工作“次要化”。盡管上級(jí)部門一再?gòu)?qiáng)調(diào)要發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)等方面的重要作用，但人大工作邊緣化、次要化的現(xiàn)狀依然難以改變。一是干部排名“靠后化”。作為正科級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席，排名卻位于副科級(jí)的副書記之后，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席由副書記提任，造成級(jí)別提升而排名退步的尷尬局面。又如，近年來新設(shè)的人大專職副主席一職，被坊間稱為最低層次的副科級(jí)，這一點(diǎn)在組織安排時(shí)也可以得到一定的印證。2021年換屆縣區(qū)提拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員時(shí)，大多是采取“地區(qū)好一點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就安排人大副主席等相對(duì)差一點(diǎn)的職務(wù)，地區(qū)偏一點(diǎn)就安排黨委委員、副鎮(zhèn)長(zhǎng)等相對(duì)好一點(diǎn)的職務(wù)”進(jìn)行大體的“平衡”。這種干部排名，使得很多人誤認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是“二線養(yǎng)老部門”。二是工作開展“次要化”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人大工作遠(yuǎn)不如“財(cái)稅辦”“項(xiàng)目辦”等直接創(chuàng)造財(cái)富工作的重要性，也不及社會(huì)事務(wù)、綜合執(zhí)法等管理服務(wù)類工作，排名大體位于婦聯(lián)、團(tuán)委等工作大類中。這就使得人大工作成了“開會(huì)時(shí)講起來重要，閉會(huì)后做起來次要，事多時(shí)忙起來不要”的次要工作。如這兩年疫情防控、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村換屆等工作事務(wù)繁忙，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)就未落實(shí)好一年開兩次人代會(huì)的要求，致使到七八月份都沒開會(huì)審議政府工作報(bào)告及財(cái)政預(yù)算報(bào)告，很多組織任命的副科級(jí)干部干了大半年都還是“提名人選”。這種組織安排上的“潛規(guī)則”和實(shí)際工作中的“明靠后”，無形之中使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的法治化、規(guī)范化進(jìn)程更加艱難。

（四）代表履職“被動(dòng)化”。一是聯(lián)系服務(wù)群眾不夠主動(dòng)。盡管上栗縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立了代表聯(lián)系群眾制度，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也設(shè)立了數(shù)個(gè)代表聯(lián)絡(luò)站（室），但不少代表僅僅是“名字照片”進(jìn)站，有的代表在站（室）接待服務(wù)群眾也是被動(dòng)等待，主動(dòng)深入群眾了解不夠，有時(shí)走門串戶入戶訪民情，也往往是依靠慣例或自身的經(jīng)驗(yàn)去與群眾交流，大多是入戶寒暄聊天，深層次的交流了解相對(duì)不多，聯(lián)系群眾成為一種“例行公事”。二是存在個(gè)別“掛名”代表。如F鎮(zhèn)人大代表劉某在2018年村“兩委”換屆落選后就基本不參加會(huì)議和活動(dòng)，D鄉(xiāng)人大代表彭某長(zhǎng)期在外地，很少參加活動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)只能無奈地對(duì)兩位代表五年任期內(nèi)的履職情況給予“不定等次”的評(píng)價(jià)。又如，D鄉(xiāng)有兩位代表2020年全年請(qǐng)假，F(xiàn)鎮(zhèn)衛(wèi)生院院長(zhǎng)彭某退出院長(zhǎng)職務(wù)后就長(zhǎng)期請(qǐng)假不履職等。三是存在少數(shù)“啞巴”代表。在人大會(huì)議期間討論發(fā)言時(shí)，部分代表只能“鼓鼓掌”或重復(fù)一下報(bào)告的部分內(nèi)容再“附和一兩句贊言”，沒有自己對(duì)政府工作報(bào)告、人大工作報(bào)告等的看法和意見建議，也不能提出其他有針對(duì)性、建設(shè)性的“金點(diǎn)子”。在提出建議（議案）方面，F(xiàn)鎮(zhèn)60位代表在一屆任期內(nèi)只有不到一半的代表提出了建議（議案），超過一半的代表只能“跟風(fēng)”成為附議人，沒有結(jié)合工作崗位和生活實(shí)際主動(dòng)思考，提出自己獨(dú)特的想法和見解。代表履職主動(dòng)性不足，缺少問題意識(shí)和服務(wù)觀念，必然影響人大工作的實(shí)際成效。

三、問題存在的原因分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職中存在的這些問題是多種原因共同作用的結(jié)果，歸納起來，大概有以下五個(gè)方面。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)“雜”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)五級(jí)政府的最基層，承擔(dān)著非常繁重的工作任務(wù)，正所謂“上面千條線、下面一根針”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對(duì)接五十個(gè)以上的縣直部門，再加上當(dāng)前信訪維穩(wěn)、精準(zhǔn)扶貧（鄉(xiāng)村振興）、人居環(huán)境整治、疫情防控等重點(diǎn)中心工作，“考核壓力大、問責(zé)呵聲高”，人手不夠成為每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的棘手難題。在事多人少的矛盾之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多機(jī)構(gòu)例如婦聯(lián)、關(guān)工委、團(tuán)委等都成為虛設(shè)機(jī)構(gòu)，僅安排兼職干部，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大雖然掛牌設(shè)立了人大辦，但人大辦的干部不得不身兼數(shù)職，從事“更為重要的工作”，久而久之，人大辦就從“常設(shè)”變?yōu)榱恕疤撟觥薄｀l(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的繁雜，也影響了班子的分工，造成人大主席、副主席“不務(wù)正業(yè)”。一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政（含人大）班子大概為13～15人，除了書記鎮(zhèn)長(zhǎng)外，分管副職干部在分工上壓力都很大，無奈之下，黨政班子分工時(shí)不得不要求人大主席、副主席承擔(dān)部分黨委政府的工作，甚至有的副主席還分管文教、衛(wèi)健、宣傳等工作，將人大主業(yè)做成了兼職副業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的繁雜和人大干部的“兼職”化，導(dǎo)致人大組織代表監(jiān)督視察等活動(dòng)相對(duì)不多，有時(shí)候組織監(jiān)督視察活動(dòng)為了節(jié)省時(shí)間精力，也大多是與黨政領(lǐng)導(dǎo)工作督導(dǎo)推進(jìn)“捆綁”，使得人大的監(jiān)督作用發(fā)揮得不夠持續(xù)有力和高效有為。

（二）法規(guī)政策“寬”。地方組織法第十八條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職務(wù);如果擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職務(wù)，必須向本級(jí)人民代表大會(huì)辭去主席、副主席的職務(wù)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表，根據(jù)主席團(tuán)的安排組織代表開展活動(dòng)，反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見，并負(fù)責(zé)處理主席團(tuán)的日常工作。”[4]這樣的規(guī)定，至少存在兩個(gè)弊端。一是只規(guī)定人大主席、副主席不能擔(dān)任政府職務(wù)，但沒有明確人大主席、副主席不能分管政府工作，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子分工時(shí)給人大主席、副主席安排黨委政府工作埋下了政策漏洞。二是對(duì)組織開展活動(dòng)沒有明確的量化和質(zhì)量要求，反映代表和群眾的意見建議也是被動(dòng)反映，這就容易造成有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為人大工作是“可有可無”的，甚至出現(xiàn)“忙起來不要”的現(xiàn)象。

（三）監(jiān)督管理“松”。一是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)管不夠有力?？h級(jí)人大常委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是法律監(jiān)督關(guān)系、工作聯(lián)系關(guān)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。在監(jiān)督指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大方面，縣人大常委會(huì)有“重選舉而輕日常”的傾向，更多的是指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開會(huì)時(shí)選舉有沒有落實(shí)組織意圖，而對(duì)人大就政府工作報(bào)告的討論審議方面等相對(duì)監(jiān)督指導(dǎo)得不多，對(duì)人大組織監(jiān)督視察活動(dòng)、代表聯(lián)絡(luò)站（室）的實(shí)際運(yùn)行情況跟蹤監(jiān)督更少，往往是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的新聞報(bào)道了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作開展情況。二是代表的監(jiān)管條款內(nèi)容不細(xì)?，F(xiàn)行代表法規(guī)定，“監(jiān)督代表的主體是選舉單位或選民”[5]，但沒有具體規(guī)定由誰(shuí)來組織、監(jiān)督什么、如何監(jiān)督和監(jiān)督程序及監(jiān)督結(jié)果處置等。盡管上栗縣很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表向選民述職活動(dòng)，但述職的形式主義成分較多，選民對(duì)代表日常履職的情況了解得并不多，多數(shù)選民只知道“選代表填張票”，卻不清楚監(jiān)督代表也是自己的重要權(quán)利。同時(shí)，現(xiàn)行法律、法規(guī)只對(duì)代表按時(shí)到會(huì)、投票方面有較為明確的規(guī)定，對(duì)履職的效率、質(zhì)量等監(jiān)督方面沒有形成行之有效、可量化的指標(biāo)，代表怎樣履職、是否積極履職和認(rèn)真工作，主要靠個(gè)人的自律和意愿。對(duì)那些經(jīng)常請(qǐng)假、長(zhǎng)期不發(fā)言、不提意見建議、不參加代表活動(dòng)的代表，也沒有明確的“退出”機(jī)制。這就導(dǎo)致了有的代表履職不積極甚至自愿長(zhǎng)期甘當(dāng)“啞巴”代表、“掛名”代表。

（四）人大力量“軟”。一是經(jīng)費(fèi)來源導(dǎo)致“軟”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一切經(jīng)費(fèi)，都必須從政府直接開支，雖然很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是“直報(bào)直銷”，但沒有單獨(dú)的經(jīng)費(fèi)賬戶和撥款保障。為了保證人大開展日常工作的經(jīng)費(fèi)，人大干部不得不和鎮(zhèn)長(zhǎng)、常務(wù)副鎮(zhèn)長(zhǎng)“搞好關(guān)系”，這就造成人大在監(jiān)督政府時(shí)，必須考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作“大局”，監(jiān)督的力度和硬度或多或少會(huì)打折扣。二是現(xiàn)行體制導(dǎo)致“軟”。市縣通常將人大排在四大班子的第三位，位于政府序列之后，且把人大和政協(xié)一起算作“二線部門”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是只有黨委政府，沒有人大“一套班子”的實(shí)質(zhì)設(shè)置，這就使得人大主席、副主席事實(shí)上成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員的副職，班子分工時(shí)給人大主席安排分管某項(xiàng)工作，人大主席必須“服軟”;而作為“最低層次”副科級(jí)的人大副主席，由于大多剛進(jìn)班子資歷淺，更是必須無條件接受工作安排，多擔(dān)擔(dān)子和任務(wù)，這樣一來，人大主席、副主席“不務(wù)正業(yè)”就不足為奇了。

（五）代表能力“弱”。人大代表能力素質(zhì)的高低，是其依法履職的重要基礎(chǔ)，而文化程度的高低是能力素質(zhì)的重要方面。筆者根據(jù)相關(guān)臺(tái)賬材料，對(duì)上栗縣D鄉(xiāng)、P鎮(zhèn)和S鎮(zhèn)三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的223名人大代表的學(xué)歷情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。從文化程度來看，大專及以上學(xué)歷代表86名，占比38.6%;高中（中專）學(xué)歷77名，占比34.5%;初中及以下學(xué)歷60名，占比26.9%。如果剔除機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“職務(wù)代表”，“體制外”與人民群眾接觸得最多的農(nóng)村“兩委”班子成員代表和普通村民代表的文化程度要低得多，只有不到10%的人有大專以上學(xué)歷，文化程度總體是偏低的。文化程度不高，大大削弱了代表的履職能力。一是依法履職意識(shí)不強(qiáng)。有些文化素質(zhì)不高的代表服務(wù)意識(shí)差，選擇消極履職，被動(dòng)開會(huì)甚至經(jīng)常請(qǐng)假。二是想問題不夠全面。很多代表對(duì)問題的思考往往還停留在經(jīng)驗(yàn)方面，法治觀念和政策基礎(chǔ)較差，導(dǎo)致其提出的想法、在會(huì)上和視察監(jiān)督中發(fā)表的看法顯得“土氣”而缺乏法治思維支撐。三是有想法寫不出來。有的代表有較好的建議，但因自身文化素質(zhì)不高、文字功底不好和表達(dá)能力不強(qiáng)，造成表述上可能存在偏差，難以形成規(guī)范的建議。

四、進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履職的若干建議

我國(guó)憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì);人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！盵6]鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為群眾身邊的權(quán)力機(jī)關(guān)，是群眾最能直接感受到人民當(dāng)家作主的機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履職能力水平的高低，將直接影響群眾的滿足感、獲得感、幸福感。對(duì)此，筆者提出以下幾點(diǎn)建議，以期進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履職的能力。

（一）完善法規(guī)條例“護(hù)航”。要進(jìn)一步細(xì)化完善地方組織法和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的機(jī)構(gòu)、運(yùn)行情況和人大代表的監(jiān)督管理進(jìn)行明確和細(xì)化。一是要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)職能。要進(jìn)一步細(xì)化主席團(tuán)的職責(zé)，使人大主席團(tuán)作為人大開展工作“主心骨”的作用進(jìn)一步充分發(fā)揮。要保證人大工作人員力量，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大最少要保證一名人大領(lǐng)導(dǎo)和一名專職干事，確保人大工作有人干，常設(shè)機(jī)構(gòu)常作為。建議可以法律條款的形式規(guī)定人大主席、副主席不得分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，讓人大主席、副主席有更多的時(shí)間精力組織代表活動(dòng)，大膽放手地開展監(jiān)督視察，把人大依法履職的要求落實(shí)落細(xì)。二是要細(xì)化代表監(jiān)督管理。對(duì)選舉單位或選民監(jiān)督代表的權(quán)利進(jìn)行細(xì)化，明確由誰(shuí)牽頭組織監(jiān)督、明確監(jiān)督的內(nèi)容和如何開展監(jiān)督以及監(jiān)督結(jié)果的處置方式等，讓選民的監(jiān)督成為代表積極履職的“助推器”。出臺(tái)代表履職的考核評(píng)價(jià)條款，設(shè)立履職效率、質(zhì)量考核體系，對(duì)經(jīng)常請(qǐng)假、長(zhǎng)期不發(fā)言、不提建議、不參加活動(dòng)的代表進(jìn)行問責(zé)甚至責(zé)令“退出”，讓考核評(píng)價(jià)“指揮棒”清除“啞巴”代表和“掛名”代表。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)“正軌”?？h人大常委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。一是要?jiǎng)?chuàng)新會(huì)議指導(dǎo)監(jiān)督方式。一方面，可采取在某鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開人大會(huì)議觀摩會(huì)的形式，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議的法定程序步驟進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)演示，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議組織者現(xiàn)場(chǎng)學(xué)習(xí)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議更加合法合規(guī)。另一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開會(huì)議期間，建議縣人大常委會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)常態(tài)化安排專門督導(dǎo)人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)和監(jiān)督，確保重大事項(xiàng)決定、選舉干部等充分醞釀、步驟到位、程序不亂、過程合法。二是要突出日常監(jiān)督視察跟蹤問效?？h人大常委會(huì)可結(jié)合本地實(shí)際，出臺(tái)全縣統(tǒng)一的監(jiān)督視察管理辦法和考核評(píng)價(jià)體系，明確日常監(jiān)督視察的方法步驟，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督視察檢查等工作進(jìn)行細(xì)化量化考評(píng)，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督視察成效的檢驗(yàn)。對(duì)人大建議提得多、質(zhì)量高，助推政府工作取得好成效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大予以相應(yīng)的激勵(lì)。通過針對(duì)性的指導(dǎo)、強(qiáng)有力的監(jiān)督和嚴(yán)格化的考評(píng)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作更加規(guī)范有為，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的依法盡責(zé)履職成為展現(xiàn)全面依法治國(guó)的“窗口”。

（三）抓好代表培訓(xùn)“充電”。針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表總體文化程度不高、履職能力欠佳的實(shí)際，要通過針對(duì)性的培訓(xùn)“充電”來提高其工作能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要經(jīng)常通過專家講座、以會(huì)代訓(xùn)、遠(yuǎn)程教育等方式，組織代表加強(qiáng)對(duì)代表法、選舉法、地方組織法等法規(guī)制度的學(xué)習(xí)，讓代表明白自身職責(zé)，清楚自己應(yīng)該如何履職、如何更好履職，主動(dòng)聯(lián)系服務(wù)群眾，主動(dòng)參加人大組織的監(jiān)督視察等活動(dòng)，積極為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。人大代表更多的是談想法、提建議（議案），較好的表達(dá)能力是履職的基礎(chǔ)，因此，人大要設(shè)置必要的演說和寫作培訓(xùn)課，千方百計(jì)提高代表的語(yǔ)言表達(dá)能力和寫作能力，讓百姓的心聲、代表的觀點(diǎn)能夠以更準(zhǔn)確的方式表達(dá)出來，破解代表因“表述不清”“甘當(dāng)啞巴”的窘境。要發(fā)揮連任人大代表工作經(jīng)驗(yàn)豐富和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人大代表文化程度總體較高的優(yōu)勢(shì)，推行“一對(duì)一、一帶多”結(jié)對(duì)幫學(xué)機(jī)制，讓文化水平相對(duì)較低和新當(dāng)選的人大代表通過“手把手”地教、“面對(duì)面”地學(xué)，盡快成為履職盡責(zé)合格的人大代表，帶動(dòng)人大代表隊(duì)伍整體工作能力的提高。

（四）唱響人大聲音“造勢(shì)”。提高人大依法履職能力和實(shí)效，既要靠法規(guī)的保障和上級(jí)的指導(dǎo)，更要靠人大自身的敢擔(dān)當(dāng)、善作為。首先，要把“閑事”管好，增強(qiáng)干群認(rèn)同感。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)要加強(qiáng)與代表的聯(lián)系，人大代表要加強(qiáng)與群眾的聯(lián)系，形成上下同欲干事創(chuàng)業(yè)的氛圍。在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮好人大代表地域分布廣、行業(yè)領(lǐng)域多、思路拓展寬的優(yōu)勢(shì)，圍繞黨委政府的中心工作進(jìn)行主動(dòng)思考、依法監(jiān)督、建言獻(xiàn)策，在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中貢獻(xiàn)智慧力量。要結(jié)合黨史學(xué)習(xí)教育，依托代表聯(lián)絡(luò)站、人大講習(xí)所等，開展“我為群眾辦實(shí)事”系列活動(dòng)，主動(dòng)聯(lián)系服務(wù)群眾，協(xié)調(diào)解決群眾身邊的“急難愁盼”問題，用實(shí)實(shí)在在的“成績(jī)單”，改變干部群眾對(duì)人大“二線部門”“次要工作”的偏見。其次，要把“故事”講好，提升人大影響力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要加大對(duì)人大工作的宣傳力度，各級(jí)人大要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的宣傳工作牽線搭橋。要把人大工作中辦的典型好事實(shí)事、履職過程中涌現(xiàn)出來的先進(jìn)代表總結(jié)概括提煉好，通過報(bào)刊、電視、廣播、新媒體等進(jìn)行廣泛宣傳，既增強(qiáng)人大工作的成就感和自豪感，激勵(lì)人大代表干事創(chuàng)業(yè)、依法履職的工作熱情，又提高人大工作在全社會(huì)的“存在感”和影響力，倒逼人大進(jìn)一步依法履職顯擔(dān)當(dāng)。

（五）強(qiáng)化黨委領(lǐng)導(dǎo)“撐腰”。黨的十九大報(bào)告指出：“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的;堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一是社會(huì)主義政治發(fā)展的必然要求?！盵7]做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，必須要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，才能確保方向不偏、力度再添。一方面，要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的依法履職。人大在依法決定和監(jiān)督過程中，必須堅(jiān)持重要問題、重大事項(xiàng)及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委請(qǐng)示匯報(bào)，聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的部署和要求，自覺維護(hù)黨委在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，堅(jiān)定不移地貫徹好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的工作要求，積極推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委重大決策的貫徹執(zhí)行，在政治上、思想上、行動(dòng)上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委保持高度一致，確保人大一切工作與黨委同向同行。另一方面，要堅(jiān)持黨委支持下的依法履職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，不管是機(jī)構(gòu)設(shè)置運(yùn)行、人員力量調(diào)配、班子分工調(diào)整，還是排名位置前移、人大建議督辦、工作經(jīng)費(fèi)保障，都必須要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的全力支持，才能落地生根取得成效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要嚴(yán)格落實(shí)好上級(jí)關(guān)于做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的有關(guān)法律條例規(guī)定，在機(jī)構(gòu)實(shí)體化運(yùn)作、人大干部專職化配備、人大依法監(jiān)督政府工作等多方面給予足夠的支持“撐腰”，不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在推進(jìn)全面依法治國(guó)過程中依法履職的“骨氣”和“底氣”。

注釋：

[1]這三部法律分別為《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》。

[2]這十四項(xiàng)職權(quán)參見2022年3月11日十三屆人大第五次會(huì)議修正的地方組織法。

[3]近三年上栗縣人大常委會(huì)工作報(bào)告和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作報(bào)告均有類似表述。

[4]參見2022年3月新修改的地方組織法。

[5]《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》，中國(guó)法制出版社2015年版，第五章。

[6]《中華人民共和國(guó)憲法》，法律出版社2018年3月版，第5頁(yè)。

[7]習(xí)近平：《決勝全面建成小康奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2017年版。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版。

[2]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014年版。

[3]《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，中國(guó)法制出版社2020年版。

[4]《中華人民共和國(guó)憲法》，法律出版社2018年3月版。

[5]《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，中國(guó)法制出版社2022年版。

[6]《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》，中國(guó)法制出版社2015年版。

[7]任達(dá)：《夯基固本 依法履職 創(chuàng)新提升 不斷推進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作與時(shí)俱進(jìn)》，載《人民政壇》2019年第10期。

[8]本刊編輯室：《新時(shí)代人大代表和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大當(dāng)有新作為》，載《時(shí)代主人》2018年第7期。

[9]王躍福：《人大代表履職效果源于觀念的更新和素質(zhì)的提高》，載《新疆人大》2018年第6期。

[10]阮重暉、方永紅：《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)的若干建議》，載《人大研究》2015年第6期。

（作者分別系江西省萍鄉(xiāng)市上栗縣福田鎮(zhèn)人大專職副主席， 萍鄉(xiāng)市稅務(wù)局干部）