全過程人民民主在預(yù)決算監(jiān)督中的實踐

徐浩璐

習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上對全過程人民民主作出系統(tǒng)論述，指出“人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體”[1]，為深刻認識和準確把握全過程人民民主重大理念、更好發(fā)揮人大在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用提供了科學(xué)指引和行動指南。

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，體現(xiàn)著黨委、政府的發(fā)展戰(zhàn)略和方針政策，關(guān)系到千家萬戶的民生福祉。預(yù)算是財政的核心內(nèi)容和主要載體，加強人大預(yù)決算審查監(jiān)督，是用足用好人大監(jiān)督職權(quán)、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要抓手。黨的十八大以來，浙江各地立足實際，創(chuàng)造性開展工作，在預(yù)決算審查監(jiān)督中積累了全過程人民民主的成功實踐和豐富經(jīng)驗，為進一步管好政府“錢袋子”，把人大制度優(yōu)勢持續(xù)轉(zhuǎn)化成為發(fā)展優(yōu)勢和治理效能注入了不竭動力，提供了浙江范例。

一、發(fā)展和完善“參與式預(yù)算”

“參與式預(yù)算”發(fā)軔于浙江省臺州市溫嶺，以預(yù)算民主懇談為主要形式。其孕育和興起可追溯至溫嶺市松門鎮(zhèn)干部群眾在1999年開展的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”。當(dāng)年6月，主題為“推進村鎮(zhèn)建設(shè) 改善鎮(zhèn)容村貌”的教育論壇，變“說教”為“對話”，當(dāng)?shù)匕傩折x躍參加、暢所欲言，鎮(zhèn)干部耐心聽講、認真作答，被認為是民主懇談的雛形，自愿參加、平等對話成為基本內(nèi)涵。

2005年，溫嶺市澤國鎮(zhèn)和新河鎮(zhèn)率先開展公共預(yù)算民主懇談，讓代表和群眾廣泛深入?yún)⑴c鎮(zhèn)年度財政預(yù)算、城建基本項目等的審查和監(jiān)督，民主懇談?wù)揭氲饺舜蠊ぷ髦?，變以往預(yù)算由少數(shù)人決定為多數(shù)人參與決定。經(jīng)過幾年探索，2008 年實現(xiàn)鎮(zhèn)（街）全覆蓋并向市級職能部門延伸[2];2009年制定《關(guān)于開展預(yù)算初審民主懇談 加強鎮(zhèn)級預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)意見》，從制度層面肯定了這一創(chuàng)新做法。

進入新時代，“參與式預(yù)算”推陳出新，內(nèi)涵不斷豐富，相關(guān)實踐被寫入新預(yù)算法，成為全過程人民民主在浙江基層的典型實踐，在全國范圍都產(chǎn)生了較大影響。一是預(yù)算審查逐步深入。2013 年，民主懇談內(nèi)容開始從預(yù)算支出向預(yù)算收入、從預(yù)算向決算延伸。2015年3月，溫嶺在全國縣級城市首次試行預(yù)算修正議案。二是構(gòu)建全過程監(jiān)督鏈條。人代會召開前，進行部門預(yù)算民主懇談、代表聯(lián)絡(luò)站預(yù)算征詢懇談、常委會會議初審票決部門預(yù)算草案;人代會上，聽取政府預(yù)算報告，分代表團專題審議部門預(yù)算、票決部門預(yù)算;人代會后開展預(yù)算績效監(jiān)督[3]。這一全過程完整鏈條，為打造“透明錢柜”奠定了扎實基礎(chǔ)。三是積極推進預(yù)算公開。2013年溫嶺市人大開通“參與式預(yù)算網(wǎng)”，成為全國首個由縣級人大主辦的該領(lǐng)域?qū)I(yè)網(wǎng)站。2014年，溫嶺市“四本賬”預(yù)算和所有部門、鎮(zhèn)（街）預(yù)算、上年度決算以及“三公”經(jīng)費預(yù)決算，實現(xiàn)在網(wǎng)上全公開。

在發(fā)展和完善“參與式預(yù)算”過程中，人民群眾有序參與是永恒主題。當(dāng)?shù)卦O(shè)立了預(yù)算審查監(jiān)督參與庫和專業(yè)庫，參加預(yù)算懇談的人大代表和群眾代表在這兩個庫中抽取產(chǎn)生。參與庫有4萬多人，有各級人大代表、村民代表以及外來人口代表、納稅大戶等。專業(yè)庫有500多人，由熟悉預(yù)算及相關(guān)專業(yè)知識的人員組成[4]。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)上直播互動也成為有益補充。

二、打造預(yù)算國資監(jiān)督綜合應(yīng)用系統(tǒng)

數(shù)字文明時代，變革之中蘊藏?zé)o限可能。浙江堅定不移落實建設(shè)“數(shù)字浙江”重大決策部署，特別是2021年以來把數(shù)字化改革作為全面深化改革的總抓手，撬動各領(lǐng)域各方面改革，結(jié)出了累累碩果。浙江省人大預(yù)算國資監(jiān)督綜合應(yīng)用系統(tǒng)，即是貫徹全過程人民民主理念、推進預(yù)決算監(jiān)督工作數(shù)字化改革的重大成果。

針對傳統(tǒng)審查方式存在的難點堵點，如預(yù)算決算草案、相關(guān)報表內(nèi)容繁雜，代表和委員面對厚重的紙質(zhì)報告報表開展審查耗時耗力;審查監(jiān)督過程中面對大量數(shù)據(jù)，有的關(guān)聯(lián)性不強，代表和委員難以進行歸類和定性定量分析;代表和公眾參與預(yù)算、國資監(jiān)督的深度和廣度不夠;在較短會期內(nèi)，代表、委員審查意見線下提交、處理、反饋不及時等問題，由浙江省人大常委會辦公廳和相關(guān)市縣人大聯(lián)合建設(shè)的預(yù)算國資監(jiān)督系統(tǒng)，精心設(shè)計了預(yù)算審查、決算審查、執(zhí)行監(jiān)督、審計監(jiān)督、國資監(jiān)督等5個子場景，實現(xiàn)“一網(wǎng)互聯(lián)”、動態(tài)監(jiān)測、多跨協(xié)同、數(shù)字賦能，增強了相關(guān)監(jiān)督工作的透明度和人大代表的參與度，有效增強了預(yù)算國資監(jiān)督工作實效。如在2022年1月舉行的浙江省第十三屆人大六次會議期間，該系統(tǒng)提供了“四本預(yù)算”、省級93個部門預(yù)算、省級政府重大投資項目預(yù)算等內(nèi)容。人大代表通過電腦端或手機端登錄，可以實時提出審查意見，形成網(wǎng)上“提交、處理、反饋、評價”的工作閉環(huán)，便捷高效。

運用信息化手段開展預(yù)決算監(jiān)督在浙江由來已久。早在2008年3月，嘉興市人大財政預(yù)算執(zhí)行在線監(jiān)督系統(tǒng)就正式上線[5]。2009年，溫州市人大“預(yù)算在線監(jiān)督系統(tǒng)”上線，通過專用電腦可實時查看政府相關(guān)部門的每一筆開銷。2019年，溫州市人大在線監(jiān)督系統(tǒng)正式升級為預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，功能更強大，內(nèi)容更豐富。2021年，整合融入浙江省人大預(yù)算國資監(jiān)督系統(tǒng)，開啟了新階段數(shù)字化賦能預(yù)算審查的應(yīng)用實踐[6]。溫州、嘉興等地的探索，從一個側(cè)面反映了浙江以信息化、數(shù)字化手段，不斷深化人大代表和常委會組成人員、人民群眾對預(yù)決算監(jiān)督工作的參與。

三、探索部門預(yù)算草案聽證會、“三審制”

政府預(yù)算由一個個部門分別提出，再經(jīng)財政部門編制，最后提交人大審議。抓住部門預(yù)算編制這一道關(guān)口，就能有效增強監(jiān)督實效。為推動部門預(yù)算更加科學(xué)、合理、有效，浙江各地積極探索以人大代表為主，專家顧問和社會公眾共同參與的部門預(yù)算審查監(jiān)督模式。瑞安市人大常委會開展的部門預(yù)算草案聽證會制度具有一定的代表性。

該制度始創(chuàng)于2016年。此后，當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯磕赀x取若干單位作為重點審查部門，并從中確定幾個聽證單位，召開部門預(yù)算草案聽證會。聽證會上，聽證單位負責(zé)人作項目陳述，對本單位預(yù)算草案編制作說明，特別要講清楚預(yù)算資金怎么花，花錢的理由和依據(jù)等。人大代表、政協(xié)委員、專家顧問、社會公眾作為聽證代表，對聽證單位的預(yù)算安排提出意見建議，并可以要求項目陳述人予以解釋和說明。人大常委會部分委員、相關(guān)工委（辦）負責(zé)人作為聽證人，現(xiàn)場還允許部分社會公眾旁聽。為了強化聽證力量、擴大人民群眾參與，瑞安市人大常委會通過網(wǎng)站、微信公眾號等網(wǎng)絡(luò)平臺向社會各界征集聽證代表。7年來，已實現(xiàn)所有市級部門預(yù)算審查全覆蓋，并先后對20個部門進行了公開聽證，部門預(yù)算編制水平普遍提高，人大代表和社會公眾更加關(guān)注預(yù)算，人大實質(zhì)性審查邁出一大步。

在杭州，則通過“人大代表有序參與預(yù)審、財經(jīng)委員會開展初審、人民代表大會審查”的部門預(yù)算草案“三審制”，讓更多群眾參與對部門預(yù)算和專項（項目）資金的重點審查[7]。自2019年首次試行以來，已開展了3年，效果良好。如在試行當(dāng)年，預(yù)審階段共有66位杭州市人大代表參加，提出意見建議116條。2021年，“三審制”工作重點審查的預(yù)算單位和專項資金由2020年的6個增加到12個，代表參與人數(shù)增加至90多位，成為杭州市人大踐行全過程人民民主、打造人大監(jiān)督硬核成果的又一生動案例。

四、以“陽光三審”破解街道預(yù)算監(jiān)督難題

隨著城鎮(zhèn)化的推進，浙江各地撤鎮(zhèn)設(shè)街道步伐加快。然而街道沒有本級人大代表，也不能召開人代會，監(jiān)督工作容易出現(xiàn)盲區(qū)。尤其是浙江沿海發(fā)達地區(qū)的一些街道，擁有大量可供支配的財政資金，如何把街道預(yù)算監(jiān)督做深做實顯得尤為迫切。

2014年，寧波市北侖區(qū)人大常委會在大碶街道率先試水“陽光三審”，授權(quán)街道人大工委，組織轄區(qū)內(nèi)的區(qū)人大代表創(chuàng)新開展預(yù)算監(jiān)督。一審預(yù)算編制。預(yù)算審查監(jiān)督小組提前介入，聽取街道辦事處預(yù)算編制情況報告并提出初審意見。二審預(yù)算執(zhí)行。運用多種方式，按每月、每季度、半年度等頻次，動態(tài)了解街道專項資金、大額資金的安排和使用情況。三審預(yù)算績效。審查各部門花多少錢、花在哪里、干多少事、績效如何，從而確保街道預(yù)算“取之有度、用之合理”，提高政府資金使用效益[8]。試水取得預(yù)期效果。2017年8月，《北侖區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強街道預(yù)算監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見》出臺。此后，“陽光三審”在北侖區(qū)全面鋪開，既豐富了代表的履職形式，又把街道賬本管起來，推進政府相關(guān)工作，激活了基層民主活力，被寫入《人民當(dāng)家作主：人民代表大會制度的運行和發(fā)展》一書[9]。

街道人大工作的新情況新問題，亟需加強省級層面設(shè)計。經(jīng)省委同意，浙江省人大常委會于2019年在全省開展街道人大工作和建設(shè)試點，并同步推進相關(guān)立法工作。2019年11月，《浙江省街道人大工作條例》出臺，明確了人大街道工委的法定職責(zé)，其中包括：對街道預(yù)算草案提出意見;組織成立街道居民議事組織，組織召開街道居民議事組織會議，聯(lián)系街道居民議事組織成員;對街道預(yù)算執(zhí)行情況、國有資產(chǎn)管理情況進行日常監(jiān)督等[10]。這既是對包括北侖區(qū)“陽光三審”等街道人大工作的回應(yīng)，又為深化和拓展街道人大預(yù)算監(jiān)督工作提供了有力的法治支撐。條例施行以來，各地又把街道民主議事組織作為創(chuàng)新基層治理、擴大人民有序參與的有效載體，組織議事會成員開展民生實事項目票選和街道預(yù)算監(jiān)督等工作。

五、實踐啟示：具體地現(xiàn)實地踐行全過程人民民主

縱觀這些年浙江各地開展的預(yù)決算監(jiān)督工作，其本質(zhì)都圍繞這樣一個核心議題：在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，拓寬方式和渠道，組織人民群眾有序參與到預(yù)算協(xié)商、討論、決策、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)中去，調(diào)動人民群眾依法參與管理公共事務(wù)的積極性、主動性、創(chuàng)造性，切實保障和發(fā)展最廣大人民的根本利益。這正是全過程人民民主在基層的生動寫照。

一是要深刻領(lǐng)會全過程人民民主的科學(xué)內(nèi)涵，將其作為考量預(yù)決算審查監(jiān)督工作質(zhì)效的硬核標準。在謀劃和開展預(yù)決算監(jiān)督工作時，要自覺對標對表全過程人民民主要求，思考哪些方面可以改進、哪些方面可以加強，研究提出將全過程人民民主具體地、現(xiàn)實地落實到預(yù)決算審查監(jiān)督中去的工作舉措，以確保預(yù)決算監(jiān)督工作的所有環(huán)節(jié)都充分尊重和吸納最廣泛的民意，預(yù)決算監(jiān)督工作的所有領(lǐng)域都容納和引入最廣泛的群眾參與，預(yù)決算監(jiān)督工作的整個過程都最大限度地發(fā)揮人民群眾的主動性和創(chuàng)造性，推動人民民主的全鏈條、全方位、全覆蓋。

二是要與時俱進依托和運用信息化、數(shù)字化手段，為擴大群眾參與和代表履職提供高效便捷服務(wù)。預(yù)決算監(jiān)督工作專業(yè)性、程序性、法律性都很強，有一定的參與門檻，這就需要各級人大發(fā)揮主觀能動性，善于借鑒和引入科學(xué)的方式和有效的方法。溫嶺的“參與式預(yù)算”，從最初的“教育論壇”發(fā)展到“預(yù)算懇談”，最后實現(xiàn)與人大制度有序嫁接就是一個很好的例證。數(shù)字文明催生無限可能，人大工作應(yīng)當(dāng)順勢而上，著力強化數(shù)字化理念、認知，用好數(shù)字化手段，牽引和撬動人大工作包括預(yù)決算監(jiān)督工作實現(xiàn)新躍升。我們要依托數(shù)字化手段，通過開發(fā)微信小程序、手機APP等方式進一步豐富和拓展公眾實時、全過程的參與渠道;要積極打通與“一府兩院”及相關(guān)職能部門的數(shù)據(jù)鏈接，依托公共數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，方便信息查詢;要強化智能分析和數(shù)據(jù)集成，善于從海量的、單純的數(shù)據(jù)中提取真實有效、對預(yù)決算監(jiān)督有實質(zhì)性意義的信息，使厚重的預(yù)算草案、繁雜的報表實現(xiàn)直觀化、圖景化呈現(xiàn)，降低審查難度;等等，最終以數(shù)字賦能推動實現(xiàn)更廣泛的群眾參與、實時動態(tài)的全過程監(jiān)督，切實提升監(jiān)督工作質(zhì)效。

三是要及時總結(jié)固化具有時代特征、實踐特色的有效做法，以制度形式予以確認并適時推廣應(yīng)用。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就加強預(yù)決算審查監(jiān)督工作作出一系列決策部署、出臺一系列重大舉措[11]，推動人大預(yù)決算監(jiān)督進入全面深化拓展的新階段。要適應(yīng)新形勢新變化，及時總結(jié)規(guī)范人大預(yù)算審查聯(lián)系代表機制，切實保障人大代表對財政預(yù)決算的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，更好發(fā)揮人大代表作用。要深化和拓展全國人大常委會預(yù)算工委基層聯(lián)系點工作，視情推進提質(zhì)擴面，將更多具有專業(yè)背景的單位、部門、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)等納入基層聯(lián)系點，更好發(fā)揮其“民情直通車作用”，及時了解同人民群眾利益最直接最現(xiàn)實的財政預(yù)算執(zhí)行情況、財稅政策落實情況等，把人民呼聲轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ鲗嵖?。要對基層人大工作探索中形成的預(yù)算聽證、座談?wù)撟C、“陽光三審”等一些行之有效的做法加強指導(dǎo)，通過“試點—優(yōu)化—推廣”的迭代過程持續(xù)完善，并適時予以總結(jié)推廣，同步推進制度建設(shè)，確保規(guī)范化、制度化運行，確保預(yù)決算監(jiān)督工作的各個環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音，讓人大預(yù)決算監(jiān)督工作更好地服務(wù)國家改革發(fā)展戰(zhàn)略和增進人民群眾福祉。

注釋：

[1]《習(xí)近平在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話強調(diào) 堅持和完善人民代表大會制度 不斷發(fā)展全過程人民民主》，載《人民日報》2021年10月15日，第一版。

[2]蔡瑛：《溫嶺人大的參與式預(yù)算之路》，載《浙江人大》2021年第7期，第36頁。

[3][4]林應(yīng)榮 、李小?。骸稖貛X“參與式預(yù)算”的陽光實踐 》，載《中國人大》2014年第18期，第37頁。

[5]徐首紅、顏新文：《嘉興：財政預(yù)算人大在線監(jiān)督》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2008年4月30日，第1版。

[6]殷旭晶：《數(shù)字化賦能人大財經(jīng)預(yù)算監(jiān)督的溫州實踐》，載《人大研究》2021年第12期，第46-47頁。

[7]王春、肖朝紅、鄭梁：《148條預(yù)審意見采納率達84.5%，杭州預(yù)算草案“三審”制管好人民的“錢袋子”》，載《法治日報》2021年4月6日，第7版。

[8]厲曉杭、顧霄揚、虞海波：《北侖“陽光三審”破解街道預(yù)算監(jiān)督難題》，載《寧波日報》2019年7月15日，第4版。

[9]本書編寫組：《人民當(dāng)家作主：人民代表大會制度的運行和發(fā)展》，人民出版社2020年11月版，第204頁。

[10]陳波：《新時代人大街道工作的“浙江探索”》，載《浙江人大》2020年第8期，第10-14頁。

[11]如2014年，全國人大常委會通過修改預(yù)算法的決定;2015年，改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制;2016年，建立預(yù)算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議機制;2017年，建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度;2018年，推進人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展;等等。

（作者系浙江省動物疫病預(yù)防控制中心會計）