國土空間規(guī)劃背景下的城市設(shè)計管控體系研究
——以濟南市為例

呂媛媛,王洪濤,彭程,倪劍波

(1.濟南市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心，山東 濟南 250099;2.中建八局第一建設(shè)有限公司設(shè)計研究院，山東 濟南 250001;3.山東建筑大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院，山東 濟南 250100)

0 引言

當前城市發(fā)展已進入到高質(zhì)量發(fā)展階段，城市整體風貌的塑造對于提升城市品質(zhì)、彰顯城市文化、體現(xiàn)城市特質(zhì)起著至關(guān)重要的作用，城市設(shè)計作為塑造風貌特色的重要手段也越來越受到重視。近年來，在各地城市建設(shè)實踐中也發(fā)揮了越來越重要的作用，比如雄安新區(qū)、北京通州、深圳前海、南京江北新城等都進行了高水平的城市設(shè)計方案征集，城市設(shè)計正成為優(yōu)化空間格局、提升品質(zhì)功能、塑造美麗生態(tài)國土的重要方法[1-5]。

中共中央國務(wù)院于2019年5月出臺了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并實施監(jiān)督的若干意見》，標志著我國國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式展開[1]。規(guī)劃對象從原來的城市空間轉(zhuǎn)向國土空間。自然資源部印發(fā)的《市級國土總體空間規(guī)劃編制指南(試行)》中也提出對風貌特色注重“大尺度、多要素、全覆蓋、整體性”，在注重城市建成區(qū)風貌特色與控制引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，將研究視野放大至全域范疇，注重全域的山水林田湖整體形態(tài)格局構(gòu)建，加強對全域的風貌特色控制引導(dǎo)。2020年9月自然資源部出臺的《國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南》提出城市設(shè)計要堅持整體統(tǒng)籌的原則，堅持區(qū)域協(xié)同、陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合，協(xié)調(diào)生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間，并首次提出除了中心城以外，要對城鎮(zhèn)群、鄉(xiāng)村進行設(shè)計。

濟南曾被評為國家第二批城市設(shè)計試點城市，在城市設(shè)計試點工作中初步建立了自身的城市設(shè)計管控體系，但在當前國土空間規(guī)劃編制中，城市設(shè)計應(yīng)在構(gòu)建自然和城鎮(zhèn)和諧的風貌藍圖方面發(fā)揮更大的作用。本文擬通過分析國土空間改革下城市設(shè)計的發(fā)展趨勢，探索國土空間規(guī)劃背景下濟南市城市設(shè)計管控創(chuàng)新的途徑。

1 城市設(shè)計發(fā)展趨勢

1.1 高質(zhì)量城市設(shè)計內(nèi)涵日益凸顯

當前我國大力推動生態(tài)文明建設(shè)，實施美麗中國戰(zhàn)略。在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，城市設(shè)計早已超越了對壯觀軸線和華麗形體的膚淺追求，也不只是視覺美化角度對理性規(guī)劃的補充[1]，而是要以生態(tài)文明思想為指引，改變以往單純注重物質(zhì)空間、景觀形式美的工作方法，注重經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，強調(diào)促進三生空間的品質(zhì)提升、人與自然的和諧共生的價值導(dǎo)向，以促進城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展(圖1)。

圖1 城市設(shè)計價值導(dǎo)向趨勢(資料來源：濟南市城市設(shè)計技術(shù)標準與管理機制研究)

1.2 全域全要素統(tǒng)籌要求日益提高

國土空間規(guī)劃是國家空間規(guī)劃戰(zhàn)略體系的基礎(chǔ)，其面向的對象是全面涵蓋自然資源、生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟各種要素的復(fù)合空間[2]。城市設(shè)計作為國土空間規(guī)劃的重要工作方法，貫穿國土空間從規(guī)劃編制到用途管制的全過程,可以對國土空間高質(zhì)量發(fā)展起到提升作用。國土空間規(guī)劃背景下要求城市設(shè)計在工作對象上，突破原有城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的城市形態(tài)控制，考慮具有底線約束的城鎮(zhèn)空間格局，將全域空間發(fā)展要素拓展到“山、水、林、田、湖、草、城、人”的綜合性框架體系[1]。

1.3 城市設(shè)計編制體系日臻完善

根據(jù)《國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南》(圖2)，城市設(shè)計編制存在3個顯著變化，一是總體城市設(shè)計類型擴充，除了中心城區(qū)層面，還包括了跨區(qū)域(都市圈、城鎮(zhèn)群)層面，要求加強對大尺度區(qū)域空間、自然山水等方面的研究，打造“山、水、林、田、湖、草、城、人”融為一體的國土空間開發(fā)保護格局。二是增加鄉(xiāng)村在鄉(xiāng)村層面城市設(shè)計引導(dǎo)，特別提出要塑造村莊建設(shè)特有的風貌，不能直接套用城市空間的城市設(shè)計方法和理念。三是首次提出了用途管制和規(guī)劃許可中如何從城市設(shè)計角度來使用途管制、規(guī)劃選址更合理，強化城市設(shè)計的全鏈條落地實施。

圖2 《國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南》城市設(shè)計編制體系框架(資料來源：中國國土空間規(guī)劃公眾號《一圖讀懂國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南》)

2 濟南市城市設(shè)計編制情況簡析

對濟南中心城范圍內(nèi)2003—2020年編制的46項主要城市設(shè)計項目進行了匯總和梳理，其中總體城市設(shè)計2項，重點地區(qū)城市設(shè)計38項，專項城市設(shè)計6項(表1)。

表1 濟南中心城范圍內(nèi)2003—2020年城市設(shè)計編制項目

2.1 編制層次

城市設(shè)計編制項目的層次包含了從宏觀的整體形態(tài)格局的把握、中觀的空間布局的引導(dǎo)、微觀的節(jié)點打造，初步形成了從宏觀到微觀的比較系統(tǒng)的編制體系，結(jié)合濟南控規(guī)特有的片區(qū)控規(guī)+街區(qū)控規(guī)的模式，基本形成了總體城市設(shè)計、重點地區(qū)城市設(shè)計以及街區(qū)地塊城市設(shè)計3個基本的層次。

2.2 空間分布

城市設(shè)計編制項目覆蓋范圍較大，主要涵蓋城市公共服務(wù)中心、城市特色風貌區(qū)、重要功能區(qū)、重要交通樞紐、重要道路，體現(xiàn)了濟南城市發(fā)展的重點區(qū)域，說明城市設(shè)計已經(jīng)成為新區(qū)建設(shè)和老城更新的重要手段。但是這些項目中也存在針對重點發(fā)展地區(qū)的多次重復(fù)設(shè)計(圖3)。

圖3 濟南市城市設(shè)計編制項目空間分布及范圍示意圖(資料來源：濟南市城市設(shè)計技術(shù)標準與管理機制研究)

2.3 編制深度

部分城市設(shè)計編制成果仍停留在概念設(shè)計階段，未編制可指導(dǎo)規(guī)劃管理的城市設(shè)計導(dǎo)則。各項目在區(qū)位之間缺乏聯(lián)系，編制深度、控制內(nèi)容等方面缺乏統(tǒng)一的標準，成果質(zhì)量參差不齊，編制深度的整體性和系統(tǒng)性有待提高和完善。

2.4 規(guī)劃實施

從實施效果看，近幾年城市設(shè)計在西客站、中央商務(wù)區(qū)、漢峪金谷等新區(qū)重點區(qū)域發(fā)揮作用較大。特別是2016 年前后完成的濟南中央商務(wù)區(qū)城市設(shè)計，通過系統(tǒng)性的城市設(shè)計導(dǎo)則和地塊控制圖則，對城市空間進行了綜合全面的管控，同時得益于政府“一張藍圖干到底”的連續(xù)性建設(shè)管理，城市設(shè)計方案中的綢帶公園、建筑界面等都實施較好[4-5]。老城區(qū)的城市設(shè)計在實施中涉及利益者關(guān)系復(fù)雜，進展較慢，實施效果不太理想。

3 濟南市城市設(shè)計管理問題剖析

總體來說，濟南城市設(shè)計工作開展的基礎(chǔ)較好，但也存在城市設(shè)計編制工作缺乏系統(tǒng)化和規(guī)范性的指導(dǎo)，與法定規(guī)劃的銜接和融合不足，城市設(shè)計成果落實難，在項目管理中發(fā)揮作用不夠等問題。

3.1 編制層級和體系有待充實

濟南市城市設(shè)計編制工作涉及宏觀整體風貌和結(jié)構(gòu)的把握、中觀的功能布局和空間優(yōu)化、微觀的節(jié)點塑造，基本形成從宏觀到微觀的編制體系，但部分成果在編制層級的界定上存在一定的模糊性，現(xiàn)有成果僅有兩項總體城市設(shè)計，主要是中心城區(qū)和黃河地區(qū)，缺少市域?qū)用婊蚋鱾€分區(qū)層面的整體統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。從編制數(shù)量上看，重點區(qū)段城市設(shè)計占比達80%，編制范圍有一定聚集度，并存在穿插現(xiàn)象。重點區(qū)段城市設(shè)計編制范圍均較大，缺少落實至建設(shè)管控的地塊城市設(shè)計。同時，針對水系、山體、泉水等濟南風貌特色專項的城市設(shè)計引導(dǎo)也不足。

3.2 編制成果內(nèi)容與規(guī)劃管理銜接不足

城市設(shè)計編制與規(guī)劃管理尚未建立完善的實施評價和修改反饋機制。一方面部分城市設(shè)計編制缺乏與規(guī)劃管理的現(xiàn)實需求對接，導(dǎo)致成果在實際審批中難以落地實施。體現(xiàn)在部分城市設(shè)計成果未編制圖則，僅僅以效果圖展現(xiàn)，缺乏嚴謹?shù)墓芸匾氐年U述，不利于指導(dǎo)管理使用。有的城市設(shè)計雖然編制形成圖則，但存在管控要素泛化、剛性彈性不明確、控制內(nèi)容相似，針對性不明顯等問題，生搬硬套的現(xiàn)象在編制過程中也時有發(fā)生。另一方面由于經(jīng)過城市設(shè)計、規(guī)劃條件、建筑設(shè)計方案審查的層層環(huán)節(jié)傳遞，規(guī)劃管控要素信息層層削弱，導(dǎo)致規(guī)劃實施中難以落實城市設(shè)計的理念，后續(xù)項目管理人員不易直接掌握規(guī)劃方案重點。同時，設(shè)計成果的電子數(shù)據(jù)制作和管理不足，不能滿足日益?zhèn)€性化、多場景的電子數(shù)據(jù)應(yīng)用需求[6]。

3.3 城市設(shè)計內(nèi)容法定性不足

2017年住建部《城市設(shè)計管理辦法》雖然提出了城市設(shè)計的審批要求，少數(shù)一線城市也嘗試了城市設(shè)計的立法和獨立體系建設(shè)，濟南市在城市設(shè)計試點工作時也嘗試研究提出城市設(shè)計審批程序。但總體而言，由于國家層面法律未進行明確，城市設(shè)計法定化還需時日[7]。以濟南為例，單獨編制的城市設(shè)計基本履行完規(guī)委會專家評審會就予以結(jié)束，大部分沒有單獨履行審批程序。如，華山北、中央商務(wù)區(qū)、濟鋼等近期編制的城市設(shè)計以主要管控要素納入控規(guī)的形式進行了審批。另外，近年濟南街區(qū)控規(guī)編制中要求增加了城市設(shè)計內(nèi)容一并進行了審批。但整體上來說，宏觀和中觀層面的城市設(shè)計與法定規(guī)劃的銜接不暢，導(dǎo)致城市設(shè)計內(nèi)容法定性不夠，規(guī)劃管理中靈活性較大[8-9]，影響了城市設(shè)計的實施效果。

4 濟南市城市設(shè)計管控體系研究

目前，全國各層級國土空間規(guī)劃的研究與編制工作已全面展開[9-14]，面向國土空間規(guī)劃體系改革的城市設(shè)計管控體系建設(shè)，應(yīng)加強城市設(shè)計與國土空間規(guī)劃編制體系的銜接，構(gòu)建相應(yīng)的城市設(shè)計編制體系，同時應(yīng)從促進實施落地的角度出發(fā)，加強體制和機制的完善。

4.1 建構(gòu)濟南國土空間城市設(shè)計編制體系

4.1.1 明確城市設(shè)計編制層次和類型

結(jié)合自然資源部《國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南》有關(guān)文件的主旨要求，對濟南現(xiàn)有的總體城市設(shè)計、重點城市設(shè)計、街區(qū)地塊城市設(shè)計、專項城市設(shè)計的編制體系予以擴充內(nèi)涵。當前國土空間規(guī)劃體系分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃3個類型，濟南國土空間城市設(shè)計編制體系應(yīng)與國土空間規(guī)劃編制體系銜接，分為總體城市設(shè)計、詳細城市設(shè)計以及專項城市設(shè)計。其中總體城市設(shè)計包括都市圈總體城市設(shè)計、市域城市設(shè)計和分區(qū)城市設(shè)計，詳細城市設(shè)計分為重點片區(qū)城市設(shè)計、街區(qū)城市設(shè)計和鄉(xiāng)村風貌設(shè)計，另外還有針對“山—泉—湖—河—城”[10-14]為主的專項特色風貌管控引導(dǎo)的專項城市設(shè)計。

4.1.2 明確各類型城市設(shè)計管控要點

在城市設(shè)計的不同層級，管控要點要層層遞進，步步深化，形成全鏈條的城市空間要素控制[15-16]。各層次城市設(shè)計要強化上下層級之間管控內(nèi)容的延續(xù)性，逐級深化。都市圈總體城市設(shè)計側(cè)重濟南周邊1小時都市圈內(nèi)的區(qū)域整體生態(tài)風貌格局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，市域總體城市設(shè)計關(guān)注市域內(nèi)山水林田湖等全域全要素的統(tǒng)籌，注重城鄉(xiāng)景觀的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，分區(qū)城市設(shè)計可重點關(guān)注城市空間形態(tài)的格局，包括景觀廊道、公共空間和城市天際線等；詳細城市設(shè)計中的重點片區(qū)城市設(shè)計側(cè)重中觀層面，關(guān)注城市空間形態(tài)的肌理，主導(dǎo)因素是城市形態(tài)與建筑群的空間布局，建筑風格的引導(dǎo)等，街區(qū)地塊城市設(shè)計較多涉及較為直觀的公共空間、建筑形象、出入口等塑造，鄉(xiāng)村風貌設(shè)計則側(cè)重打造因地制宜具有特色的鄉(xiāng)村景觀，還要特別注重城鄉(xiāng)結(jié)合部風貌的和諧統(tǒng)一。專項城市設(shè)計主要是針對城市色彩、夜景等系統(tǒng)性的景觀風貌進行具體有針對性的引導(dǎo)。

4.2 強化城市設(shè)計圖則編制的規(guī)范化

作為可以直接指導(dǎo)后續(xù)規(guī)劃條件和用途管制、規(guī)劃許可的依據(jù)，城市設(shè)計圖則越來越受到一線管理人員的關(guān)注[17-19]。應(yīng)強化城市設(shè)計圖則的編制，將規(guī)劃理念、設(shè)計內(nèi)容和要求編制形成圖則單獨審批進行法定化。也可與法定規(guī)劃銜接，在重點地區(qū)編制城市設(shè)計圖則，納入控制性詳細規(guī)劃的一部分同時進行審查審批。圖則成果編制要本著“科學(xué)理性”“有效合理”“簡潔明晰”的原則，突出核心，強化底線，對各類規(guī)劃管控要素進行精簡優(yōu)化?？蓪τ谄者m性的條文不再提現(xiàn)，與規(guī)劃條件和建筑方案審查要點相結(jié)合，同時強化公共領(lǐng)域關(guān)聯(lián)度較大的要素管控，避免各類管控要點相互混雜，管控力度不明確。

4.3 逐步完善城市設(shè)計管理機制

隨著濟南市國土空間規(guī)劃的不斷推動，可結(jié)合《濟南市國土空間條例》制定，進一步研究明確城市設(shè)計圖則的法定地位，進一步修訂完善濟南國土空間城市設(shè)計的相關(guān)技術(shù)標準，明確編制類型和編制要點，作為項目管理人員和編制人員的直接依據(jù)。在用途管制中，運用城市設(shè)計思維進行管理，在出具規(guī)劃設(shè)計條件階段要納入城市設(shè)計圖則的內(nèi)容；在規(guī)劃及建筑設(shè)計方案技術(shù)審查階段，以城市設(shè)計圖則作為方案的審查重點。

5 結(jié)語

濟南作為城市設(shè)計第二批試點城市，在工作實踐中有一定的工作基礎(chǔ)，但也仍然存在一些問題。在國土空間規(guī)劃體系建立的新背景下，城市設(shè)計管控體系如何建立是各地面臨的新問題。本文以濟南為例，探討了濟南市國土空間規(guī)劃編制與城市設(shè)計相呼應(yīng)的管控體系構(gòu)建要素，提出了強化城市設(shè)計圖則編制的規(guī)范化和逐步完善城市設(shè)計管理機制的構(gòu)想，希望為其它城市提供參考。