第三次全國國土調(diào)查工作分類與用地用海分類基數(shù)轉(zhuǎn)換實(shí)證探索

王嬋顏 劉軍 呂宏 崔艷琳 郭慶 宋啟全

摘要：為推進(jìn)統(tǒng)一自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)化工作，構(gòu)建科學(xué)統(tǒng)一的自然資源分類體系，系統(tǒng)制訂自然資源系列分類標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步支撐重要業(yè)務(wù)推進(jìn)，自然資源部組織開展統(tǒng)一自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)研究工作，并于2020年 11月《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》由自然資源部辦公廳正式發(fā)布試行。為了進(jìn)一步驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性、實(shí)用性和可操作性，本論述通過選取甘肅省平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)為試點(diǎn)區(qū)域，遵循“一一對應(yīng)型、一對多型、多對一型”等轉(zhuǎn)換規(guī)則，運(yùn)用分類銜接與轉(zhuǎn)換方法，在梳理第三次全國國土調(diào)查工作分類與國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類對應(yīng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，充分考慮標(biāo)準(zhǔn)與新的自然資源調(diào)查職能銜接，預(yù)判標(biāo)準(zhǔn)的未來實(shí)施應(yīng)用方向和技術(shù)可操作性，對“三調(diào)工作分類”與“用地用海分類”進(jìn)行銜接轉(zhuǎn)換，實(shí)證得到二者之間的轉(zhuǎn)換基數(shù)數(shù)據(jù)，得出三個方面的實(shí)證結(jié)果：一是直接轉(zhuǎn)換類;二是內(nèi)業(yè)判讀類轉(zhuǎn)換;三是外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查類轉(zhuǎn)換。其中內(nèi)業(yè)判讀及補(bǔ)充調(diào)查轉(zhuǎn)換類著重從實(shí)證案例進(jìn)行說明地類轉(zhuǎn)換的過程中，存在三種形式，一是通過內(nèi)業(yè)判讀可以正確轉(zhuǎn)換類;二是三調(diào)數(shù)據(jù)部分地類模糊判斷類;三是在人工交互轉(zhuǎn)換過程中存在誤轉(zhuǎn)類。最后提出了實(shí)證探索過程中存在的問題及后期需要解決的問題，為進(jìn)一步完善自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)提供參考依據(jù)，確保自然資源分類的科學(xué)性和合理性、繼承性和創(chuàng)新性、實(shí)用性和可操作性。

關(guān)鍵詞：第三次全國國土調(diào)查;國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類;基數(shù)轉(zhuǎn)換

中圖分類號：F062.1;P756.8?????????????????????????????;?? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

0 引言

自然資源是建設(shè)美麗中國、深化生態(tài)文明制度改革的根本載體，是重要資源性資產(chǎn)。作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和能量來源，自然資源是國家綜合國力的重要組成部分。自然資源部的組建為我國自然資源管理翻開了新的篇章，盡快構(gòu)建“六統(tǒng)一”自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，已成為目前亟待解決的問題。

2020年 11月，《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱《指南》）由自然資源部辦公廳正式發(fā)布試行，《指南》明確用地用海分類應(yīng)體現(xiàn)主要功能，兼顧調(diào)查監(jiān)測、空間規(guī)劃、用途管制、用地用海審批和執(zhí)法監(jiān)管的管理要求，并應(yīng)滿足城鄉(xiāng)差異化管理和精細(xì)化管理的需求。按照標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布的有關(guān)要求，為了進(jìn)一步驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性、實(shí)用性和可操作性，亟需在現(xiàn)有成果基礎(chǔ)上進(jìn)行驗(yàn)證。本論述選擇了崆峒區(qū)開展實(shí)地驗(yàn)證工作，詳細(xì)分析了“三調(diào)工作分類”與國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類系統(tǒng)的主要區(qū)別、對照關(guān)系、基數(shù)轉(zhuǎn)換方法及結(jié)果，進(jìn)而進(jìn)一步驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)的適用性和可操作性，為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)管理，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，統(tǒng)一行使所有自然資源的調(diào)查和登記，統(tǒng)一行使所有國土空間的“多規(guī)合一”服務(wù)，以滿足自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求。針對實(shí)證結(jié)果，提出了分類存在的不足及轉(zhuǎn)化過程中遇到的難點(diǎn)。

1 材料與研究方法

1.1 研究區(qū)概況

崆峒區(qū)，隸屬甘肅省平?jīng)鍪?，地處甘肅省東部，六盤山東麓，介于東經(jīng)106°25′～ 107°21′、北緯35°12′～ 35°45′之間。東鄰涇川、鎮(zhèn)原，南依華亭、崇信，西與寧夏回族自治區(qū)涇源、原州區(qū)接壤，北與彭陽、鎮(zhèn)原縣毗鄰，歷史上為絲綢古道西進(jìn)北上甘涼的第一座關(guān)隘重鎮(zhèn)，亦為陜甘寧三省交通要塞和隴東傳統(tǒng)商品集散地，素有“旱碼頭”之稱，為平?jīng)鍪姓?、?jīng)濟(jì)、文化和交通中心。截至2020年末，崆峒區(qū)轄17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個街道，總面積1 936 km2，常住人口53.48萬人。

選擇崆峒區(qū)作為本次國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類的試點(diǎn)區(qū)域。崆峒區(qū)全區(qū)總面積19.21萬 hm2，共有三調(diào)成果圖斑94585個，國土三調(diào)成果中涉及13個一級地類，55個二級地類，其中林地所占比例最大。

1.2 數(shù)據(jù)來源及技術(shù)方法

數(shù)據(jù)來源于第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、遙感影像數(shù)據(jù)、農(nóng)經(jīng)權(quán)數(shù)據(jù)、地形圖數(shù)據(jù)、甘肅地名庫數(shù)據(jù)以及其他相關(guān)管理數(shù)據(jù)。

本論述以國土三調(diào)數(shù)據(jù)以及轉(zhuǎn)換區(qū)域遙感影像數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。通過使用 ARCGIS 軟件對國土三調(diào)圖斑進(jìn)行處理，根據(jù)“國土三調(diào)”——國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類對照情況表，利用 python 語句對原“國土三調(diào)”地類代碼、地類名稱進(jìn)行批量轉(zhuǎn)換。具體基數(shù)轉(zhuǎn)換方法如下：

（1 ）直接轉(zhuǎn)換。不需進(jìn)行空間解譯判斷以及借助實(shí)地調(diào)查或者遙感等外部手段就可以直接轉(zhuǎn)換的數(shù)據(jù)。通過三調(diào)分類與國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類釋義、地類對比分析，編寫地類轉(zhuǎn)換代碼，進(jìn)行直接轉(zhuǎn)換。

（2 ）收集資料，內(nèi)業(yè)判讀。在第三次全國國土調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，收集整理最新遙感影像、地理國情普查、農(nóng)經(jīng)權(quán)數(shù)據(jù)、甘肅省地名庫、POI、地形圖等數(shù)據(jù)和其他相關(guān)管理數(shù)據(jù)，進(jìn)行內(nèi)業(yè)判讀轉(zhuǎn)換。

（3）工作底圖制作。根據(jù)第三次全國國土調(diào)查成果，運(yùn)用地理信息空間疊加技術(shù)，在前期資料分析的基礎(chǔ)上，將驗(yàn)證圖斑與遙感影像疊加，進(jìn)行圖斑標(biāo)注等，以滿足外業(yè)實(shí)地驗(yàn)證工作的需要。

（4 ）補(bǔ)充調(diào)查，判斷核實(shí)。掌握確需轉(zhuǎn)換的圖斑，以縣為調(diào)查單元，利用甘肅省自然資源規(guī)劃研究院以移動監(jiān)管平臺為基礎(chǔ)研發(fā)的內(nèi)外業(yè)一體化調(diào)查移動平板，對所選區(qū)域內(nèi)業(yè)判讀無法判定圖斑及內(nèi)業(yè)判讀有疑問圖斑等逐一進(jìn)行實(shí)地外業(yè)調(diào)查核實(shí)，確定實(shí)證重點(diǎn)，開展實(shí)地驗(yàn)證調(diào)研工作。重點(diǎn)針對分類的涵義、解釋以及分類標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性進(jìn)行驗(yàn)證，驗(yàn)證其應(yīng)用的效果。在平板上對調(diào)查圖斑進(jìn)行相關(guān)屬性填寫、圖斑標(biāo)注等操作。填寫外業(yè)調(diào)查記錄表，現(xiàn)場確認(rèn)自然資源的類型、地理位置、四周邊界等，并對現(xiàn)狀照片進(jìn)行采集，及時將外業(yè)調(diào)查信息歸納總結(jié)及上圖標(biāo)注。

（5）確定分類，準(zhǔn)確對接，進(jìn)行用地用?；鶖?shù)轉(zhuǎn)換。以三調(diào)分類為基礎(chǔ)、為主導(dǎo)，進(jìn)行基數(shù)轉(zhuǎn)換。

（6）分析匯總成果。按照全區(qū)域、全流程、全圖斑方式對整個基數(shù)轉(zhuǎn)換過程進(jìn)行對比分析，查找遺漏，糾正錯誤，校正數(shù)據(jù)，形成基數(shù)轉(zhuǎn)換成果[1-5]，并分案例列舉基數(shù)轉(zhuǎn)換過程中存在的相關(guān)問題，具體技術(shù)流程如圖 1所示。

1.3 試點(diǎn)分類銜接與轉(zhuǎn)換方法

1.3.1?? 轉(zhuǎn)換規(guī)則

一一對應(yīng)型：一個“三調(diào)”用地的二級地類可以與國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類有明確對應(yīng)關(guān)系的，可以直接轉(zhuǎn)換。

一對多型：一個“三調(diào)”用地的二級地類可轉(zhuǎn)換成多個國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類的一級類別，以空間判讀為主，利用遙感影像圖、城鎮(zhèn)地籍調(diào)查成果等進(jìn)行地類初步細(xì)分[6]，以補(bǔ)充調(diào)查為輔。為保證轉(zhuǎn)換效率，將轉(zhuǎn)換為最常見地類，具體劃分需根據(jù)現(xiàn)狀調(diào)研情況進(jìn)行手動調(diào)整。如05H1商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地，可轉(zhuǎn)換為07居住用地中的設(shè)施用地和09商業(yè)服務(wù)業(yè)用地中的多種二級類、三級類，我們統(tǒng)一轉(zhuǎn)換為一級地類09商業(yè)服務(wù)業(yè)用地。

多對一型：多個“三調(diào)”二級地類轉(zhuǎn)換為用地用海一個一級地類，如“三調(diào)”中“05H1”和“08H2”可以轉(zhuǎn)為用地用?！?704”或“0702”，即都可轉(zhuǎn)換為07。

1.3.2? 轉(zhuǎn)換方法

（1 ）當(dāng)試點(diǎn)地區(qū)地類與“國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類”中地類含義完全一致時或一個“三調(diào)”用地的二級地類可以與國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類地類有明確對應(yīng)關(guān)系的，可直接轉(zhuǎn)換為對應(yīng)新地類。

（2 ）當(dāng)試點(diǎn)地區(qū)地類與“國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類”中地類描述不一致時，且能通過內(nèi)業(yè)影像及相關(guān)資料進(jìn)行準(zhǔn)確判讀時，可以通過影像判讀法、內(nèi)業(yè)照片對比、比較研究法等各種方式內(nèi)業(yè)判讀轉(zhuǎn)換。

（3）當(dāng)試點(diǎn)地區(qū)地類與“國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類”中地類含義不一致，且內(nèi)業(yè)無法準(zhǔn)確判別時，通過外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查核實(shí)的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)換。

（4 ）當(dāng)試點(diǎn)地區(qū)原有多個地類對應(yīng)“國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類”的土地分類中一個地類時，可根據(jù)實(shí)際將幾個地類合并，再轉(zhuǎn)換為對應(yīng)的新地類;當(dāng)試點(diǎn)地區(qū)原有地類對應(yīng)“國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類”土地分類中多個地類時，則須進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，再轉(zhuǎn)換為對應(yīng)的新地類。

2 結(jié)果與分析

2.1 崆峒區(qū)三調(diào)工作分類與《用地用海分類》對照轉(zhuǎn)換本次試點(diǎn)驗(yàn)證選取崆峒區(qū)為試點(diǎn)區(qū)域，主要是對

比分析兩個分類體系，即試點(diǎn)地區(qū)“三調(diào)工作分類”與“國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類”之間的差異，兩個用地分類的含義相同故不再贅述，主要針對存在差異的地方進(jìn)行對比分析。

試點(diǎn)地區(qū)工作分類共設(shè)置耕地、園地、林地等13種一級類，水澆地、旱地、果園、喬木林地等55種二級類?！皣量臻g調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類”按照資源利用的主導(dǎo)方式劃分類型，采用三級分類體系，在“三調(diào)”一級地類基礎(chǔ)上增加農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地、倉儲用地、公用設(shè)施用地及綠地與開敞空間用地4 種地類，共設(shè)置耕地、濕地、工礦用地、草地等18種一級類，水澆地、旱地、喬木林地等90種二級類及39種三級類，二級地類主要變化為重新調(diào)整、合并、拆分。整個分類體系，一級及二級地類涵義發(fā)生了大的變化，主要變化為重新調(diào)整、合并、拆分，并細(xì)分至三級地類。

對部分地類重新調(diào)整了分類，如對“公園與綠地”、“廣場用地”等進(jìn)行了大幅調(diào)整，一方面從“公園與綠地”三級分類中調(diào)出了“廣場用地”一個三級地類，并將調(diào)出的新地類添加至“綠地與敞開空間用地”下的二級地類，另一方面將新的“公園與綠地”從“公共管理與公共服務(wù)用地”調(diào)整到“綠地與開敞空間用地”;從“公共管理與公共服務(wù)”二級地類中調(diào)出了“公用設(shè)施用地”，并將調(diào)出地類設(shè)置為新的一級地類;從“交通運(yùn)輸用地”二級分類中調(diào)出了“農(nóng)村道路”一個二級地類，將調(diào)出的新地類添加至“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”，并在“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”下新設(shè)置了二級地類“鄉(xiāng)村道路用地”、“村莊內(nèi)部道路用地”;從“其他土地”中調(diào)出“設(shè)施農(nóng)用地”一個二級地類，并將其添加至“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”下的二級地類，內(nèi)涵更加豐富;從“商業(yè)服務(wù)業(yè)用地”二級分類中調(diào)出了“物流倉儲用地”，并將其設(shè)置為新的一級地類“倉儲用地”;從“溝渠”三級分類中調(diào)出了“干渠”一個三級地類，并將分調(diào)出的新地類添加至“公用設(shè)施用地”下的二級地類;將“濕地”二級類“鹽田”調(diào)出至“工礦用地”二級地類。

對部分地類進(jìn)行了合并和拆分，如對“三調(diào)”中的“08H2”部分內(nèi)容拆分為“用地用?！狈诸愔械摹?702”以及“0704”;對“三調(diào)”中的“05H1”部分內(nèi)容拆分為“用地用?！狈诸愔械摹?702”及“0704”;對“三調(diào)”中的“08H1”部分內(nèi)容拆分為“用地用?！狈诸愔械摹?801（三調(diào)? 08H1劃撥部分）”以及“09商業(yè)服務(wù)業(yè)用地（08H1非劃撥部分）”。

在“公共管理與公共服務(wù)用地”（08）一級類中，進(jìn)一步細(xì)分“機(jī)關(guān)團(tuán)體用地”（0801）、“科研用地”（0802）、“文化用地”（0803）、“教育用地”（0804）、“體育用地”（0805）、“醫(yī)療衛(wèi)生用地”（0806）及“社會福利用地”（0807）7個二級類，同時進(jìn)行了三級類細(xì)分，以滿足不同層級、類型國土空間管理的需要。

對商業(yè)用地（0901）、娛樂康體用地、工業(yè)用地、物流倉儲用地進(jìn)一步細(xì)分至三級類。

在“商務(wù)金融用地”（0902）中的各類商務(wù)辦公用地，由于土地使用的可復(fù)合性與兼容性較強(qiáng)，則未進(jìn)行三級類細(xì)分;在“工業(yè)用地”（1001）與“物流倉儲用地”（1101）中，由于可能產(chǎn)生污染或存在安全隱患，需對不同污染程度的項(xiàng)目明確提出不同的選址布局、安全防護(hù)與隔離等要求，按其對居住和公共環(huán)境的干擾程度進(jìn)行三級類細(xì)分。

此外，“濕地”與“三調(diào)”工作分類稍有差別，不包括“鹽田”?；鶖?shù)轉(zhuǎn)化見表1 所列。

2.2 實(shí)證分析

試點(diǎn)區(qū)域崆峒區(qū)共有圖斑94585個，經(jīng)實(shí)證，有57406個圖斑可以直接轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換率為60.69%;有36483個圖斑可以通過內(nèi)業(yè)遙感影像判讀、現(xiàn)有舉證資料以及先驗(yàn)知識等進(jìn)行轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換率為38.57%;有696個圖斑依據(jù)現(xiàn)有資料，內(nèi)業(yè)無法轉(zhuǎn)換，需進(jìn)行外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查，占比為0.74%。

內(nèi)業(yè)判讀地類和外業(yè)調(diào)查舉證地類主要集中于商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地、居住用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地以及交通運(yùn)輸?shù)仡惖雀鞣N地類。內(nèi)業(yè)判讀轉(zhuǎn)換地類的過程中，存在三種形式：一是通過內(nèi)業(yè)判讀可以正確轉(zhuǎn)換類;二是三調(diào)數(shù)據(jù)部分地類模糊判斷類;三是在人工交互轉(zhuǎn)換過程中存在誤轉(zhuǎn)類。

2.2.1?? 直接轉(zhuǎn)換類

直接轉(zhuǎn)換就是不需進(jìn)行空間解譯判斷，也無需借助實(shí)地調(diào)查或者遙感等外部手段就可以直接轉(zhuǎn)換的數(shù)據(jù)[7 ]。通過定義判斷崆峒區(qū)可以直接轉(zhuǎn)換的圖斑有57406個，轉(zhuǎn)換率60.69%，其中“三調(diào)分類”涉及9 個一級類、25個二級類，用地用海分類涉及12個一級類、25個二級類，耕地、園地、林地、濕地、草地、工礦用地、公共管理與公共服務(wù)用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。具體見表2 所列。

2.2.2? 核實(shí)歸并類

用地用海分類在“三調(diào)”工作分類的基礎(chǔ)上，對用地用海分類進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，“三調(diào)”中部分地類與用地用海分類存在關(guān)聯(lián)性，但由于部分分類存在差異，即一對多情況存在，需根據(jù)“三調(diào)”成果地類，結(jié)合遙感影像圖、舉證照片，對“三調(diào)”地類進(jìn)行核實(shí)歸并至用地用海分類。

崆峒區(qū)通過影像判讀，查閱內(nèi)部照片資料及其他內(nèi)業(yè)方式判讀方式可轉(zhuǎn)換的圖斑有36483個，轉(zhuǎn)換率38.57%，其中“三調(diào)分類”涉及8 個一級類、15個二級類，用地用海分類涉及11個一級類、37個二級類、29個三級類，商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地、居住用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、其他土地，見表3所列。

2.2.3? 補(bǔ)充調(diào)查類

實(shí)證地區(qū)通過外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查的方式可以轉(zhuǎn)換的圖斑有696個，轉(zhuǎn)換率0.74%，其中“三調(diào)分類”涉及5 個一級類、5個二級類，用地用海分類涉及11個一級類、38? 個二級類、26個三級類。具體見表4 所列。補(bǔ)充調(diào)查涉及地類有商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地，主要體現(xiàn)在“一對多”型，如“三調(diào)1006”，對應(yīng)用地用海中的“0601X”，兩個分類定義不相同，根據(jù)內(nèi)業(yè)相關(guān)資料也無法判讀，需進(jìn)行外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查;“三調(diào)”“08H2”，根據(jù)定義，一部分將轉(zhuǎn)換為“08H2”，一部分轉(zhuǎn)為“0702”和“0704”;“三調(diào)”“05H1”，一部分轉(zhuǎn)換為“09”，一部分轉(zhuǎn)換為“0702”和“0704”。如“三調(diào)”機(jī)關(guān)團(tuán)體及新聞出版用地，包含了廣播電臺電視、通訊社等，但是未涉及土地使用權(quán)類型，但在用地用海分類中將“廣播電臺、電視臺、通訊社”屬于劃撥部分劃入了“0801”，將非劃撥部分劃入了“09”，所以在轉(zhuǎn)換過程中需要進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查進(jìn)行轉(zhuǎn)換;用地用海分類中“0702”和“0704”定義涵蓋了“三調(diào)”部分“05H1”和“08H2”，無法直接轉(zhuǎn)換，需進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，進(jìn)行圖斑分割轉(zhuǎn)換。

如商業(yè)服務(wù)業(yè)用地，“三調(diào)”調(diào)為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地一個大圖斑中包含了“商店、KTV、餐吧”等各類，在轉(zhuǎn)換過程中需進(jìn)行圖斑的分割;用地用海分類中道路類型有鄉(xiāng)村道路用地、農(nóng)村道路用地、村莊內(nèi)部道路用地、城鎮(zhèn)道路用地，“三調(diào)”有“1004”和“1006”，按照定義，“1004”應(yīng)轉(zhuǎn)換為兩個不同一級類下的二級類，即“060102（標(biāo)注203的城鎮(zhèn)村道路）”以及“1207（標(biāo)注201及 202的城鎮(zhèn)村道路）”，“1006”應(yīng)轉(zhuǎn)換為“0601X”，但無法直接從“三調(diào)”中對道路的調(diào)查直接轉(zhuǎn)換為用地用海中道路地類，需進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。

2.3 問題梳理

（1 ）對于綠地與開敞空間用地的名稱問題。在用地用海工作分類中的地類綠地與開敞空間用地中的開敞空間用地的范圍過大。綠地及敞開空間用地對公園綠地與綠地防護(hù)的定義是指城鎮(zhèn)和村莊范圍內(nèi)的公園綠地、綠地防護(hù)，那么城鎮(zhèn)周圍，不屬于城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的綠地是否也應(yīng)該被調(diào)入。

（2 ）用地用海工作分類中科教文衛(wèi)用地不包括文化活動室、文化中心、文化禮堂及小型體育場地這部分內(nèi)容。如何梳理出這部分?jǐn)?shù)據(jù)，還需要一些參考資料或者更明確的條件限定，對于小型如何界定。

（3）對村莊內(nèi)部道路和農(nóng)村道路認(rèn)定在調(diào)查過程中比較模糊，二者都指在村莊內(nèi)的道路用地，但是在具體調(diào)查過程中根據(jù)定義比較難判斷類別。

（4 ）地類認(rèn)定中存在部分地類定義模糊等問題，問題1：如在案例轉(zhuǎn)換中歸類疑惑類部分案例，如“09（村莊外部硬化地塊）”轉(zhuǎn)為“0704”類，按照“0704”的定義，并未明確說明這部分地類內(nèi)容;農(nóng)村小磨坊、小榨油房等地類，按照本次用地用海分類，似是可以判定為“0704”，但定義并未涵蓋，建議將“0704”定義再細(xì)化。問題2：如在轉(zhuǎn)換案例中的“05H1”轉(zhuǎn)換為“0904”，實(shí)地為二手車買賣，對于這部分地類，二級地類應(yīng)該是屬于商服用地，但是三級地類具體是哪一類，沒有很明確的歸類，若是歸入“0904”，其定義并未涵蓋此內(nèi)容。問題? 3：如在轉(zhuǎn)換案例中的“05H1”轉(zhuǎn)換為“090101”，實(shí)地汽車租賃公司，對于這部分地類，二級地類也應(yīng)是商服，但是三級地類具體是哪一類，并不明確，若是歸入“090101”或“0904”，但其兩者定義都未涵蓋此部分內(nèi)容。

（5）國有林場的自然保護(hù)地管理站或是自然保護(hù)地管理公司，存在認(rèn)定為機(jī)關(guān)團(tuán)體、商業(yè)服務(wù)用地。用地用海分類中的其他特殊用地指“除以上之外的特殊建設(shè)用地，包括邊境口岸和自然保護(hù)地等的管理與服務(wù)設(shè)施用地”，建議將其認(rèn)定為“1507其他特殊用地”。

（6）對于混合地類（同一地塊兩種地類）的認(rèn)定，此種問題，有兩種體現(xiàn)形式，一是圖斑可分割的混合地類;二是圖斑不可分割的混合地類，如“三調(diào)”調(diào)為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地一個大圖斑中包含了“商店、KTV、餐吧”等各類，在轉(zhuǎn)換過程中需進(jìn)行圖斑分割;一個大圖斑，地左邊為居住用地、中間為商服用地，一部分為倉儲用地，“三調(diào)”將其調(diào)為物流倉儲用地;如調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)實(shí)地第一層為零售商店，第二層為汽車維修配件店。對于此多種形式的混合地類，應(yīng)該怎么判定，存在疑惑，建議分類具體說明此種地類是按主導(dǎo)功能進(jìn)行調(diào)查還是按不同地類圖斑面積比重為主調(diào)查。

（7 ）對于混合地類（同一個地塊多種功能）的認(rèn)定，如實(shí)地為一個大廣場，廣場上有戲臺子，既可以認(rèn)定為廣場用地，也可認(rèn)定為科教文衛(wèi)用地;鄉(xiāng)村大舞臺歸類不明確。

（8）對于“特殊用地的轉(zhuǎn)換”，“三調(diào)”中除特殊用地定義所涵蓋的地類外，將認(rèn)定不清的地類都?xì)w入到“09”，按照現(xiàn)有轉(zhuǎn)換方式，如果直接轉(zhuǎn)換的話，會存在部分被調(diào)“09”不能轉(zhuǎn)換為用地用?！?5”。如實(shí)地為鎮(zhèn)子上居民點(diǎn)周圍小廣場或硬化地面，“三調(diào)”調(diào)為“09”特殊用地，該如何歸并？“三調(diào)”為風(fēng)景名勝用地，按用地用海分類中特殊用地的定義，該類無法歸入特殊用地。

（9）目前人影工程用地歸類不明確。

（10）用地用海分類與“三大類”的銜接問題。比如“三調(diào)”分類中的“1202設(shè)施農(nóng)用地”屬于“三大類”中的“農(nóng)用地”，本次用地用海分類中屬于“06農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”，若是歸入到建設(shè)用地，那么會不會對相關(guān)部門管理造成一定的影響？

3 結(jié)束語

該研究對“三調(diào)”工作分類與國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類進(jìn)行對應(yīng)基數(shù)轉(zhuǎn)換實(shí)證探索工作。該研究以甘肅省崆峒區(qū)為例，進(jìn)行基數(shù)轉(zhuǎn)換工作方法驗(yàn)證，為其他省市的基數(shù)轉(zhuǎn)換工作提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。研究表明，基數(shù)轉(zhuǎn)換工作中對于農(nóng)村與城鎮(zhèn)地區(qū)應(yīng)分類摸清“數(shù)據(jù)家底”，建立“三調(diào)”工作分類與規(guī)劃用途分類的銜接關(guān)系;對于空閑地細(xì)分轉(zhuǎn)換，確定每塊空閑地具體的使用性質(zhì)成為關(guān)鍵;對于“三調(diào)”數(shù)據(jù)“失真”。少量“三調(diào)”圖斑與實(shí)際不符，主要涉及商服、文衛(wèi)、特殊用地，在轉(zhuǎn)換過程中是否要更正成為關(guān)鍵;“存量數(shù)據(jù)”未體現(xiàn)。土地預(yù)審數(shù)據(jù)和土地管理數(shù)據(jù)應(yīng)進(jìn)入“底圖底數(shù)”;用地使用情況掌握有限。無法大量外業(yè)，只能依靠輔助信息判讀;與國土空間規(guī)劃銜接過程中，國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀細(xì)化調(diào)查工作尚處于內(nèi)業(yè)人工目視判讀結(jié)合外業(yè)調(diào)查核驗(yàn)的低效階段，其調(diào)查效率及精準(zhǔn)度均有待提高;轉(zhuǎn)換方法上，無法轉(zhuǎn)換的只能靠內(nèi)業(yè)照片及依靠輔助信息判讀，效率低下，可轉(zhuǎn)變方式方法（可以借用別的部門的資料或是通過詢問熟悉地類的相關(guān)人員內(nèi)業(yè)指證直接判讀）;因標(biāo)準(zhǔn)過細(xì)導(dǎo)致實(shí)證困難，如“0701”的劃分，對于這類調(diào)查應(yīng)結(jié)合規(guī)劃相關(guān)資料判定，調(diào)查有一定的難度;分類兩極化，與下一步鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求不相適應(yīng)，即弱化鎮(zhèn)村的用地分類：鎮(zhèn)村土地調(diào)查中的商服、文衛(wèi)等用地，一并歸入社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地（0702、0704）;強(qiáng)化城市的用地分類：城市內(nèi)部餐飲、住宿、批零銷售、娛樂用地過于細(xì)分。建議在滿足科學(xué)性要求的前提下，統(tǒng)一分類體系應(yīng)盡可能充分地與現(xiàn)有地類相銜接，通過銜接來吸取成熟經(jīng)驗(yàn)、降低轉(zhuǎn)換成本，提高轉(zhuǎn)換效率。

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