芻議PPP模式在海南自貿(mào)港高速公路服務(wù)區(qū)建設(shè)運(yùn)營中的應(yīng)用

上官健

(瓊臺(tái)師范學(xué)院，海南 海口 570102)

“十四五”時(shí)期是海南自由貿(mào)易港的重大戰(zhàn)略機(jī)遇期。當(dāng)前，海南自由貿(mào)易港建設(shè)順利開局、蓬勃發(fā)展，已進(jìn)入全面深化改革的重要關(guān)口和關(guān)鍵時(shí)期，一方面需投入大量資金加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公共服務(wù)供給效率，另一方面財(cái)政收支矛盾突出，需合規(guī)高效地放大財(cái)政資金杠桿效應(yīng)。服務(wù)區(qū)作為高速公路重要的附屬設(shè)施，承擔(dān)著高速公路安全、便捷、舒適出行的保障功能，是新時(shí)代背景下人民群眾基于出行對(duì)高品質(zhì)、多樣化服務(wù)的重要訴求。為深入貫徹習(xí)近平總書記“4.13”講話和中共中央12號(hào)文件精神，提升高速公路服務(wù)水平，增強(qiáng)海南自貿(mào)區(qū)(港)建設(shè)服務(wù)保障能力，筆者提出了PPP融資模式在海南自貿(mào)港高速公路服務(wù)區(qū)建設(shè)運(yùn)營一體化的應(yīng)用探索，以期為海南自貿(mào)港高速公路服務(wù)區(qū)公益基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)探索融資新渠道，創(chuàng)新海南基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的示范意義。

1 海南高速公路服務(wù)區(qū)的建設(shè)運(yùn)營現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)狀

近年來，海南高速公路發(fā)展迅速，瓊中至樂東、萬寧至洋浦、文昌至博鰲、五指山至保亭至海棠灣、儋州至白沙等高速公路先后通車運(yùn)營。2020年年底，海南“田”字形高速公路網(wǎng)基本全面貫通，完成了“縣縣通高速”的目標(biāo)，通車?yán)锍踢_(dá)到1 254 km，高速公路網(wǎng)密度基本達(dá)到國內(nèi)東部地區(qū)水平。全省建成服務(wù)區(qū)達(dá)到了29對(duì)，其中投入運(yùn)營服務(wù)區(qū)17對(duì)，單側(cè)服務(wù)區(qū)有3處。

1.2 存在的問題

1.2.2 融資渠道單一，融資空間有限。海南金融業(yè)總體規(guī)模偏小，以銀行等金融機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)存貸款業(yè)務(wù)為主，金融資源市場(chǎng)化配置效率不高，社會(huì)融資規(guī)模位于全國較后地位。迄今為止，海南是全國唯一沒有單獨(dú)收費(fèi)公路的省份。一直以來，車輛燃油附加費(fèi)、國家綜合補(bǔ)助、國債轉(zhuǎn)貸、銀行貸款是海南高速公路設(shè)施建設(shè)主要融資途徑。除財(cái)政資金以外，大部分是省交通運(yùn)輸廳以車輛通行附加費(fèi)收費(fèi)權(quán)為質(zhì)押，向銀行貸款解決。但是，由于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及壓縮信貸規(guī)模影響，目前銀行融資形勢(shì)較為嚴(yán)峻，融資成本大幅提高。

2 PPP融資模式的背景

2.1 PPP融資模式概念

高速公路PPP項(xiàng)目(Public-Private Partnership)是指社會(huì)資本按照市場(chǎng)化原則出資，獨(dú)資或與政府指定機(jī)構(gòu)共同成立項(xiàng)目公司，通過特許經(jīng)營等方式，參與高速公路投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的項(xiàng)目。政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先約定的收益規(guī)則，使社會(huì)資本獲得合理回報(bào)，實(shí)現(xiàn)防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)市場(chǎng)活力，增加公路基礎(chǔ)設(shè)施有效供給等目標(biāo)。社會(huì)資本方，是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的各類國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)以及其他投資、經(jīng)營主體。

綜合國內(nèi)文獻(xiàn)，筆者認(rèn)為PPP不僅是一種項(xiàng)目融資模式，更是一種項(xiàng)目管理模式。合作方在參與具體項(xiàng)目時(shí)，政府并不是將項(xiàng)目的全部責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)，本質(zhì)是利用社會(huì)資本的資金、人員、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

2.2 PPP融資模式應(yīng)用背景

十八屆三中全會(huì)提出建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。為貫徹中央精神，切實(shí)化解城鎮(zhèn)化背景下地方政府債務(wù)膨脹的潛在風(fēng)險(xiǎn)，減輕地方政府債務(wù)壓力，2016年以來財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、國家發(fā)展改革委、海南省政府等部門相繼出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(財(cái)建〔2016〕34號(hào))《海南省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式高質(zhì)量發(fā)展的通知》(瓊府辦函〔2021〕492號(hào))等PPP規(guī)范性文件。交通部亦頒布了《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南》(交辦財(cái)審〔2017〕173號(hào))，以期多措并舉，在海南自貿(mào)港交通公共基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營中建立起政府與企業(yè)間“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的機(jī)制。

3 服務(wù)區(qū)建設(shè)運(yùn)營一體化PPP模式的必要性與可行性

3.1 高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)運(yùn)營海南自貿(mào)港高速公路服務(wù)區(qū)的需要

引入社會(huì)資本投資建設(shè)運(yùn)營高速公路服務(wù)區(qū)，是深入貫徹習(xí)近平總書記“4.13”講話和中共中央12號(hào)文件精神，落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，高標(biāo)準(zhǔn)改造建設(shè)海南自貿(mào)港高速公路服務(wù)區(qū)的需要，便于以“多規(guī)合一”為引領(lǐng)，按照“全省一盤棋”和參照國際標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)高速公路改建、待建的服務(wù)區(qū)實(shí)施統(tǒng)籌規(guī)劃，增強(qiáng)海南建設(shè)自貿(mào)港三區(qū)一中心的交通服務(wù)保障能力，培育旅游消費(fèi)新業(yè)態(tài)、新熱點(diǎn)，有效帶動(dòng)全域旅游的新發(fā)展。

3.2 緩解海南自貿(mào)港高速公路建設(shè)融資的需要

“十四五”期間，海南交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃投資2 200億元，融資建設(shè)任務(wù)重。通過PPP融資模式，以高速公路服務(wù)區(qū)設(shè)施和資源、資產(chǎn)的開發(fā)權(quán)、經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)，引導(dǎo)社會(huì)資本投入?yún)⑴c，既能解決海南自貿(mào)港高速公路服務(wù)區(qū)項(xiàng)目建設(shè)資金問題，又可以探索創(chuàng)新海南自貿(mào)港高速公路服務(wù)區(qū)的項(xiàng)目管理模式，契合國家及省政府倡導(dǎo)的政府與社會(huì)資本合作及國企混改精神。

引入社會(huì)資本投資建設(shè)運(yùn)營高速公路服務(wù)區(qū)，既可以擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金來源，緩解高速公路服務(wù)區(qū)建設(shè)的資金緊張，減輕省本級(jí)債務(wù)壓力，又能在保證建設(shè)質(zhì)量的基礎(chǔ)上將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給運(yùn)營方；既可以使政府從繁重的事務(wù)中脫身出來，從基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目直接投資者和建設(shè)管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管角色，又可以實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，打破基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由政府部門行政壟斷格局，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化和資金來源多樣化，提高基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營效率。

3.3 契合海南自貿(mào)港高速公路服務(wù)區(qū)運(yùn)營管理的需要

引入社會(huì)資本投資建設(shè)運(yùn)營高速公路服務(wù)區(qū)，既可以實(shí)現(xiàn)海南自貿(mào)港高速公路服務(wù)區(qū)經(jīng)營優(yōu)勢(shì)資源的有效整合，便于服務(wù)區(qū)統(tǒng)一投資、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營，利于業(yè)主對(duì)標(biāo)管理，實(shí)現(xiàn)服務(wù)區(qū)公共服務(wù)及社會(huì)效益價(jià)值最大化，又可以有效實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，有效避免責(zé)任主體與服務(wù)品質(zhì)缺位，利于推動(dòng)高速公路服務(wù)區(qū)服務(wù)效益和經(jīng)濟(jì)效益的相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，從而在最大限度滿足高速服務(wù)區(qū)功能需求的情況下，放大國有資本功能，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的高效和創(chuàng)新使用。

引入社會(huì)資本投資建設(shè)運(yùn)營高速公路服務(wù)區(qū)，比較優(yōu)勢(shì)明顯。無論服務(wù)區(qū)是否盈利，均能保證服務(wù)區(qū)社會(huì)效益最大化，便于實(shí)現(xiàn)政府、司乘人員和服務(wù)區(qū)經(jīng)營者多贏格局。

鉆井液行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)基礎(chǔ)性的試驗(yàn)方法做了統(tǒng)一要求：如降濾失劑、增黏劑、發(fā)泡劑、潤滑劑、堵漏劑等各種處理劑的性能評(píng)價(jià)程序，幾乎覆蓋了目前現(xiàn)場(chǎng)普遍使用的鉆井液處理劑。作業(yè)程序及評(píng)價(jià)方法也較為完善，從實(shí)驗(yàn)室到現(xiàn)場(chǎng)都有對(duì)應(yīng)的測(cè)試程序，如《鉆井液測(cè)試程序》詳細(xì)規(guī)定了鉆井液各項(xiàng)基本性能的測(cè)試方法及濾液分析方法，這對(duì)室內(nèi)試驗(yàn)、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)用都起到了較強(qiáng)的指導(dǎo)作用，通過標(biāo)準(zhǔn)化的室內(nèi)測(cè)試程序?yàn)楝F(xiàn)場(chǎng)提供可靠的試驗(yàn)數(shù)據(jù)，為下一步的施工提供試驗(yàn)基礎(chǔ)，從而保證安全高效生產(chǎn)［1］。

表1 PPP模式經(jīng)營分析對(duì)比

4 海南自貿(mào)港高速公路服務(wù)區(qū)PPP模式

海南系島嶼地理環(huán)境，全國唯一沒有單獨(dú)收費(fèi)高速公路的省份。由于商業(yè)性經(jīng)營價(jià)值小等因素，海南高速公路服務(wù)區(qū)經(jīng)營可資借鑒經(jīng)驗(yàn)少。海南高速公路服務(wù)區(qū)項(xiàng)目在引入PPP融資模式建設(shè)運(yùn)營中，須深化PPP運(yùn)作特點(diǎn)，創(chuàng)新適合海南自貿(mào)港高速公路服務(wù)區(qū)特點(diǎn)的社會(huì)資本合作模式。

4.1 總體架構(gòu)

選取相關(guān)高速公路服務(wù)區(qū)為試點(diǎn)，遵循“經(jīng)營性+公益性”原則，在完成服務(wù)區(qū)劃撥地與出讓地的基礎(chǔ)上，以服務(wù)區(qū)設(shè)施建設(shè)融資和資源、資產(chǎn)的開發(fā)權(quán)、經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)的相關(guān)路衍經(jīng)濟(jì)權(quán)益為特許，基于社會(huì)公共服務(wù)可用性績效指標(biāo)，經(jīng)省交通廳授權(quán)，由代表省政府履行出資人職責(zé)的交通基礎(chǔ)設(shè)施國有獨(dú)資公司(海南省交通投資控股有限公司，以下簡稱“海南交控”)通過公開招選，與社會(huì)資本(包括但不限于中石化等)共同出資成立項(xiàng)目公司(SPV)，對(duì)服務(wù)區(qū)路衍經(jīng)營性業(yè)務(wù)與公共服務(wù)業(yè)務(wù)(包括但不限于：改建新建服務(wù)區(qū)的投資建設(shè)、綜合能源補(bǔ)給站、物業(yè)管理、超市、餐飲、住宿、汽修等)，采用PPP模式，共同建設(shè)運(yùn)營服務(wù)區(qū)。實(shí)際運(yùn)營中，將項(xiàng)目公司的運(yùn)營收入與其提供的服務(wù)質(zhì)量掛鉤監(jiān)督考核，嚴(yán)格按照收支兩條線、獨(dú)立核算執(zhí)行費(fèi)用結(jié)算及建立退出機(jī)制。

圖1 高速公路服務(wù)區(qū)建設(shè)運(yùn)營一體化PPP模擬圖示

4.2 主要內(nèi)容

4.2.1 PPP項(xiàng)目實(shí)施范圍?；诟咚俟贩?wù)區(qū)社會(huì)公共服務(wù)可用性為目標(biāo)，本著風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的理念，設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目招選內(nèi)容。根據(jù)服務(wù)區(qū)施工圖設(shè)計(jì)的批復(fù)，完成審定的服務(wù)區(qū)工程預(yù)算的融資建設(shè)；服務(wù)區(qū)紅線范圍內(nèi)物業(yè)管理、服務(wù)區(qū)功能性設(shè)施設(shè)備的配置與運(yùn)營維護(hù)等公共服務(wù)提供；綜合能源補(bǔ)給站融資建設(shè)運(yùn)營；超市、餐飲、住宿、汽修等經(jīng)營業(yè)態(tài)的開展。

4.2.2 項(xiàng)目融資。海南省車輛通行費(fèi)附加每年按80%比例補(bǔ)助海南交控用于償還高速公路貸款本息和高速公路養(yǎng)護(hù)支出。鑒于此，經(jīng)省交通廳授權(quán)，由代表省政府履行出資人職責(zé)的海南交控與中選的社會(huì)資本共同出資成立項(xiàng)目公司(SPV)。在項(xiàng)目公司(SPV)注冊(cè)資本構(gòu)成中：海南交控以服務(wù)區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)營性土地作價(jià)出資，持股比例原則上不超過50%；中選的社會(huì)資本以現(xiàn)金出資，持股比例原則上不低于50%。項(xiàng)目公司作為高速公路服務(wù)區(qū)投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交的主體。

4.2.3 回報(bào)機(jī)制。PPP模式中，經(jīng)授權(quán)的海南交控基于社會(huì)公共服務(wù)可用性績效指標(biāo)，以“采購服務(wù)+經(jīng)營權(quán)授予”形式向項(xiàng)目公司(SPV)支付必要的回報(bào)。采購服務(wù)是指海南交控通過購買服務(wù)形式向項(xiàng)目公司(SPV)所應(yīng)支付的、按服務(wù)區(qū)占地面積計(jì)算的物業(yè)管理服務(wù)費(fèi)，是服務(wù)區(qū)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)中的關(guān)鍵點(diǎn)。結(jié)合經(jīng)營權(quán)授予對(duì)價(jià)及海南服務(wù)區(qū)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)實(shí)際，公開招選中的社會(huì)資本采購服務(wù)的費(fèi)率報(bào)價(jià)可以控制在0～50元/m2。

4.2.4 PPP協(xié)議。PPP協(xié)議基于高速公路服務(wù)區(qū)社會(huì)公共服務(wù)可用性為績效目標(biāo)，構(gòu)建長效監(jiān)督考核管理機(jī)制，約定PPP項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、付費(fèi)機(jī)制、經(jīng)營期限(經(jīng)營期限“5+25”年)、資產(chǎn)移交等。

經(jīng)營期限設(shè)計(jì)為“5+25”年，為防止社會(huì)資本惡意競(jìng)標(biāo)后，造成后期運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量降低，借鑒福建等省高速公路服務(wù)區(qū)的做法，設(shè)定前5年為試運(yùn)營考核期，達(dá)到符合經(jīng)營考核標(biāo)準(zhǔn)的。PPP協(xié)議賦予順延25年的經(jīng)營期限，也是海南省由于高速公路開放性，導(dǎo)致服務(wù)區(qū)商業(yè)價(jià)值相對(duì)較弱，服務(wù)區(qū)功能更多體現(xiàn)在基于公共服務(wù)的社會(huì)效益方面。鑒于此，社會(huì)資本承擔(dān)投入巨大，投資回收期較長，到期后形成資產(chǎn)須無償移交等因素，經(jīng)營期限順延為25年。

4.2.5 績效監(jiān)督。PPP模式中，經(jīng)授權(quán)的海南交控應(yīng)會(huì)同相關(guān)單位探索構(gòu)建長效監(jiān)督考核管理機(jī)制，強(qiáng)化督查，嚴(yán)格履約，踐行海南自貿(mào)港高速公路服務(wù)區(qū)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營責(zé)任，保障項(xiàng)目融資、建設(shè)質(zhì)量，提升高速公路服務(wù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給質(zhì)量及效率，助力海南自貿(mào)港的建設(shè)與發(fā)展。