美國(guó)貿(mào)易政策制定中的相關(guān)問(wèn)題：分析與建議

沙耶拉·伊利亞斯·阿赫塔爾　布洛克·R·威廉姆斯　王宇譯

摘? ?要：美國(guó)一直存在較大的貿(mào)易逆差，其根源在于美國(guó)儲(chǔ)蓄與投資的失衡，也就是宏觀經(jīng)濟(jì)的失衡。當(dāng)前美國(guó)貿(mào)易政策及國(guó)際貿(mào)易規(guī)則面臨挑戰(zhàn)，貿(mào)易促進(jìn)權(quán)的續(xù)簽、世界貿(mào)易組織改革、自由貿(mào)易協(xié)定談判、美中貿(mào)易關(guān)系等都是需要關(guān)注的重點(diǎn)。在貿(mào)易政策方面，未來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)督和立法工作任重道遠(yuǎn)。

關(guān)鍵詞：美國(guó)貿(mào)易政策;國(guó)際貿(mào)易規(guī)則;自由貿(mào)易協(xié)定;貿(mào)易關(guān)系

中圖分類號(hào)：F830? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B? 文章編號(hào)：1674-2265（2022）05-0030-03

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2022.05.004

一、引言：美國(guó)貿(mào)易政策面臨挑戰(zhàn)

在美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策的制定和調(diào)整問(wèn)題上，美國(guó)國(guó)會(huì)一直擁有重要權(quán)力，發(fā)揮著重要作用。自第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，美國(guó)主要是通過(guò)以下貿(mào)易政策，推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提升美國(guó)進(jìn)出口競(jìng)爭(zhēng)力：一是不斷降低國(guó)際貿(mào)易壁壘和國(guó)際投資壁壘;二是不斷完善基于規(guī)則的國(guó)際貿(mào)易體系，這里所說(shuō)的規(guī)則主要是指開(kāi)放、透明和非歧視;三是遵守貿(mào)易伙伴國(guó)家的貿(mào)易承諾和美國(guó)貿(mào)易法律法規(guī);四是向受到不公平的貿(mào)易政策影響的美國(guó)工人和進(jìn)出口企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)支持。

拜登政府上臺(tái)時(shí)表示，要將工作重點(diǎn)放在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題方面。在美國(guó)政府推進(jìn)下，許多貿(mào)易政策的調(diào)整正在進(jìn)行中。與特朗普政府所強(qiáng)調(diào)的單邊貿(mào)易政策不同，拜登政府提倡與貿(mào)易伙伴國(guó)和盟友在對(duì)外貿(mào)易方面進(jìn)行密切合作，以共同應(yīng)對(duì)目前國(guó)際貿(mào)易規(guī)則所面臨的挑戰(zhàn)，這一挑戰(zhàn)包括世界貿(mào)易組織改革。從目前情況看，特朗普時(shí)代的一些單邊貿(mào)易限制政策仍在發(fā)揮作用。為此，最近美國(guó)國(guó)會(huì)審議了相關(guān)貿(mào)易政策問(wèn)題，包括全球供應(yīng)鏈的彈性、美中貿(mào)易挑戰(zhàn)、單邊關(guān)稅與豁免、稅收優(yōu)惠計(jì)劃、自由貿(mào)易協(xié)定以及俄烏沖突可能帶來(lái)的潛在的貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)。

二、美國(guó)貿(mào)易逆差及其根源分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)有利于本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能夠給本國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)顯著收益，但是，對(duì)外貿(mào)易的收益與成本或者分布不均或者過(guò)于集中。對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)是指一個(gè)國(guó)家生產(chǎn)并出口那些自己在技術(shù)或資源方面具有比較優(yōu)勢(shì)的商品和服務(wù)，進(jìn)口那些自己國(guó)內(nèi)無(wú)法生產(chǎn)或生產(chǎn)效率較低的、不具備比較優(yōu)勢(shì)的商品和服務(wù)。貿(mào)易收益包括通過(guò)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，出口本國(guó)具有效率優(yōu)勢(shì)、生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)和價(jià)格優(yōu)勢(shì)的商品和服務(wù)，進(jìn)口本國(guó)不具備效率優(yōu)勢(shì)、生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)和價(jià)格優(yōu)勢(shì)的商品和服務(wù)，以提高資源配置效率，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擴(kuò)大就業(yè)。貿(mào)易成本包括勞動(dòng)、工資和資本等生產(chǎn)要素因?yàn)檫M(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)轉(zhuǎn)移而受到的經(jīng)濟(jì)損失。

如何看待貿(mào)易自由化對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響，這是一個(gè)很難衡量、也很難進(jìn)行廣泛討論的問(wèn)題。因?yàn)橐粐?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)受到許多因素影響，貿(mào)易活動(dòng)只是這諸多因素中的一種。但是，對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)的變化可能對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成較大沖擊，導(dǎo)致一些行業(yè)較快發(fā)展而另一些行業(yè)停滯不前。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易會(huì)促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但同時(shí)也可能導(dǎo)致美國(guó)某些行業(yè)和某些地區(qū)的工作崗位流失，主要途徑包括離岸和外包。因此，在對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)中，需要不斷地對(duì)工人進(jìn)行培訓(xùn)，需要適時(shí)地對(duì)生產(chǎn)要素進(jìn)行重置，以適應(yīng)由對(duì)外貿(mào)易發(fā)展所帶來(lái)的就業(yè)和技術(shù)變化。

美國(guó)是世界上最大的對(duì)外貿(mào)易國(guó)，也是外國(guó)直接投資的主要來(lái)源地和目的地。最近幾十年來(lái)，隨著美國(guó)對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)不斷擴(kuò)大，美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)與國(guó)際市場(chǎng)和全球價(jià)值鏈生產(chǎn)已經(jīng)融為一體，尤其是與新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加密切。最近一個(gè)時(shí)期以來(lái)，美國(guó)貿(mào)易情況的變化在一定程度上反映了新冠肺炎疫情沖擊和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的影響。

從商品與服務(wù)、出口與進(jìn)口的角度看，2021 年，歐盟作為一個(gè)整體是美國(guó)最大的貿(mào)易伙伴（10910 億美元）。按國(guó)家來(lái)劃分，美國(guó)最大的貿(mào)易伙伴國(guó)依次為加拿大（7580 億美元）、墨西哥（7250 億美元）、中國(guó)（7160 億美元）、日本（2800 億美元）和德國(guó)（2670 億美元）。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)一直存在較大的貿(mào)易逆差，其中，商品貿(mào)易為逆差，服務(wù)貿(mào)易為順差，不過(guò)，商品貿(mào)易的逆差遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于服務(wù)貿(mào)易的順差。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，美國(guó)進(jìn)口與出口失衡的根源是美國(guó)儲(chǔ)蓄與投資失衡，也就是說(shuō)，美國(guó)貿(mào)易逆差的根源是美國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)失衡。

三、新形勢(shì)下如何理解美國(guó)貿(mào)易政策？

（一）貿(mào)易政策構(gòu)成

美國(guó)國(guó)會(huì)制定美國(guó)貿(mào)易談判目標(biāo)，制定相關(guān)法律法規(guī)，制定自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)劃，并且監(jiān)督聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)履行貿(mào)易行政職能。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室是負(fù)責(zé)美國(guó)貿(mào)易談判的政府機(jī)構(gòu)，并且負(fù)責(zé)美國(guó)國(guó)內(nèi)多部門(mén)的貿(mào)易政策協(xié)調(diào)工作，提供公共部門(mén)意見(jiàn)和私人咨詢意見(jiàn)。新形勢(shì)下，美國(guó)貿(mào)易政策主要由以下部分組成：

第一，貿(mào)易規(guī)則制定、貿(mào)易自由化和貿(mào)易行政。包括自由貿(mào)易協(xié)定談判、貿(mào)易規(guī)則制定和投資規(guī)則制定，決定爭(zhēng)端解決機(jī)制。

第二，出口的促進(jìn)和限制。出口融資、國(guó)際市場(chǎng)研究、美國(guó)對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)宣傳、美國(guó)政府貿(mào)易代表團(tuán)出訪以及商品和服務(wù)出口的促進(jìn)與限制政策。

第三，海關(guān)、貿(mào)易支持、貿(mào)易調(diào)整、邊境管制。管控可能由進(jìn)口和出口所帶來(lái)的各種不利影響，包括對(duì)國(guó)家安全的影響、對(duì)國(guó)際收支的影響，制定應(yīng)對(duì)不公平關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘的政策措施，為那些受到不公平貿(mào)易沖擊的工人和企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)援助。

第四，貿(mào)易優(yōu)惠。推進(jìn)符合條件的發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)品和服務(wù)免稅進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，以擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

第五，國(guó)際投資。具體為制定自由投資條約和自由貿(mào)易協(xié)定，促進(jìn)美國(guó)對(duì)外直接投資和外國(guó)對(duì)美直接投資，審查外國(guó)直接投資對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全的可能影響。

（二）貿(mào)易法和貿(mào)易政策

美國(guó)國(guó)會(huì)已經(jīng)授權(quán)美國(guó)政府處理相關(guān)對(duì)外貿(mào)易問(wèn)題，包括不公平的商品貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易（反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼稅法等）。特朗普政府重新啟動(dòng)了三個(gè)權(quán)限：《1974 年貿(mào)易法》第 201條和 301 條（分別應(yīng)對(duì)來(lái)自商品貿(mào)易的進(jìn)口損害問(wèn)題和貿(mào)易壁壘或違反貿(mào)易承諾的問(wèn)題），以及《1962 年貿(mào)易擴(kuò)展法》第 232 條（主要解決對(duì)外貿(mào)易與國(guó)家安全問(wèn)題）。1995年世界貿(mào)易組織及其爭(zhēng)端解決機(jī)制建立以后，這些政策工具的使用有所減少。后來(lái)，特朗普政府曾經(jīng)利用它們對(duì)鋼鐵和鋁進(jìn)口（第 232 條）以及從中國(guó)進(jìn)口的某些商品（第 301 條）實(shí)施關(guān)稅限制和其他限制。作為回應(yīng)，美國(guó)的貿(mào)易伙伴國(guó)也采取了征收?qǐng)?bào)復(fù)性關(guān)稅、談判例外（配額）等政策工具，并且啟動(dòng)了世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制。34D3C4BB-A40D-4DEF-8423-933B2AE59DBD

（三）貿(mào)易促進(jìn)權(quán)

國(guó)會(huì)和總統(tǒng)會(huì)通過(guò)共同努力來(lái)促進(jìn)美國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定的簽署和實(shí)施。自《1934 年互惠貿(mào)易協(xié)定法》開(kāi)始，美國(guó)國(guó)會(huì)會(huì)定期授予美國(guó)總統(tǒng)一定權(quán)力，通過(guò)簽署和實(shí)施各種互惠互利的自由貿(mào)易協(xié)定來(lái)降低關(guān)稅。為了應(yīng)對(duì)非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，美國(guó)國(guó)會(huì)在《1974 年貿(mào)易法》中通過(guò)了關(guān)于“快速通道”的授權(quán)，在明確貿(mào)易談判目標(biāo)的同時(shí)，加快實(shí)施關(guān)于自由貿(mào)易協(xié)定的立法審議。自 2002 年起，這些政策措施被一攬子稱為“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”?？紤]到簽署新的自由貿(mào)易協(xié)定的必要性及其對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的積極影響，未來(lái)關(guān)于貿(mào)易促進(jìn)權(quán)續(xù)簽的討論，可能成為美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。

（四）世界貿(mào)易組織

現(xiàn)行國(guó)際貿(mào)易規(guī)則體系植根于世界貿(mào)易組織的多邊貿(mào)易體系之中。眾所周知，1995 年建立的世界貿(mào)易組織接替了《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》，而1947 年簽訂的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》是第二次世界大戰(zhàn)以后由美國(guó)和歐洲共同努力建立的全球貿(mào)易安排的一個(gè)重要組成部分。世界貿(mào)易組織的核心原則為非歧視性和透明度，自由貿(mào)易協(xié)議涵蓋了貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易等多個(gè)方面。美國(guó)政府一直在努力消除關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘，建立國(guó)際貿(mào)易規(guī)則和對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，建立國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，出于對(duì)貿(mào)易自由化進(jìn)程停滯不前的擔(dān)憂、對(duì)發(fā)展中國(guó)家“例外”的擔(dān)憂、對(duì)不遵守世界貿(mào)易組織規(guī)則的擔(dān)憂等，美國(guó)和其他成員國(guó)要求對(duì)世界貿(mào)易組織進(jìn)行改革。世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制是引發(fā)此次改革要求的“導(dǎo)火索”。2019 年以來(lái)，世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)一直未達(dá)到法定人數(shù)，無(wú)法進(jìn)行新案件的審理。前面幾屆美國(guó)政府出于對(duì)世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)涉嫌越權(quán)的擔(dān)心，都拒絕任命新的法學(xué)家，從而造成目前的僵局。目前世界貿(mào)易組織正在就電子商務(wù)、漁業(yè)補(bǔ)貼以及新冠疫情應(yīng)對(duì)等問(wèn)題進(jìn)行討論，需要盡快完善世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)。

（五）自由貿(mào)易協(xié)定

一個(gè)時(shí)期以來(lái)，世界貿(mào)易組織關(guān)于新一輪自由貿(mào)易協(xié)定的談判停滯不前，與此形成對(duì)比的是，雙邊和區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定不斷涌現(xiàn)。到目前為止，全球有超過(guò) 300 個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定生效。美國(guó)已經(jīng)與 20 多個(gè)國(guó)家簽署了 14 項(xiàng)自由貿(mào)易協(xié)定。

美國(guó)的自由貿(mào)易協(xié)定是特朗普政府關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。特朗普宣誓就任美國(guó)總統(tǒng)后不久，就正式拒絕了對(duì)《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》的簽署，并且要求對(duì)《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》進(jìn)行修改;與此同時(shí)，與日本簽署了包括部分關(guān)稅和數(shù)字貿(mào)易的協(xié)議，簽署了新的《美墨加協(xié)定》，以修訂和取代《北美自由貿(mào)易協(xié)定》。2020 年 7 月 1 日《美墨加協(xié)定》正式生效，《美墨加協(xié)定》使用美國(guó)在《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》中的談判立場(chǎng)，解決了數(shù)字貿(mào)易和國(guó)有企業(yè)等問(wèn)題，增加了北美對(duì)車(chē)輛原產(chǎn)地的要求，擴(kuò)大了農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入，減少了美國(guó)在政府投資和政府采購(gòu)等領(lǐng)域的義務(wù)。特朗普政府還與歐盟、英國(guó)和肯尼亞等經(jīng)濟(jì)體啟動(dòng)了地區(qū)和雙邊的自由貿(mào)易協(xié)定談判。

到目前為止，拜登政府還沒(méi)有開(kāi)始重啟那些被長(zhǎng)期擱置的自由貿(mào)易談判，而是在尋求達(dá)成新的自由貿(mào)易協(xié)定。2021 年，拜登政府與歐盟建立了雙邊貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)，就雙邊和全球問(wèn)題開(kāi)展合作。拜登政府還宣布了由美國(guó)貿(mào)易代表辦公室和商務(wù)部共同制定的印太經(jīng)濟(jì)框架計(jì)劃，希望能夠通過(guò)這一框架計(jì)劃在數(shù)字貿(mào)易、勞動(dòng)力保護(hù)和環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題上達(dá)成一致。

四、美中貿(mào)易關(guān)系：困難與進(jìn)展

中國(guó)是美國(guó)最重要的貿(mào)易伙伴國(guó)之一，美中關(guān)系是最具挑戰(zhàn)性的貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)關(guān)系之一。美國(guó)對(duì)中國(guó)的擔(dān)憂主要來(lái)自兩個(gè)方面：一是由中國(guó)政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等;二是中國(guó)政府對(duì)重要行業(yè)和重要領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。為此，特朗普政府曾經(jīng)啟動(dòng)了301 條款，并且于 2020 年 1 月通過(guò)談判達(dá)成了“第一階段”自由貿(mào)易協(xié)議，解決了知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等問(wèn)題，在農(nóng)業(yè)和金融服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域建立了新的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。不過(guò)，從目前情況看，美中貿(mào)易關(guān)系仍面臨困難。

五、在貿(mào)易政策方面，未來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)督和立法工作

在貿(mào)易政策方面，未來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)督和立法工作主要包括：一是未來(lái)美國(guó)貿(mào)易政策調(diào)整，包括對(duì)美國(guó)貿(mào)易自由化政策的評(píng)估;二是在以開(kāi)放、透明和非歧視規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際貿(mào)易體系中，美國(guó)將如何繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，如何推進(jìn)世界貿(mào)易組織改革，如何在國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題上進(jìn)一步加強(qiáng)與盟國(guó)的合作;三是考慮到對(duì)外貿(mào)易對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響，是否要給予美國(guó)政府更多的制定貿(mào)易政策的權(quán)力;四是如何改善美國(guó)與主要經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易合作問(wèn)題，如何解決全球供應(yīng)鏈中的強(qiáng)制勞動(dòng)問(wèn)題;五是評(píng)估《美墨加協(xié)定》和所有自由貿(mào)易協(xié)定的執(zhí)行情況，評(píng)估相關(guān)自由貿(mào)易協(xié)定的前景;六是審查外國(guó)直接投資和技術(shù)出口中的國(guó)家安全問(wèn)題。

Relevant Issues of U.S. Trade Policy Making： Analysis and Recommendations

Shayerah Ilias Akhtar/Brock R. Williams

Translated by Wang Yu

Abstract：The United States has always had a large trade deficit，which is rooted in the imbalance of U.S. savings and investment，namely，the imbalance of the macro economy. The current U.S. trade policy and international trade rules are facing challenges. The renewal of trade promotion rights，the reform of the World Trade Organization，the negotiation of free trade agreements，and the U.S.-China trade relationship are all key points that need attention. In terms of trade policy，there is a long way to go for oversight and legislative work by the U.S. Congress in the future.

Key Words：U.S. trade policy，international trade rules，free trade agreements，trade relations

收稿日期：2022-05-09

作者簡(jiǎn)介：作者沙耶拉·伊利亞斯·阿赫塔爾（Shayerah Ilias Akhtar）、布洛克·R·威廉姆斯（Brock R. Williams）為美國(guó)國(guó)際貿(mào)易專家;譯者為中國(guó)人民銀行研究局研究員王宇博士。本文發(fā)表于2022年3月，翻譯于2022年4月。34D3C4BB-A40D-4DEF-8423-933B2AE59DBD