農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革及市場化改革措施

摘要 文章結(jié)合農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)合現(xiàn)狀，總結(jié)出農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革面臨著管養(yǎng)資金不充足、規(guī)?；B(yǎng)護(hù)難實(shí)施，養(yǎng)護(hù)模式陳舊、不契合當(dāng)前養(yǎng)護(hù)需求，管養(yǎng)人員缺失、管養(yǎng)工作難以高質(zhì)量開展等問題，從農(nóng)村公路管養(yǎng)政策、管理資金、養(yǎng)護(hù)方法、養(yǎng)護(hù)公司四個方面分析了農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制市場化改革的條件，提出了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革與市場化改革的可行性措施，旨在探尋契合農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革與市場化發(fā)展的有益路徑。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村公路;管養(yǎng)體制改革;市場化發(fā)展

中圖分類號 F542;U418.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）12-0181-03

收稿日期：2022-04-08

作者簡介：趙剛（1987—），男，碩士研究生，工程師，研究方向：農(nóng)村公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)等。

0 引言

近年來，國家逐步將農(nóng)村公路建設(shè)作為重點(diǎn)，明確了農(nóng)村公路進(jìn)村入戶的建設(shè)目標(biāo)。為打好全國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，各省市立足脫貧攻堅(jiān)任務(wù)整體層面，統(tǒng)籌規(guī)劃與部署農(nóng)村公路建設(shè)管理與養(yǎng)護(hù)工作，通過多項(xiàng)攻堅(jiān)行動的實(shí)施，取得了農(nóng)村公路快速建設(shè)的良好成績。在新建農(nóng)村公路數(shù)量不斷增多的同時，農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)任務(wù)越來越艱巨，在多方面管養(yǎng)問題限制下，農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)難以規(guī)?；?、高效化與高質(zhì)量開展。因此，必須通過管養(yǎng)體制調(diào)整、市場化改革推進(jìn)改善當(dāng)前農(nóng)村公路的管養(yǎng)現(xiàn)狀。

1 農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀分析

農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)管理涵蓋兩方面內(nèi)容，一是養(yǎng)護(hù)工程，二是日常養(yǎng)護(hù)，日常養(yǎng)護(hù)工作包含小修工程及日常保潔兩方面內(nèi)容。由于我國推行管養(yǎng)分離政策，要求農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)實(shí)施政企分離，因而農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)大中型規(guī)模的維修逐步以“購買服務(wù)”取代了以往的直接提供，省級財政是各地農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管養(yǎng)資金的提供方[1]。與此同時，農(nóng)村公路的日常養(yǎng)護(hù)資金由地方財政自主籌集，然而由于自主籌集存在難度，部分農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)需求得不到滿足，一些地區(qū)通過自主成立養(yǎng)護(hù)企業(yè)或依托招標(biāo)篩選養(yǎng)護(hù)企業(yè)等方式實(shí)施小修工程的養(yǎng)護(hù)。日常保潔是根據(jù)道路等級由相應(yīng)的市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理，縣道的日常保潔由路管機(jī)構(gòu)聘用群眾負(fù)責(zé)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路則由農(nóng)村合作社或公益性崗位負(fù)責(zé)。因此，群眾成為了農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)主體，養(yǎng)護(hù)企業(yè)在日常養(yǎng)護(hù)方面參與度有所不足。

2 農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制存在的問題

2.1 管養(yǎng)資金不充足、規(guī)模化養(yǎng)護(hù)難以實(shí)施

農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)方面，養(yǎng)護(hù)管理資金缺口較大，各省燃油稅資金部分需要用于危橋改造、水毀搶險等工程，除此之外所剩資金不足以支持全省公路大修及中修，年養(yǎng)護(hù)工程實(shí)施比例不足0.3%，遠(yuǎn)低于國家要求的5%，養(yǎng)護(hù)工程資金嚴(yán)重不足[2]。同時，在我國省道調(diào)整實(shí)施的境況下，部分農(nóng)村公路升級為普通國省道，升級后省道的日常養(yǎng)護(hù)仍由縣級政府負(fù)責(zé)，縣級政府的養(yǎng)護(hù)壓力未有所削減，由于財政部門資金不足，常會出現(xiàn)日常養(yǎng)護(hù)資金無法及時到位的情況。此外，自然災(zāi)害會導(dǎo)致農(nóng)村公路嚴(yán)重?fù)p毀，因地方財政投入的災(zāi)毀路修復(fù)資金不足，難以及時完成災(zāi)毀路修復(fù)工作。

2.2 養(yǎng)護(hù)模式陳舊、不契合當(dāng)前養(yǎng)護(hù)需求

現(xiàn)階段，農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)需求有所提升，然而所應(yīng)用的養(yǎng)護(hù)模式仍然較為陳舊，存在養(yǎng)護(hù)效率低下、小修養(yǎng)護(hù)難以及時開展的問題。農(nóng)村公路的分布范圍較廣，具有分散分布的特征，不具備較強(qiáng)的災(zāi)害抵抗能力，主要是采取沿線村民就近養(yǎng)護(hù)的模式，負(fù)責(zé)公路養(yǎng)護(hù)的人員以農(nóng)民居多，不僅年齡較大，并且不具備專業(yè)化養(yǎng)護(hù)能力，只能針對農(nóng)村公路實(shí)施日常保潔，缺乏專業(yè)性的小修養(yǎng)護(hù)團(tuán)隊(duì)，公路養(yǎng)護(hù)中缺少充足的機(jī)械化設(shè)備，因而養(yǎng)護(hù)效率相對較低。同時，受到公路病害不定時發(fā)生且病害分布分散的影響，公路病害修復(fù)成本較高，一些地區(qū)常是病害達(dá)到相應(yīng)數(shù)量后再集中小修，部分小型病害會逐步演變成大病害，小修變成了大修，部分地區(qū)存在重新修建公路取代公路修復(fù)的問題，導(dǎo)致公路養(yǎng)護(hù)成本大幅提升。

2.3 管養(yǎng)人員缺失、管養(yǎng)工作難以高質(zhì)量開展

目前，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理方面存在養(yǎng)護(hù)管理人員專業(yè)性不足、數(shù)量不夠的問題。一方面，鄉(xiāng)級公路管理機(jī)構(gòu)不斷減少。機(jī)構(gòu)改革過程中，部分原本建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)村公路機(jī)構(gòu)被裁撤，部分地區(qū)裁撤率高達(dá)36%。同時，由于管養(yǎng)人員數(shù)量嚴(yán)重不足，管養(yǎng)工作者持續(xù)超負(fù)荷工作。根據(jù)我國交通運(yùn)輸部門統(tǒng)計(jì)，截至2020年，我國農(nóng)村公路管養(yǎng)總里程高達(dá)420萬km，全國管養(yǎng)人員有31.5萬人。[3]但管養(yǎng)人數(shù)分配并不均衡，部分省份農(nóng)村公路管養(yǎng)里程數(shù)較高，但管養(yǎng)人數(shù)較少，人均管養(yǎng)里程接近50 km，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國人均管養(yǎng)里程13 km這一數(shù)據(jù)，因而部分地區(qū)面臨著極為嚴(yán)峻的管養(yǎng)工作壓力。

3 農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制市場化改革的條件

3.1 農(nóng)村公路管養(yǎng)政策逐步完善、市場化改革的政策基礎(chǔ)逐漸完備

近年來，我國國務(wù)院、省級政府紛紛頒布了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)體制改革方面的政策文件，農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)機(jī)制改革及市場化發(fā)展的政策基礎(chǔ)逐漸完備。按照政策要求，各地需要有規(guī)劃、分層次落實(shí)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場化改革任務(wù)，構(gòu)建政府、市場兩個主體分工協(xié)作管養(yǎng)農(nóng)村公路的模式，可通過干線公路、農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)工程捆綁招標(biāo)的形式篩選公路建設(shè)及管養(yǎng)單位，并鼓勵養(yǎng)護(hù)企業(yè)突破地區(qū)限制參與到其他地區(qū)農(nóng)村公路的市場競爭之中，養(yǎng)護(hù)企業(yè)可與各省或鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路管理機(jī)構(gòu)簽署長期性養(yǎng)護(hù)合同，或是通過招投標(biāo)獲得養(yǎng)護(hù)標(biāo)的，專業(yè)性養(yǎng)護(hù)企業(yè)可參與到農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)之中，且需要逐步提高機(jī)械化養(yǎng)護(hù)水平。這些政策的推出，均為農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)機(jī)制的市場化改革奠定了穩(wěn)固的政策基礎(chǔ)。

3.2 農(nóng)村公路管養(yǎng)資金逐步提升、管養(yǎng)機(jī)制市場化改革經(jīng)費(fèi)充足

自2022年起，部分地區(qū)普通公路管理機(jī)構(gòu)由省級財政預(yù)算提供運(yùn)行及人員管理資金，普通公路養(yǎng)護(hù)方面的資金供給量大幅提升。同時，國家相關(guān)文件規(guī)定，成品油稅改轉(zhuǎn)移支付金額中將有15%劃歸為農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程資金，應(yīng)按照省級標(biāo)準(zhǔn)投入市級與縣級的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金將會更加充裕[4]。此外，部分省份已經(jīng)推行了層級化的日常養(yǎng)護(hù)資金籌集制度，即省級負(fù)責(zé)籌集的日常養(yǎng)護(hù)資金占比為50%，而市級與縣級各承擔(dān)20%與30%，且籌集的日常養(yǎng)護(hù)資金需要納入財政預(yù)算之中，因而農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的市場化改革有了充足的經(jīng)費(fèi)保障。

3.3 養(yǎng)護(hù)方法不斷創(chuàng)新、為市場化改革提供可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法

現(xiàn)階段，一些地區(qū)為提高農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，不斷創(chuàng)新優(yōu)化養(yǎng)護(hù)方法，率先試行并創(chuàng)新成功，為農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作打開了思路，為市場化改革提供了充足可供參考的經(jīng)驗(yàn)。如貴州省長順縣，在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)過程中，將YOO1水廠至威遠(yuǎn)公路項(xiàng)目納入其中，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村旅游與公路建設(shè)的一體化開展。同時，公路管養(yǎng)方面，吸引企業(yè)參與運(yùn)營并注入資金，企業(yè)從年度收入額中拿出2%作為公路管護(hù)資金，拓展了農(nóng)村公路管養(yǎng)資金的來源，構(gòu)建了持久性且循環(huán)性的養(yǎng)護(hù)模式，真正實(shí)現(xiàn)了以管促養(yǎng)，以產(chǎn)養(yǎng)路。此外，也有部分地區(qū)為企業(yè)提供免費(fèi)土地或采取加大財政投入比例的方式，由企業(yè)自主建設(shè)瀝青拌合站，為農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)提供支持，或是建設(shè)苗圃，利用培育出的苗木美化農(nóng)村公路，進(jìn)而節(jié)約農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)成本。

3.4 省級公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)公司相繼建立、養(yǎng)護(hù)市場化載體逐步健全

在國家政企分離要求下，各個省份對公路管理局下屬企業(yè)進(jìn)行了重組與合并，一些地位組建了省級公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)集團(tuán)公司，由此企業(yè)負(fù)責(zé)普通公路的建設(shè)及養(yǎng)護(hù)工作。部分省份基于公開招標(biāo)方式運(yùn)用，吸納了多家養(yǎng)護(hù)企業(yè)參與農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)。部分市級農(nóng)村公路，也通過招標(biāo)方式統(tǒng)一交付給一家養(yǎng)護(hù)企業(yè)統(tǒng)一管理與養(yǎng)護(hù)多個公路工程?？h級農(nóng)村公路采用招標(biāo)方式將養(yǎng)護(hù)管理任務(wù)分別委托給一家或多家企業(yè)共同承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場供給體系的進(jìn)一步拓展。這為農(nóng)村公路市場化養(yǎng)護(hù)模式的建立與推行提供了充分的指導(dǎo)。

4 農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革與市場化改革的可行性措施

4.1 依托改革提高質(zhì)量、引入多元方式促進(jìn)市場化養(yǎng)護(hù)改革

面對農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深化，各個省市應(yīng)立足區(qū)域?qū)嶋H情況，在市場配置資源的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府部門的統(tǒng)攬作用，為農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)機(jī)制改革及市場化發(fā)展提供充足支持，打造一個政府與市場分工合作的新型農(nóng)村公路管養(yǎng)模式。各個省份應(yīng)結(jié)合自身農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理實(shí)際出臺農(nóng)村公路績效考核辦法，明確具體的考核標(biāo)準(zhǔn)，合理確定考核項(xiàng)目，并對各個管護(hù)項(xiàng)目給出具體的分值。同時，還應(yīng)科學(xué)編制農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)指導(dǎo)手冊，對下屬市縣負(fù)責(zé)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)監(jiān)管的主體交通運(yùn)輸部門的職責(zé)履行提供有力指導(dǎo)，確保其針對管轄范圍內(nèi)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)給予嚴(yán)格的監(jiān)督與考核，以此提升農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的全面性、有效性。農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)管理考核標(biāo)準(zhǔn)可參照表1編制。

4.2 創(chuàng)新以產(chǎn)養(yǎng)路模式、拓展農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金供給途徑

貫徹與執(zhí)行中央發(fā)布的文件精神，從成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付金額中劃出15%提供給農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)，在普通公路總養(yǎng)護(hù)資金當(dāng)中，適當(dāng)提高農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程資金的應(yīng)用比例。同時，還應(yīng)對省級、市縣級各個層級的財政資金劃撥的及時性給予嚴(yán)格監(jiān)管與督促，要求各級財政足額、按時支付農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金，確保通組硬化路日常維護(hù)資金充足。此外，還可為國有公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)參與農(nóng)村公路沿線經(jīng)營性資源與資產(chǎn)開發(fā)提供機(jī)會，通過開發(fā)權(quán)合理轉(zhuǎn)移，加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)及鄉(xiāng)村旅游開發(fā)等項(xiàng)目中農(nóng)村公路建設(shè)管養(yǎng)的一體化開展，基于以產(chǎn)養(yǎng)路模式創(chuàng)新優(yōu)化確保農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)具有充足的資金基礎(chǔ)。

4.3 捆綁組合公路養(yǎng)護(hù)工程、基于多元途徑扶持養(yǎng)護(hù)企業(yè)發(fā)展

應(yīng)引入公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)工程組合搭配的形式，由市級交通運(yùn)輸部門、縣級政府作為主體，將農(nóng)村公路建設(shè)及相應(yīng)時段內(nèi)的養(yǎng)護(hù)捆綁組合，將普通國省干線及農(nóng)村公路兩種類型的養(yǎng)護(hù)工程搭配到一起，捆綁不同縣之間的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程，與專業(yè)化養(yǎng)護(hù)企業(yè)簽訂長期養(yǎng)護(hù)合同，引導(dǎo)專業(yè)化養(yǎng)護(hù)企業(yè)積極參與到農(nóng)村公路日常保潔工作之中，定期為農(nóng)村公路提供專業(yè)化養(yǎng)護(hù)。此外，地方政府還可為國有養(yǎng)護(hù)企業(yè)提供部分土地或房建資產(chǎn)，或在農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備支持領(lǐng)域?qū)C(jī)械化設(shè)備引入其中，對養(yǎng)護(hù)企業(yè)給予發(fā)展扶持，從而保障農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)實(shí)現(xiàn)市場化發(fā)展。

4.4 打造養(yǎng)護(hù)信息化平臺、基于機(jī)制完善保障養(yǎng)護(hù)質(zhì)量提升

農(nóng)村公路日常養(yǎng)護(hù)的過程中，需要對“以獎代補(bǔ)”的機(jī)制進(jìn)行完善，構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的信用評價機(jī)制，優(yōu)化調(diào)整績效考核約束機(jī)制，并制定完善可行的市場準(zhǔn)入與退出機(jī)制，基于制度保障對農(nóng)村公路管養(yǎng)市場化行為加以規(guī)范，確保管養(yǎng)市場的規(guī)范性與公平性發(fā)展。同時，還應(yīng)注重于打造養(yǎng)護(hù)信息化平臺，促進(jìn)養(yǎng)護(hù)數(shù)據(jù)化管理能力提升，依托養(yǎng)護(hù)信息化平臺實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)數(shù)據(jù)的快捷檢索查閱，并定期進(jìn)行養(yǎng)護(hù)工作回訪，及時發(fā)現(xiàn)與整改問題，構(gòu)建閉環(huán)管理流程，確保養(yǎng)護(hù)企業(yè)信用評價機(jī)制得以順暢實(shí)施，打造一個信用良好、長效發(fā)展的農(nóng)村公路管養(yǎng)市場發(fā)展環(huán)境。

5 結(jié)語

國家交通部門重點(diǎn)關(guān)注的農(nóng)村公路管養(yǎng)體制改革，與農(nóng)村交通出行的便利性有直接關(guān)聯(lián)，決定著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能否快速發(fā)展。為此，農(nóng)村公路管養(yǎng)機(jī)制改革與市場化發(fā)展的過程中，要科學(xué)推進(jìn)、務(wù)實(shí)開展，應(yīng)依托改革提高質(zhì)量、引入多元方式促進(jìn)市場化養(yǎng)護(hù)改革，創(chuàng)新以產(chǎn)養(yǎng)路模式、拓展農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金供給途徑，捆綁組合公路養(yǎng)護(hù)工程、基于多元途徑扶持養(yǎng)護(hù)企業(yè)發(fā)展，打造養(yǎng)護(hù)信息化平臺、基于機(jī)制完善保障養(yǎng)護(hù)質(zhì)量提升，從而推進(jìn)農(nóng)村公路管養(yǎng)機(jī)制的逐步改革，加快市場化發(fā)展進(jìn)程，驅(qū)動新農(nóng)村建設(shè)工作的高效開展。

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