美國重拾國家產(chǎn)業(yè)政策的新動向

馮志剛　張志強(qiáng)

摘? ?要：國家產(chǎn)業(yè)政策是國家干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策集合，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要導(dǎo)向意義，是國際性產(chǎn)業(yè)競爭的重要推動和促進(jìn)因素。在新科技與產(chǎn)業(yè)變革的大背景下，美國重拾國家產(chǎn)業(yè)政策意在贏得大國戰(zhàn)略競爭。美國國家安全議題領(lǐng)域核心智庫新美國安全中心（CNAS）于2021年底啟動“美國國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略”項目，并發(fā)布系列報告指出：為了有效應(yīng)對中國的挑戰(zhàn)、確保供應(yīng)鏈的彈性和安全，以及增強(qiáng)和延續(xù)美國的經(jīng)濟(jì)競爭力和技術(shù)領(lǐng)先地位，美國亟需重新制定一份全面、長期、統(tǒng)一、前瞻性的國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略。文章采用文獻(xiàn)調(diào)研法和網(wǎng)絡(luò)調(diào)研法收集相關(guān)資料，在解讀、梳理系列報告核心內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合近期美國各界的輿論走向和拜登政府的政策舉措，進(jìn)一步總結(jié)、歸納出拜登政府執(zhí)政以來美國在國家產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域所表現(xiàn)出的新動向。系列報告的觀點對監(jiān)測和掌握美國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展動向和具體方針，以及對我國產(chǎn)業(yè)政策的制定與調(diào)整均具有重要啟示意義。

關(guān)鍵詞：國家產(chǎn)業(yè)政策；產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略；智庫；新美國安全中心（CNAS）；國際競爭

中圖分類號：F416? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ? ?DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2022086

New Trends of U.S. Repick National Industrial Policy

——Analysis and Enlightenment based on the Reports "U.S. National Industrial Policy Strategy"

Abstract National industrial policy is the policy set of national intervention in industrial development， which has important guiding significance for industrial development and is an important driving factor for international industrial competition. Under the background of new technology and industrial change， the U.S. repick national industrial policy is intended to win the great power strategic competition. The Center for a New American Security（CNAS）， a core think tank in the field of national security issues， launched the " U.S. National Industrial Policy Strategy " project at the end of 2021 and released a series of reports pointing out that in order to effectively address China's challenges， ensure the resilience and security of supply chains， and enhance and continue the economic competitiveness and technological leadership of the United States， the U.S. urgently needs to redevelop a comprehensive， long-term， unified and forward-looking national industrial policy strategy. This paper uses literature research and network research method to collect relevant materials. On the basis of interpreting and sorting out the core contents of the reports， combined with the recent trend of public opinion in the U.S. and the policy measures of the Biden administration， further summarizes the new trends of U.S. National Industrial Policy since the Biden Administration came to power. The views of the reports are of great significance for monitoring and mastering the development trend and specific direction of the industrial policy in the U.S.， as well as for the formulation and adjustment of China's industrial policy.

Key words national industrial policy; industrial strategy; think tank; Center for a New American Security（CNAS）; international competition

“產(chǎn)業(yè)政策”一詞首次出現(xiàn)于1970年日本通產(chǎn)省代表在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）大會上所作題為“日本的產(chǎn)業(yè)政策”的演講之中[1]，隨后開始受到世界各國學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界和政界的重視。但對于產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵至今尚未形成統(tǒng)一的定義，國內(nèi)外眾多學(xué)者在不同時期給出了不同的闡釋。如日本原通產(chǎn)省經(jīng)濟(jì)研究所所長小宮隆太郎等認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是政府為改變產(chǎn)業(yè)間的資源分配和各種產(chǎn)業(yè)中私營企業(yè)的某種經(jīng)營活動所采取的政策[2]；江小娟認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)而制定的有特定產(chǎn)業(yè)指向的政策的總和[3]；美國學(xué)者Pack和Saggi認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長而試圖改變產(chǎn)業(yè)部門的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的選擇性政府干預(yù)措施[4]；林毅夫等的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為凡是中央或地方政府為促進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)在該國或該地區(qū)發(fā)展而有意識地采取的政策措施就是產(chǎn)業(yè)政策[1]

學(xué)術(shù)界對產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵的界定雖然存在爭議，但從所給出的各種定義來看，均普遍承認(rèn)產(chǎn)業(yè)政策本身所體現(xiàn)出的鮮明的政府干預(yù)色彩。也正因如此，以美國為首的、宣揚恪守自由市場經(jīng)濟(jì)理念的西方國家長期以來都對產(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)出否定態(tài)度。美國還一直高舉“自由市場”的大旗，以裁判者的身份指責(zé)其他國家利用制定發(fā)展規(guī)劃等產(chǎn)業(yè)政策手段補(bǔ)貼、干預(yù)、扶持本國產(chǎn)業(yè)的行為[5]。自2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，各國為走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)對經(jīng)濟(jì)的影響，加大了產(chǎn)業(yè)干預(yù)措施。特別是2017年美國挑起中美貿(mào)易戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)以來，美國開始重拾國家產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)回流以解決主要工業(yè)產(chǎn)業(yè)空心化問題。拜登政府執(zhí)政以來，更是高調(diào)地推出了美國近幾十年來極少采用的、大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)政策。隨著中國日益發(fā)展崛起、美國持續(xù)推動美中全面戰(zhàn)略競爭，以及在新一輪全球科技與產(chǎn)業(yè)變革中國際競爭的加劇，美國朝野對國家產(chǎn)業(yè)政策的認(rèn)識不斷強(qiáng)化和一致化。對于美國這一在經(jīng)濟(jì)理念和產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，學(xué)術(shù)界和決策界，都應(yīng)當(dāng)對其保持高度關(guān)注和研究審視。

美國重拾并不斷強(qiáng)化國家產(chǎn)業(yè)政策，智庫發(fā)揮了重要決策咨詢作用。智庫被譽為美國繼立法、行政和司法之后的“第四部門”[6]或在立法、行政、司法和媒體之外的“第五種權(quán)力”[7]，其目標(biāo)即明確定位為影響國際、國家政府的公共政策和決策[8]，現(xiàn)已成為政策過程中的重要參與者[9]。高度重視先由頂層智庫機(jī)構(gòu)發(fā)布、再由政府部門具體實施也正是美國產(chǎn)業(yè)政策的基本特點之一[10]。新美國安全中心（CNAS）是美國國家安全議題領(lǐng)域的核心高端智庫，憑借其深厚的官方背景和豐碩務(wù)實的研究成果對美國國家安全和國際事務(wù)決策領(lǐng)域產(chǎn)生了顯著的政策影響[11]。2021年底，CNAS在美國政府的資助下啟動了“美國國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略”項目，發(fā)布了5篇系列政策研究報告，系統(tǒng)構(gòu)劃了美國新的系統(tǒng)性國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略，集中呈現(xiàn)了美國近期在產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域的民間輿論走向、智庫研究取向和官方態(tài)度傾向，并能夠在一定程度上起到預(yù)示美國產(chǎn)業(yè)政策下一步舉措的作用。所以，本文以該系列報告作為調(diào)研重點和切入點，梳理出了美國需要制定新國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略的原因、美國新國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略的關(guān)鍵行動和工具箱，以及提升核心產(chǎn)業(yè)競爭力的針對性產(chǎn)業(yè)政策建議等報告核心內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，文章結(jié)合美國近期相關(guān)智庫、媒體、學(xué)者等對產(chǎn)業(yè)政策闡述的觀點，以及拜登政府執(zhí)政以來所采取的與產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)的諸多舉措，歸納出了拜登政府在國家產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域所表現(xiàn)出的新動向。最后提出了系列報告以及拜登政府產(chǎn)業(yè)政策新動向?qū)ξ覈a(chǎn)業(yè)政策制定與調(diào)整層面的啟示與建議。

1 CNAS及其“美國國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略”項目概述

1.1 CNAS及其政策影響力

新美國安全中心（Center for a New American Se-curity，CNAS）創(chuàng)立于2007年，是一家獨立、兩黨和非營利性質(zhì)的美國國家安全議題領(lǐng)域的新型高端智庫[12]。CNAS將其使命標(biāo)定為“致力于制定強(qiáng)有力、務(wù)實和有原則的國家安全和國防政策”，并將“為現(xiàn)在和將來的國家安全領(lǐng)導(dǎo)人提供信息和準(zhǔn)備”作為關(guān)鍵任務(wù)之一[13]。

憑借深厚的官方背景和豐碩務(wù)實的研究成果，CNAS已迅速成長為全球國防和國家安全領(lǐng)域的頂級智庫，并成為能夠深刻影響美國國家安全和國際事務(wù)決策的重要力量。在具有國際影響力的全球智庫排名研究報告《全球智庫指數(shù)報告2020》[14]中，CNAS位列“全球國防和國家安全頂級智庫”第10位（美國上榜智庫第6位）、“全球?qū)舱哂绊懽畲箜敿壷菐?第13位（美國上榜智庫第6位）、“美國頂級智庫"第16位。CNAS為美國關(guān)鍵安全戰(zhàn)略提供的相關(guān)信息多次得到美國國會兩黨領(lǐng)導(dǎo)人的積極響應(yīng)與采納[12]，至今已在美國國會聽證會上提供了142份證詞。

1.2 “美國國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略”項目目標(biāo)

“美國國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略”（U.S. National Indus-trial Policy Strategy）項目是CNAS于2021年12月7日所啟動的一系列關(guān)于美國及其盟國與中國開展經(jīng)濟(jì)技術(shù)競爭研究項目中的重要一項（其余兩項為“制定跨大西洋戰(zhàn)略以應(yīng)對中國一帶一路倡議的未來”和“制定跨大西洋技術(shù)戰(zhàn)略”），并得到了美國空軍商業(yè)和經(jīng)濟(jì)分析辦公室（OCEA）的資助支持。該項目的目標(biāo)為“在以技術(shù)為中心的戰(zhàn)略競爭時代背景下，開發(fā)一個適合美國的產(chǎn)業(yè)政策知識框架，為增強(qiáng)和延續(xù)美國的全球經(jīng)濟(jì)競爭力和技術(shù)領(lǐng)先地位鋪平道路"[15]。

作為項目的研究成果，CNAS于2022年5月至9月期間發(fā)布了5篇系列政策研究報告（分別為《重啟美國新產(chǎn)業(yè)政策的框架》[16]、《重振生物技術(shù)與美國產(chǎn)業(yè)政策》[17]、《重構(gòu)清潔能源技術(shù)與美國產(chǎn)業(yè)政策》[18]《重建美國新產(chǎn)業(yè)政策的工具箱》[19]和《重設(shè)半導(dǎo)體和美國產(chǎn)業(yè)政策》[20]），系統(tǒng)構(gòu)劃了美國新的系統(tǒng)性國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略。

作為美國政府部門支持的國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略項目，其研究成果及相關(guān)政策建議，無疑會影響到或滲透進(jìn)美國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策制定之中，更將會引起美國學(xué)術(shù)界對國家產(chǎn)業(yè)政策的深度討論和持續(xù)研究。因此，該系列產(chǎn)業(yè)政策研究報告無疑具有重要影響力。

2美國國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略系列報告核心內(nèi)容

美國國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略系列報告系統(tǒng)闡述了美國需要制定新國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略的原因、制定了落實美國新國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略的關(guān)鍵行動和工具箱，并提出了提升核心戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)競爭力的針對性產(chǎn)業(yè)政策建議。

2.1美國需要制定新國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略的原因

報告反復(fù)強(qiáng)調(diào)中國是唯一有實力對美國構(gòu)成競爭壓力的國家；并指出在當(dāng)今這個以技術(shù)為中心的戰(zhàn)略競爭時代背景下，為了有效應(yīng)對中國的挑戰(zhàn)、確保供應(yīng)鏈的彈性和安全，以及增強(qiáng)和延續(xù)美國的經(jīng)濟(jì)競爭力和技術(shù)領(lǐng)先地位，美國亟需重新制定一份全面、長期、統(tǒng)一、前瞻性的國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略。

（1）所謂應(yīng)對中國的挑戰(zhàn)被置于首位。報告認(rèn)為美國正在與中國進(jìn)行著一場影響深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略競爭，且中國已對美國及其盟友的經(jīng)濟(jì)實力和國家安全構(gòu)成了直接“挑戰(zhàn)”。而關(guān)鍵技術(shù)（微電子、人工智能、生物技術(shù)、量子科技等）的發(fā)展、控制和使用則在這場戰(zhàn)略競爭中扮演著至關(guān)重要的作用，因為這些技術(shù)具有促使經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型的巨大潛力咽。報告指出，美國在應(yīng)對中國挑戰(zhàn)時面臨著三點不利條件：①美國政府的研發(fā)支出在不斷下降，相對中國的優(yōu)勢在不斷縮??；②美國的人力資本在不斷萎縮；③中國已實施了一系列廣泛影響全球市場的國家產(chǎn)業(yè)政策。

（2）強(qiáng)調(diào)確保供應(yīng)鏈多元化和彈性。報告認(rèn)為隨著關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)復(fù)雜度、國際化程度以及對國家安全重要性的不斷提高，出現(xiàn)了供應(yīng)鏈高度集中于特定地區(qū)（東亞）、大國將關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)（如半導(dǎo)體）供應(yīng)鏈中的某些環(huán)節(jié)“武器化”等現(xiàn)象，導(dǎo)致在地緣政治危機(jī)發(fā)生時關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)將面臨嚴(yán)重的供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險。而這些關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)及其商品已成為保障美國經(jīng)濟(jì)、社會、軍事等正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)[20]。所以，美國需要制定新的國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略，以降低美國對其他經(jīng)濟(jì)體（主要是中國）的依賴，并保障美國關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的多元化、彈性和安全，從而保證危機(jī)時期美國社會的正常運轉(zhuǎn)和國家安全。

（3）追求增強(qiáng)美國的競爭力。報告指出美國需要制定新的國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略的原因從根本上是為了增強(qiáng)美國的競爭力，進(jìn)而更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮、加強(qiáng)國防實力并應(yīng)對社會挑戰(zhàn)o。新的產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略應(yīng)該橫跨國內(nèi)和外交政策范疇，為涉及國家安全和經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)鍵領(lǐng)域提供連結(jié)組織。新的產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略不僅要能用以解決從應(yīng)對氣候變化、改革基礎(chǔ)設(shè)施到確保半導(dǎo)體供應(yīng)鏈等的一系列問題，還要能夠為決策者提供解決國家安全和經(jīng)濟(jì)安全目標(biāo)重疊問題！ 現(xiàn)代化和日益增長的經(jīng)濟(jì)相互依賴使兩者日漸趨同" 的路線圖。

2.2美國新國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略的關(guān)鍵行動

報告指出，為了很好地部署和實施新的國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略，美國決策者需要采取一系列持續(xù)且紀(jì)律嚴(yán)明的行動，并需要產(chǎn)業(yè)高管的積極支持和參與[15]。報告在借鑒美國、日本、中國臺灣和新加坡等經(jīng)濟(jì)體歷史產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定出了美國新的產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略的框架。該戰(zhàn)略框架包括六項相互關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵行動：（1）聯(lián)邦政府強(qiáng)力號召和主導(dǎo)；（2）開展戰(zhàn)略研究以確保產(chǎn)業(yè)政策成功；（3）強(qiáng)化政府和產(chǎn)業(yè)界協(xié)同合作；（4）創(chuàng)建政府職位及權(quán)限用以調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策；（5）識別并降低產(chǎn)業(yè)風(fēng)險；（6）充分利用盟國（各關(guān)鍵行動及其相應(yīng)的政策建議見表1）。

2.3落實美國新國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略的工具箱

報告分析了美國現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策工具，并將其劃分為防御性產(chǎn)業(yè)政策、積極進(jìn)取性產(chǎn)業(yè)政策和應(yīng)急響應(yīng)性產(chǎn)業(yè)政策等三大類政策工具[19]。其中防御性產(chǎn)業(yè)政策主要用以解決外部經(jīng)濟(jì)行為體所造成的經(jīng)濟(jì)或安全危害，被廣泛應(yīng)用于營造與外國競爭對手的公平競爭環(huán)境；積極進(jìn)取性產(chǎn)業(yè)政策主要用以支持前沿技術(shù)的發(fā)展和增強(qiáng)特定產(chǎn)業(yè)的競爭力，尋求為關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)打造一條積極向上的通道；應(yīng)急響應(yīng)性產(chǎn)業(yè)政策則主要用以加強(qiáng)美國的危機(jī)應(yīng)對能力，使政府能夠在危機(jī)期間提高工業(yè)產(chǎn)能，包括應(yīng)對關(guān)鍵商品的供應(yīng)鏈中斷等問題。

為了促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)的繁榮和增長、在全球技術(shù)競爭中保持領(lǐng)先地位，并使美國在與中國的戰(zhàn)略競爭中獲勝，報告制定出了落實上述三類產(chǎn)業(yè)政策工具的五項政策建議：（1）建設(shè)政府實施產(chǎn)業(yè)政策的能力；（2）深化聯(lián)邦-州-地方政府的合作；（3）創(chuàng)新有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的融資工具；（4）為產(chǎn)業(yè)政策培養(yǎng)相應(yīng)的勞動力；（5）建立美國經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟（各政策建議及其相應(yīng)的具體行動見表2）。

2.4提升核心產(chǎn)業(yè)競爭力的產(chǎn)業(yè)政策建議

在制定出落實美國新的國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略的關(guān)鍵行動和工具箱的基礎(chǔ)上，報告還分專題探討并提出了提升美國生物技術(shù)、清潔能源、半導(dǎo)體等核心戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)競爭力的針對性產(chǎn)業(yè)政策建議。

（1）生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)。報告指出，生物技術(shù)是近年來最強(qiáng)大、最具變革性的技術(shù)領(lǐng)域，但私營部門激勵結(jié)構(gòu)對風(fēng)險抱有的偏見、苛刻且不透明的官僚約束以及國際合作所面臨的諸多挑戰(zhàn)等因素限制了美國生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[17]。報告認(rèn)為美國亟需制定新的生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)其生物技術(shù)和生物經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而該產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)專注于改善四項關(guān)鍵資源的獲取情況：①設(shè)備（云計算和數(shù)據(jù)源、設(shè)備補(bǔ)貼和稅收減免、定義和標(biāo)準(zhǔn)）;②人才隊伍（教育基金、青年人才發(fā)展和技能提升、國際人才交流項目、移民改革）;③信息（基因組數(shù)據(jù)和記錄共享、專利和知識產(chǎn)權(quán)、靈活透明的監(jiān)管環(huán)境、數(shù)據(jù)收集與聯(lián)邦資助掛鉤）;④資本（直接財政支持、公私伙伴關(guān)系、企業(yè)稅收優(yōu)惠、國際市場準(zhǔn)入）。

（2）清潔能源產(chǎn)業(yè)。報告指出，美國雖然一直是全球清潔能源技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者，但由于長期以來相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的分散性和間斷性，導(dǎo)致美國在將所開發(fā)的新能源技術(shù)用于國內(nèi)商業(yè)化和制造方面開始落后于其他經(jīng)濟(jì)體[18]。報告認(rèn)為美國為保持在清潔能源產(chǎn)業(yè)的全球競爭力，迫切需要制定一套全面的清潔能源產(chǎn)業(yè)政策，并提出了四項針對性建議：①政府應(yīng)建立一個國家發(fā)展銀行，為清潔能源等產(chǎn)業(yè)的國內(nèi)制造項目提供資金；②政府應(yīng)加大對職業(yè)培訓(xùn)計劃的投資，以滿足不斷增長的清潔能源制造業(yè)對勞動力的需求；③政府應(yīng)為不斷增長的清潔能源市場制定穩(wěn)定的監(jiān)管要求和具有法律約束力的目標(biāo)，并將其作為國家清潔能源產(chǎn)業(yè)競爭力戰(zhàn)略的一部分；④政府應(yīng)節(jié)制使用貿(mào)易限制作為產(chǎn)業(yè)政策工具，而應(yīng)通過積極的產(chǎn)業(yè)政策著力提高國內(nèi)清潔能源企業(yè)的競爭力。

（3）半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)。報告指出，半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)已成為經(jīng)濟(jì)、社會、軍事等正常運轉(zhuǎn)的核心戰(zhàn)略基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，而半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)制造和封裝環(huán)節(jié)過度集中于東亞地區(qū)的現(xiàn)狀，將會在地緣政治危機(jī)發(fā)生時帶來嚴(yán)重的供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險[20]。報告認(rèn)為美國應(yīng)該制定新的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策，以確保半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的競爭力，并且確保半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈不依賴競爭對手或在戰(zhàn)爭發(fā)生時降低供應(yīng)鏈中斷的風(fēng)險。新的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該專注于實現(xiàn)以下四項主要目標(biāo)：①促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步；②確保供應(yīng)鏈的彈性和完整性；③保持對瓶頸技術(shù)（卡脖子技術(shù)）的控制；④保持美國對中國的技術(shù)優(yōu)勢。

3美國國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略新動向

通過解讀、分析CNAS美國國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略項目系列報告的具體研究內(nèi)容，再輔以美國近期相關(guān)智庫、媒體、學(xué)者等對產(chǎn)業(yè)政策所闡述的觀點，以及拜登政府執(zhí)政以來所采取的與產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)的諸多舉措，歸納出拜登政府在國家產(chǎn)業(yè)政策議題上表現(xiàn)出以下新動向：

3.1美國的經(jīng)濟(jì)理念和產(chǎn)業(yè)政策正在經(jīng)歷重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向

整體來看，拜登政府執(zhí)政前后，美國政府和社會各界所秉持的經(jīng)濟(jì)理念以及對產(chǎn)業(yè)政策所表現(xiàn)出的態(tài)度正在經(jīng)歷重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向：在經(jīng)濟(jì)理念上主要表現(xiàn)為由恪守自由市場原則轉(zhuǎn)向呼吁應(yīng)將經(jīng)濟(jì)劃分為非戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)部門和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)部門并分別施以自由市場經(jīng)濟(jì)政策和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策的新“二元”經(jīng)濟(jì)理念[21]；在對產(chǎn)業(yè)政策的態(tài)度和具體實施方式上主要表現(xiàn)為由被視為禁忌、相對隱蔽和零打碎敲轉(zhuǎn)向輿論支持、政府強(qiáng)力號召和系統(tǒng)規(guī)劃。

美國長期標(biāo)榜奉行自由主義經(jīng)濟(jì)模式、倡導(dǎo)應(yīng)減少政府對市場的直接干預(yù)，“市場原教旨主義”言論長期支配著美國公共政策的話語權(quán)[22]。美國政府和社會各界長期對具有鮮明政府干預(yù)色彩的產(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)出整體的負(fù)面態(tài)度。如曾擔(dān)任布什政府白宮經(jīng)濟(jì)顧問委員會主席的邁克爾·博斯金（Michael J.Boskin）曾表示“計算機(jī)芯片和薯片沒有區(qū)別”，即政府沒有必要去關(guān)心、干預(yù)經(jīng)濟(jì)的部門構(gòu)成；美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主加里·貝克爾（GarySBecker）也曾表示“最好的產(chǎn)業(yè)政策就是沒有產(chǎn)業(yè)政策”[23]。此外，美國還一直高舉“自由市場”的大旗，以裁判者的身份指責(zé)其他國家利用制定發(fā)展規(guī)劃等產(chǎn)業(yè)政策手段補(bǔ)貼、干預(yù)、扶持本國產(chǎn)業(yè)的行為[5]，并利用各類國際組織將美國對產(chǎn)業(yè)政策的表面敵意演變?yōu)槿蚍秶鷥?nèi)對產(chǎn)業(yè)政策的敵意[22]。

然而，在將市場機(jī)制作為推動產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力之外，美國并非沒有產(chǎn)業(yè)政策。事實上，自建國之初直至拜登政府執(zhí)政前夕，美國一直推行著一種重視投資基礎(chǔ)研究與前沿技術(shù)創(chuàng)新叫、以生產(chǎn)為核心[22]、隱蔽卻卓有成效的戰(zhàn)略指導(dǎo)與政策集成[5]，也即現(xiàn)實意義上的產(chǎn)業(yè)政策。1791年，為追趕各歐洲強(qiáng)國的制造能力，使美國在軍事和其他基本物資供應(yīng)方面擺脫對外國的依賴，美國第一任財政部長亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilon）發(fā)布了《制造業(yè)報告》[25]，指出政府應(yīng)該支持處于幼稚期的國內(nèi)制造業(yè)的發(fā)展。此舉奠定了美國產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)，開創(chuàng)了早期政府利用投資、關(guān)稅和補(bǔ)貼支持私營工業(yè)和制造業(yè)發(fā)展以追求社會發(fā)展公共目的的先河[16]。此外，更為突出的是，美國的產(chǎn)業(yè)政策在第一次世界大戰(zhàn)、第二次世界大戰(zhàn)、冷戰(zhàn)、歷次經(jīng)濟(jì)危機(jī)等重要歷史時期和全球危機(jī)中均以不同的表現(xiàn)形式發(fā)揮了極其重要的作用（如確保各類物資供應(yīng)和社會穩(wěn)定、推進(jìn)科技新前沿、構(gòu)建技術(shù)競爭優(yōu)勢、助力經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇等）?？梢哉f，沒有產(chǎn)業(yè)政策的支撐就沒有美國的迅猛崛起以及在科技、軍事、經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域長期保持的全球霸主地位。

然而，近30年來，考慮到包括經(jīng)濟(jì)理念爭論、意識形態(tài)壓力、主流價值觀導(dǎo)向等因素，美國政府整體表現(xiàn)為恪守自由市場經(jīng)濟(jì)理念并采取了更加自由放任的經(jīng)濟(jì)政策。雖然政府也偶爾加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的參與程度并實施了各種形式的產(chǎn)業(yè)政策，但多是以相對隱蔽、零打碎敲的方式來解決那些迫在眉睫的問題與危機(jī)[16]。特朗普政府雖然在推動實施產(chǎn)業(yè)政策方面做出了嘗試（如于2020年發(fā)布《關(guān)鍵與新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》和《2020年本土稀土法案》[27]等），但由于未能在美國國內(nèi)進(jìn)行必要的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策投資[28]、缺乏共同的國家目標(biāo)和利益相關(guān)方的緊密配合[16]等原因?qū)е缕涫招跷ⅰ?/p>

然而，自拜登政府競選前夕以及執(zhí)政以來，美國的經(jīng)濟(jì)理念和產(chǎn)業(yè)政策開始出現(xiàn)重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。在拜登競選之前，美國國內(nèi)對政府在塑造國家經(jīng)濟(jì)活動中所應(yīng)扮演的角色的情緒和態(tài)度已悄然發(fā)生轉(zhuǎn)變，政治家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家已不再將產(chǎn)業(yè)政策視為禁忌話題，美國各界開始有越來越多的論調(diào)公開表示支持由國家主導(dǎo)實施強(qiáng)化特定產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策[29]。2019年7月，曼哈頓研究所高級研究員奧倫·卡斯（Oren Cass）撰文表示，考慮到制造業(yè)的重要作用以及美國制造業(yè)產(chǎn)出增長的急劇放緩和就業(yè)率的大幅下降等現(xiàn)實問題，美國已別無選擇，必須采取產(chǎn)業(yè)政策[30]。2019年11月，哈德遜研究所高級研究員阿瑟·赫爾曼（Arthur Heman）在《美國事務(wù)》撰文表示，為了應(yīng)對中國崛起所帶來的戰(zhàn)略威脅，美國需要從根本上調(diào)整其經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略并需要實施產(chǎn)業(yè)政策[31]。2020年10月，《國會山報》發(fā)文表示，為了建設(shè)更具彈性的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施、為更多美國人創(chuàng)造良好的就業(yè)機(jī)會，以及過渡到更加可持續(xù)的生產(chǎn)體系，美國比以往任何時候都更加需要強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)政策[32]。同時，在該階段的美國政壇之中，有多項主張利用補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等產(chǎn)業(yè)政策手段實現(xiàn)振興國內(nèi)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的相關(guān)法案提交國會審議，國會在相關(guān)法案的討論中也出現(xiàn)了一些超越黨派藩籬、共同支持推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的征兆[32]。

拜登政府在競選階段即反復(fù)提及要關(guān)注國內(nèi)制造業(yè)，并表現(xiàn)出對戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和突破性技術(shù)（清潔能源、量子計算、人工智能、生物技術(shù)、5G、新能源汽車等）的高度重視，釋放出對產(chǎn)業(yè)政策的強(qiáng)烈積極政治信號。拜登政府執(zhí)政之后即將產(chǎn)業(yè)政策提升為其經(jīng)濟(jì)計劃的核心內(nèi)容，尋求在“重建更好未來”議程和“供應(yīng)鏈彈性”計劃的基礎(chǔ)上制定一項雄心勃勃的“戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策”投資計劃，用以提高美國關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的工業(yè)能力[28]。隨后，《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》[33]、《2022通脹削減法案》[34]、《2022芯片與科學(xué)法案》[35]等一系列與產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)的重要行政命令、立法計劃陸續(xù)出臺。此外，拜登政府還尋求在現(xiàn)有法定權(quán)力的基礎(chǔ)上部署戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策工具包（包括投資激勵、選擇性征收關(guān)稅、稅收抵免、與成本份額相匹配的補(bǔ)助和貸款、采購優(yōu)惠、更加寬松的政府資助的知識產(chǎn)權(quán)許可證發(fā)放條件，以及對基礎(chǔ)和應(yīng)用研究的新增額外支持），以引導(dǎo)美國先進(jìn)制造業(yè)經(jīng)濟(jì)向特定經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展[27]。

CNAS的美國國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略項目也正是在感受到美國經(jīng)濟(jì)理念和產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向的時代脈搏和政府現(xiàn)實需求、并在得到美國政府資助支持下所啟動的。作為項目產(chǎn)出的系列報告高度聚焦于系統(tǒng)構(gòu)劃美國新的國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略，進(jìn)一步證明了美國的產(chǎn)業(yè)政策將由被視為禁忌、相對隱蔽和零打碎敲向輿論支持、政府強(qiáng)力號召和系統(tǒng)規(guī)劃的持續(xù)、深度戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。

3.2擊敗戰(zhàn)略競爭對手是美國實施國家產(chǎn)業(yè)政策的主要戰(zhàn)略目的

拜登政府總體延續(xù)了特朗普政府的對華態(tài)度，即將中國定位為美國最大的戰(zhàn)略競爭對手。與特朗普政府的對華經(jīng)濟(jì)政策相比，拜登政府在繼續(xù)采取嚴(yán)厲的懲罰性關(guān)稅和技術(shù)出口管制政策之外，還罕見、高調(diào)地推出了美國近幾十年來極少采用的、大規(guī)模的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策以謀求提高美國在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)的工業(yè)能力叫。而該不同尋常的新舉措則主要服務(wù)于美國與中國開展戰(zhàn)略競爭并妄圖實現(xiàn)擊敗中國的戰(zhàn)略目的。

拜登在就職后的首次外交主題演講中即將中國定位為“美國最嚴(yán)峻的競爭對手”，并聲稱將與中國在經(jīng)濟(jì)、知識產(chǎn)權(quán)、全球治理、人權(quán)等領(lǐng)域開展一系列的對抗[36]。國務(wù)卿布林肯在喬治·華盛頓大學(xué)的演講中將中國定義為“最嚴(yán)峻的長期挑戰(zhàn)”，認(rèn)為“中國是唯一一個既有重塑國際秩序意圖，又有日益強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)實力來實現(xiàn)這一目標(biāo)的國家"，并聲稱將在投資國內(nèi)和結(jié)盟的基礎(chǔ)上與中國開展競爭[37]。在美國發(fā)布的《2022國家安全戰(zhàn)略》[38]中，明確將中國定位為美國“唯一的競爭對手”和“最重要的地緣政治挑戰(zhàn)"，與中國開展戰(zhàn)略競爭的內(nèi)容和思想充斥于報告的每一個章節(jié)。

在此背景下，CNAS美國國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略項目的戰(zhàn)略定位、研究目標(biāo)以及產(chǎn)出內(nèi)容均明確透露出試圖以產(chǎn)業(yè)政策手段助力美國更好與中國開展戰(zhàn)略競爭的強(qiáng)烈對抗意圖。項目的戰(zhàn)略定位被表述為“由美國政府支持的、關(guān)于美國及其盟國與中國開展經(jīng)濟(jì)技術(shù)競爭的研究項目”[39]。CNAS副總裁兼研究主任保羅·沙爾（Paul Scharre）指出“項目有助于加強(qiáng)美國及其盟國在軍事、經(jīng)濟(jì)、政治和技術(shù)方面與中國開展全面競爭的方法”[39]。項目的研究目標(biāo)被概括為“為應(yīng)對中國的挑戰(zhàn)和提升美國的彈性和競爭力制定詳細(xì)的產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略藍(lán)圖”[15]。在項目產(chǎn)出的5篇系列報告正文中，“中國”共被提及262次，遠(yuǎn)高于作為當(dāng)前全球熱點“俄烏沖突”當(dāng)事雙方的俄羅斯和烏克蘭（分別共被提及19次和11次）;并將“應(yīng)對中國的挑戰(zhàn)”歸結(jié)為美國需要制定新國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略的首要原因[16]。

33確保供應(yīng)鏈的彈性、多元和安全是美國國家產(chǎn)業(yè)政策的重要戰(zhàn)略方針

近年來，美國越來越多地感受到食品、藥品、計算機(jī)芯片等基本和關(guān)鍵產(chǎn)品短缺的壓力[40];2020年新冠肺炎疫情全球大流行對包括美國在內(nèi)的全球供應(yīng)鏈造成了深刻的沖擊和破壞，進(jìn)一步讓美國暴露并切實認(rèn)識到了自身在供應(yīng)鏈方面長期存在的弱點與問題。拜登政府認(rèn)為彈性、多元和安全的供應(yīng)鏈對美國的國家安全、經(jīng)濟(jì)安全和全球競爭力至關(guān)重要。因此，自拜登政府執(zhí)政以來就將全面審查并解決供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險、保護(hù)美國免受關(guān)鍵產(chǎn)品短缺、加強(qiáng)美國供應(yīng)鏈彈性提升為美國國家產(chǎn)業(yè)政策的首要任務(wù)和重要戰(zhàn)略方針。

拜登自其上任以來即著手采取了一系列迅速且持久的行動以解決供應(yīng)鏈中斷問題并加強(qiáng)供應(yīng)鏈彈性。2021年1月21日上任首日，為確保應(yīng)對新冠肺炎疫情所需物資的供應(yīng)，拜登簽署了《可持續(xù)公共衛(wèi)生供應(yīng)鏈行政令》[41]，要求有關(guān)部門制定一項“大流行供應(yīng)鏈彈性戰(zhàn)略”，以設(shè)計、建立和維持美國為當(dāng)下以及未來的流行病和生物威脅生產(chǎn)供應(yīng)物資的長期能力。2021年2月24日，為幫助美國建立更富有彈性和安全性的基本和關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈，拜登簽署了《美國供應(yīng)鏈行政令》[42]，開啟了針對材料、藥品、稀土等關(guān)鍵礦物、半導(dǎo)體和先進(jìn)封裝技術(shù)以及大容量電池等四類關(guān)鍵產(chǎn)品為期百日的供應(yīng)鏈風(fēng)險審查，并要求各部門在一年內(nèi)完成更加深入的供應(yīng)鏈安全評估。2021年6月8日，百日供應(yīng)鏈審查結(jié)果報告《建立彈性供應(yīng)鏈、振興美國制造業(yè)和促進(jìn)廣泛增長》[43]發(fā)布，報告評估并分析了四類關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈的主要風(fēng)險與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并分別提出了加強(qiáng)關(guān)鍵供應(yīng)鏈彈性、重建美國產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和創(chuàng)新引擎的通用性以及針對性政策建議。隨后，根據(jù)百日供應(yīng)鏈審查結(jié)果報告的建議，為了確保能夠調(diào)動聯(lián)邦政府的全部能力以解決經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇所面臨的供應(yīng)鏈挑戰(zhàn)，拜登政府在內(nèi)閣層面創(chuàng)建了由商務(wù)部長、交通部長和農(nóng)業(yè)部長領(lǐng)導(dǎo)的新的“供應(yīng)鏈中斷專責(zé)小組”，重點關(guān)注建筑、半導(dǎo)體、交通與運輸、農(nóng)業(yè)與食品等供需明顯不匹配的領(lǐng)域[44]。2021年10月31日，拜登與歐盟和其余14個國家在G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會期間召開了“全球供應(yīng)鏈彈性峰會"，力求在解決供應(yīng)鏈中斷間題方面促成更大范圍的國際合作，并希望制定出加強(qiáng)和多樣化整個供應(yīng)鏈生態(tài)系統(tǒng)的長期路線[45]。2022年8月9日，在歷經(jīng)三年的鼓噪與博弈之后，《2022芯片與科學(xué)法案》正式簽署成法，該法案著重強(qiáng)調(diào)要通過補(bǔ)貼、撥款、稅收抵免等產(chǎn)業(yè)政策手段加強(qiáng)半導(dǎo)體、公共無線、軟件等關(guān)鍵產(chǎn)品與部件供應(yīng)鏈的彈性與安全。

CNAS系列報告也明確將確保供應(yīng)鏈的彈性、多元和安全問題視為美國新國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略的重要方針和核心關(guān)切。在系列報告正文中，“供應(yīng)鏈”共被提及123次。報告指出美國新國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略應(yīng)該：減少供應(yīng)鏈對競爭對手的依賴[20]、加強(qiáng)供應(yīng)鏈彈性領(lǐng)域的國際盟友合作[16]、增強(qiáng)抵御供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險的能力[17]，并實現(xiàn)建立能夠在危機(jī)時期保障社會正常運轉(zhuǎn)的彈性、多元和安全的供應(yīng)鏈[19]。

3.4 “在岸生產(chǎn)”和“友岸外包”是美國國家產(chǎn)業(yè)政策的具體戰(zhàn)略手段

整體來看，以“在岸生產(chǎn)”（On-shoring）為目標(biāo)的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)支持政策和以“友岸外包”（Friend-shoring）為目標(biāo)的國際產(chǎn)業(yè)外交政策[46]是拜登政府重振美國制造業(yè)、貫徹美國國家產(chǎn)業(yè)政策和確保供應(yīng)鏈彈性、多元和安全戰(zhàn)略方針的具體戰(zhàn)略手段。

二十世紀(jì)七十至八十年代以來，為了充分利用國外生產(chǎn)要素、降低生產(chǎn)成本，美國公司開始將制造業(yè)務(wù)大量離岸外包（Offshoring）給發(fā)展中國家[47]。幾十年的離岸外包使得美國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，美國制造業(yè)呈現(xiàn)出萎縮甚至空心化態(tài)勢。在經(jīng)歷2008年全球金融危機(jī)沖擊之后，美國政府開始重新審視“去工業(yè)化”政策[48]，奧巴馬政府的“重振美國制造”和特朗普政府的“美國優(yōu)先”均是為了重振美國制造業(yè)所做出的戰(zhàn)略調(diào)整。但美國制造業(yè)對國外（特別是亞洲地區(qū)）的依賴程度依然居高不下。據(jù)管理咨詢公司科爾尼發(fā)布的《2021年美國制造業(yè)回流指數(shù)》[49]報告顯示，美國從14個亞洲低成本國家或地區(qū)進(jìn)口的制成品總額占美國國內(nèi)制造業(yè)生產(chǎn)總值的百分比已由2008年的9.15%上升至2021年的14.49%。

拜登政府執(zhí)政以來高度聚焦于重振美國制造業(yè)，明確表達(dá)出要以在岸生產(chǎn)和友岸外包替代離岸外包、大力促進(jìn)制造業(yè)和供應(yīng)鏈回流（Re-shoring）的施政態(tài)度，并采取了一系列舉措。拜登政府認(rèn)為數(shù)十年來的投資不足和離岸外包是美國供應(yīng)鏈變得復(fù)雜且脆弱、制造能力變得不足的原因[50]；并指出為了確保美國能夠應(yīng)對新時代的各類挑戰(zhàn)：一方面應(yīng)該利用投資和財政激勵[43]等產(chǎn)業(yè)政策手段增加制造業(yè)產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)量（即在岸生產(chǎn)）;另一方面應(yīng)該利用國際產(chǎn)業(yè)外交政策手段加強(qiáng)與盟友國家的產(chǎn)業(yè)合作（即友岸外包）[51]。2021年3月31日，拜登公布了“美國就業(yè)計劃"，宣稱將投入3000億美元用以振興美國制造業(yè)；并明確聲明將不再為將工作機(jī)會離岸外包的公司提供費用減免，而要為在美國設(shè)廠生產(chǎn)、支持國內(nèi)就業(yè)的企業(yè)提供稅收抵免[52]。2021年4月，拜登政府極力倡導(dǎo)全球設(shè)立最低稅率以結(jié)束“逐底競爭"，從而幫助消除美國企業(yè)的離岸外包動機(jī)并促使其投資于國內(nèi)生產(chǎn)[53]。2021年7月26日，拜登指出本屆政府正在使“購買美國貨”成為一項政策，并明確表示美國必須拒絕短期主義、離岸外包和逐底競爭[54]。此外，拜登政府還在國際上大力推進(jìn)全球、區(qū)域和雙邊三個層次的產(chǎn)業(yè)外交[46]，如積極構(gòu)建供應(yīng)鏈聯(lián)盟倡議[55]、印太經(jīng)濟(jì)框架[56]、美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會[57]、美洲經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴關(guān)系[58]、芯片四方聯(lián)盟等合作機(jī)制，力圖重構(gòu)以美國為中心的全球供應(yīng)鏈體系并進(jìn)一步促進(jìn)友岸外包。

在經(jīng)受新冠肺炎疫情、貿(mào)易戰(zhàn)和關(guān)稅戰(zhàn)影響，以及拜登政府所實施的以重振美國制造業(yè)為目標(biāo)、以“在岸生產(chǎn)”和“友岸外包”為具體戰(zhàn)略手段的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的激勵下，美國制造業(yè)企業(yè)對回流的態(tài)度和策略正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，考慮或已經(jīng)開始將制造業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)回國內(nèi)的企業(yè)占比，已由2021年的78%上升為2022年的92%。[49]

4對我國的啟示與建議

拜登政府執(zhí)政以來所采取的一系列重要產(chǎn)業(yè)舉措表明美國的經(jīng)濟(jì)理念和產(chǎn)業(yè)政策正在經(jīng)歷重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，對涉及國家和經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，已由自由市場主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)向為政府主導(dǎo)的國家產(chǎn)業(yè)政策。這是自二戰(zhàn)結(jié)束以來，美國政府為打造整體經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)的“產(chǎn)業(yè)政策”而做出的最雄心勃勃和最具干預(yù)主義的努力之一[28]。其中的一些政策和措施甚至不惜破壞公平競爭的市場原則或違反美國在世界貿(mào)易組織中的應(yīng)盡義務(wù)。作為美國國家安全議題領(lǐng)域的核心高端智庫，CNAS美國國家產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略項目系列報告反映了美國各界（特別是智庫界）強(qiáng)烈呼吁政府通過產(chǎn)業(yè)政策手段加強(qiáng)市場干預(yù)的輿論傾向，具有一定的戰(zhàn)略高度、分析深度、前瞻性和可操作性，其觀點將對美國決策者產(chǎn)生一定影響。該系列報告的觀點對監(jiān)測和掌握美國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展動向和具體方針，以及對我國產(chǎn)業(yè)政策的制定與調(diào)整均具有重要借鑒意義。為此，提出以下啟示和建議：

（1）做好與美國開展“極限競爭”的所有戰(zhàn)略準(zhǔn)備。近年來，中國在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、軍事等領(lǐng)域的全方位崛起，以及美國國際競爭力和影響力優(yōu)勢的相對減弱讓美國感受到了巨大的戰(zhàn)略危機(jī)和戰(zhàn)略焦慮?！爸袊俏ㄒ挥袧摿δ軌蛟谖磥韼资陜?nèi)、在許多最關(guān)鍵國家實力方面超越美國的國家"[59]的觀點已成為美國兩黨的共識，并為此定義和開啟了以戰(zhàn)勝中國為背景的“極限競爭時代”[59]叫和“決定性未來十年”[38]。在戰(zhàn)略競爭中擊敗中國也正是拜登政府實施大規(guī)模產(chǎn)業(yè)政策的主要戰(zhàn)略目的之一。開展全面戰(zhàn)略競爭、采取更強(qiáng)力度和更多方式的遏制與打壓將是美國長期的對華戰(zhàn)略走向。而在與美國的戰(zhàn)略競爭過程中，產(chǎn)業(yè)能夠起到保障國家安全的戰(zhàn)略支撐作用。為此，我國必須在思想、戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)等各層面上做好與美國開展極限競爭的所有準(zhǔn)備。

（2）高度關(guān)注并洞察美國國家產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展動向。為了提高制造產(chǎn)業(yè)的競爭力并在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)領(lǐng)域中擊敗中國，以及確保供應(yīng)鏈的彈性、多元和安全，拜登政府開始不斷推出美國近幾十年來極少公開使用的、有違其自由市場原則的大規(guī)模國家產(chǎn)業(yè)政策。其實質(zhì)是美國政府試圖利用有形的內(nèi)政與外交手段強(qiáng)行改變并重構(gòu)全球產(chǎn)業(yè)布局幽和供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)體系，極力維持美國的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、軍事和政治霸權(quán)。對于美國經(jīng)濟(jì)理念和產(chǎn)業(yè)政策的罕見重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，我國必須做到實時監(jiān)測、高度關(guān)注和深入剖析美國國家產(chǎn)業(yè)政策的最新動向，明確其整體戰(zhàn)略目標(biāo)、核心政策導(dǎo)向和具體實施策略，并及時采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對戰(zhàn)略。

（3）全面加強(qiáng)研究和完善我國的產(chǎn)業(yè)政策體系，確保供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的彈性和戰(zhàn)略安全。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，世界進(jìn)入動蕩變革期，各類地緣政治矛盾、國際競爭風(fēng)險愈加激化，各種不確定性和不穩(wěn)定性問題愈發(fā)突出，國際生產(chǎn)體系和全球供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈也面臨著深刻調(diào)整和重構(gòu)。以美國為首的西方國家更是推行和強(qiáng)化其“在岸生產(chǎn)”和“友岸外包”的產(chǎn)業(yè)鏈和聯(lián)盟政策。為更好應(yīng)對國際大環(huán)境的重大變化和美國針對中國的持續(xù)打壓、著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平并建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系[60]，我國必須以美國所謂“大國地緣政治競爭決定性十年”[38]的戰(zhàn)略定位及其針對中國所采取的全面戰(zhàn)略對抗和產(chǎn)業(yè)競爭為出發(fā)點，重新全面審視、研究和完善我國的產(chǎn)業(yè)政策體系。查缺補(bǔ)漏、持續(xù)優(yōu)化，提高關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的國際競爭力和風(fēng)險管控能力，確保供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的彈性、多元和安全，為我國產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供系統(tǒng)性產(chǎn)業(yè)政策支撐。

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［58］? The White House.Fact Sheet：President Biden Announces the Americas Partnership for Economic Prosperity［EB/OL］.［2022-11-25］.https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/08/fact-sheet-president-biden-announces-the-americas-partnership-for-economic-prosperity/.

［59］? RAND.A Guide to Extreme Competition with China［EB/OL］.［2022-11-21］.https：//www.rand.org/pubs/research_reports/RRA1378-1.html.

［60］? 習(xí)近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告［EB/OL］.［2022-12-03］.http：//politics.people.com.cn/n1/2022/1026/c1024-32551597.html.

作者簡介：馮志剛（1993-），男，中國科學(xué)院成都文獻(xiàn)情報中心、中國科學(xué)院文獻(xiàn)情報中心博士后，研究方向：情報理論方法與應(yīng)用；張志強(qiáng)（1964-），男，中國科學(xué)院成都文獻(xiàn)情報中心、中國科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院圖書情報與檔案管理系研究員，博士生導(dǎo)師，研究方向：科技戰(zhàn)略規(guī)劃、科技政策與管理、科學(xué)學(xué)、科學(xué)計量學(xué)與科技評價等。