重大政策措施落實跟蹤審計

近年來，黨和國家為促進全面深化改革，在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各領(lǐng)域出臺了一系列重大政策措施。2018年審計署發(fā)布的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》將貫徹落實國家重大政策措施情況列為內(nèi)部審計工作首要職責，要求對企業(yè)發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施執(zhí)行情況進行審計。

黨的十九大以來，廣州地鐵集團有限公司（以下簡稱廣州地鐵）審計部在常規(guī)審計項目中嵌入重大政策跟蹤落實的要求，同時結(jié)合了審計咨詢業(yè)務實踐，探索性實施了前置型護航戰(zhàn)略審計咨詢項目，通過參與業(yè)務層面的設計，以“前置介入”與“緊密跟蹤”的新型工作方式，既推動了政策落實，又保障集團戰(zhàn)略高質(zhì)量落地，取得良好實踐效果。

一、項目背景

2020年7月，國家發(fā)改委正式批復《粵港澳大灣區(qū)城際鐵路建設規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是國家為提升粵港澳大灣區(qū)交通供給質(zhì)量、服務粵港澳大灣區(qū)建設，促進國內(nèi)國際雙循環(huán)，打造“軌道上的大灣區(qū)”的重大舉措。廣東省委、省政府召開會議對《規(guī)劃》進行部署，明確廣州地鐵負責實施規(guī)劃中新開工項目10個，里程600多公里，總投資產(chǎn)超過3000億元，2021年實現(xiàn)3個城際鐵路項目開工;明確廣州地鐵需承接原由廣東省鐵路投資建設集團有限公司負責建設的城際鐵路后續(xù)運營，2021年需承接2條線路運營。同時，要求新開工項目要研究吸收社會資本，探索實施PPP、BOT等新投融資模式。

確保新一輪規(guī)劃城際鐵路順利開工、既有城際鐵路順利承接運營、創(chuàng)新投融資模式順利開啟，既是廣州地鐵“十四五”規(guī)劃的戰(zhàn)略開局，又是2021年落實國家重大舉措的重點工作。如何促進新業(yè)務、新模式、新戰(zhàn)略平穩(wěn)落地，成為廣州地鐵內(nèi)部審計亟需研究的課題。按以往事中、事后的確認型審計項目思路，與集團“接得住、管得好、闖出新路子”的戰(zhàn)略要求，無論在時序上還是在效果上均不太匹配，因此，以審計咨詢的形式，前置介入、主動出擊，貢獻內(nèi)部審計對新業(yè)態(tài)、新事物的管理建議方案，恰是最佳選擇。

二、項目實施過程

（一）精心選題，提前對接戰(zhàn)略需求

城際鐵路雖與地鐵同屬軌道制式交通工具，但是在技術(shù)標準、運營模式等方面卻有著本質(zhì)差異，由于其承上啟下的功能定位，在高速鐵路網(wǎng)、城際鐵路網(wǎng)、市（域）郊鐵路網(wǎng)、地鐵線網(wǎng)——鐵路“四網(wǎng)融合”中，扮演著關(guān)鍵角色。新一輪城際鐵路的開工建設，既承載著拉動經(jīng)濟的重要功能，也面臨著從一開始需謀劃好互聯(lián)互通的要求，既要快、又要好;城際鐵路的接管運營，既肩負著通過公交化運營串聯(lián)灣區(qū)城市深度融合的殷切期盼，又面臨著控制成本可持續(xù)發(fā)展的壓力，既要干、也要省;創(chuàng)新投融資模式，既要求在多渠道融資上闖出新路子，又要確保項目推進和資金風險可控，既要新，又要穩(wěn)。廣州地鐵的戰(zhàn)略面臨著“急、難、新、重”多重挑戰(zhàn)，如何為“十四五”開好局、起好步，考驗著組織各道防線的智慧。

廣州地鐵審計部緊扣貫徹落實國家重大政策措施的首要職責，秉承服務組織戰(zhàn)略的中心思想，主動對接集團戰(zhàn)略需求，提前謀劃，創(chuàng)新性提出前置型護航戰(zhàn)略的咨詢項目，聚焦戰(zhàn)略落地最前端，確定為城際建設、運營及創(chuàng)新投融資模式三項戰(zhàn)略性業(yè)務高質(zhì)量落地提供前置咨詢，為又好又快建設“軌道上的大灣區(qū)”助力。

（二）精排計劃，直擊戰(zhàn)略落地關(guān)隘

前置型護航戰(zhàn)略的咨詢項目，對時效性要求高，要求項目既要快又要準，如果時間把控不好、重點把控不準，會影響到整個項目效果。廣州地鐵審計部從2020年底就提前計劃如何實施護航城際建設、運營及創(chuàng)新投融資模式的咨詢項目。

1.時間上，與業(yè)務推進速度賽跑。廣州地鐵審計部在年初即制定計劃時間目標，保證實現(xiàn)“兩個前置”，一是在業(yè)務啟動前介入，二是在業(yè)務推進重要里程碑節(jié)點前輸出咨詢成果（見圖1），在成果輸出時效上，精準發(fā)力。

2.重點上，緊貼業(yè)務最急迫需求、聚焦價值及風險制高點。由于資源、信息所限，在成果輸出上不可能做到面面俱到，廣州地鐵審計部圍繞“四個最”，即業(yè)務最需要、領(lǐng)導最關(guān)注、風險最高、價值最大的內(nèi)容，精準輸出審計咨詢成果。為保證集中優(yōu)勢資源，產(chǎn)出最大咨詢效果，解迫切之需，審計部扭住“招標及合同設計”這一最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確針對PPP合同、承包商招標及合同、驗收合同、委托運營合同四個階段的核心合約，集中發(fā)力（見圖2）。

（三）系統(tǒng)研究，提升方案前瞻性

方案的成功與否關(guān)系項目成敗。由于項目涉及多塊重點，如何設計好咨詢節(jié)奏、掌握好咨詢方法、布置好資源投入，對咨詢效果極為重要。針對時間緊、業(yè)務新的難點，審計部明確“保開工、防風險，促進戰(zhàn)略穩(wěn)落地”的咨詢目標。以此目標分解，按提出問題、分析問題、解決問題的思路，提出“梳理固有風險→面臨新業(yè)務新風險→評估風險→收集政策、現(xiàn)場調(diào)研、對標良好實務→規(guī)避和轉(zhuǎn)移風險+招標及合同設計建議”的方案框架。借鑒信息研究方法，通過大量收集、傳遞、加工和整理獲得的信息，并對標良好實務，運用于實踐，提升方案的前瞻性和系統(tǒng)性，力求在新業(yè)務、新模式、新主體多因素疊加的情況下，理順各層關(guān)系，提供系統(tǒng)配套解決方案（見圖3）。

咨詢方案為項目明確了目標、范圍、思路、重點、方法和資源分配等內(nèi)容，為項目實施提供了實施路徑。

（四）管控風險，保障戰(zhàn)略安全落地

內(nèi)部審計具有天然的風險控制優(yōu)勢，體現(xiàn)為相較外部咨詢機構(gòu)，更貼近業(yè)務，相較內(nèi)部業(yè)務部門，其系統(tǒng)性及風控意識更勝一籌。本次咨詢充分運用風險管理理論，提高戰(zhàn)略落地安全性。

以PPP合同設計咨詢?yōu)槔蛏婕耙M社會資本方，相比以往“財政+貸款”模式，政府、出資代表、社會資本方之間權(quán)責利進一步重構(gòu)，風險相應轉(zhuǎn)移變化。審計組參考國內(nèi)PPP項目經(jīng)驗、以往審計發(fā)現(xiàn)，識別新投融資模式項目全生命周期的風險點共100個，新增風險25個，存量風險上升42個，不變12個，下降21個，總體描繪了新模式下全生命周期風險變化（見圖4），為PPP合同設計提供系統(tǒng)、完整的風險圖譜，為戰(zhàn)略業(yè)務落地前置“掃雷”。6F505F06-2614-4C03-99C8-ABEB5ECC6F21

同時，以風險為導向，通過揭示風險、評價風險和應對風險的技術(shù)路徑（見圖5），具體提出合同設計、管理優(yōu)化建議。

（五）配優(yōu)資源，奠定高質(zhì)量輸出基石

為保障項目達到預期目標，審計部成立了專項工作小組，集中優(yōu)勢資源，搭建了以副部長為牽頭人的組織機構(gòu)，兩位專業(yè)模塊（工程模塊、經(jīng)營財務模塊）經(jīng)理全程參與，多名審計骨干任項目組成員，為項目高標準完成提供堅實的人力保障。

廣州地鐵審計部在計劃階段就明確需要業(yè)務部門專業(yè)支持?；诖耍瑢徲嫴坑嗅槍π缘爻檎{(diào)咨詢成果使用部門骨干人員參與項目（見表1），確保咨詢成果的可用性、可實施性。

從業(yè)務部門抽調(diào)骨干參與咨詢項目，一方面，在數(shù)量上充實審計資源，從技能、知識方面擴充了咨詢的專業(yè)能力;另一方面，實現(xiàn)與業(yè)務部門信息同步、需求同步，為更精準、高標準、高質(zhì)量提供咨詢創(chuàng)造條件。

（六）廣集信息，提高咨詢成果專業(yè)度

1.前置型咨詢，信息是項目成功的關(guān)鍵。項目新，即表示組織內(nèi)缺乏實踐。前置性，要求以終為始的系統(tǒng)觀念，對資料的全面性要求高。因此如何獲取比業(yè)務部門更多、更新的信息是擺在審計組面前最大的困難。本項目充分調(diào)動項目組員主觀能動性，通過大量調(diào)研、網(wǎng)絡等手段拓寬審計信息獲取渠道。特別是依靠網(wǎng)絡，取得了寶貴數(shù)據(jù)，積累了項目實踐經(jīng)驗。

2.內(nèi)部調(diào)研、外部交流，擴充信息“朋友圈”。本項目制定了調(diào)研實施計劃，分外部交流、內(nèi)部調(diào)研兩個維度。外部交流主要集中在政府、同行及合作央企等。內(nèi)部調(diào)研主要針對咨詢服務對象。通過調(diào)研，充分識別、評估風險，同時，向內(nèi)外部部門獲取監(jiān)管要求、底層信息數(shù)據(jù)及良好的管理實務，為咨詢提供充足的“糧食”。

3.多管齊下、線上線下，拓寬信息“源泉”。以線上方式獲取充分信息是項目一大特點（見表2）：在獲取政策方面，項目組在政府政務服務平臺中申請公開大量政策，掌握了城際業(yè)務、新投融資模式業(yè)務監(jiān)管政策及更新情況，成為了咨詢一大價值產(chǎn)出;在公司資料方面，項目組充分運用天眼查、企查查等平臺，獲取了國內(nèi)部分城際運營公司財務報表、歷史股權(quán)變化等數(shù)據(jù)，為行業(yè)對標及市場分析提供支撐;項目組還通過公共資源交易中心、行業(yè)官網(wǎng)等渠道，獲取招投標及客流信息，為市場分析、合同對標、客流分析提供有益補充。

（七）與業(yè)務同頻共振，推動咨詢價值最大化

一是選題立項階段與業(yè)務部門保持良好聯(lián)動，掌握業(yè)務部門的戰(zhàn)略需求和落地動態(tài)，為精準選擇咨詢項目和及時輸出咨詢成果提供輸入。二是計劃和方案階段保持聯(lián)動，為有序推進審前調(diào)研、系統(tǒng)性制訂實施方案提供意見，為審計部抽調(diào)優(yōu)秀專業(yè)人才，獲取專業(yè)支持提供幫助。三是實施階段保持聯(lián)動，掌握業(yè)務推進進度，以及時調(diào)整實施方案和資源投入，確保咨詢時效性，通過列席業(yè)務部門組織的討論會、專題會、匯報會等，實時動態(tài)了解業(yè)務部門最新信息，確保咨詢成果緊扣戰(zhàn)略，提升咨詢質(zhì)量。四是成果輸出階段保持聯(lián)動，跟蹤服務對象戰(zhàn)略實施過程中建議吸納情況，將咨詢成果轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略落地設計要素，通過跟進業(yè)務部門執(zhí)行反饋，補充、優(yōu)化、完善咨詢輸出成果，保證成果最大化轉(zhuǎn)化。

三、項目實施效果

（一）統(tǒng)一思想，凝聚共識

項目歷時2個月，每次成果輸出都在業(yè)務最需要的時間節(jié)點得以兌現(xiàn)，最終，項目組將輸出的成果進行了匯總，通過內(nèi)部控制自我評估（Control Self-Assessment，簡稱CSA）會議形式，向公司領(lǐng)導進行匯報。通過匯報，有助于核心管理層對戰(zhàn)略業(yè)務落地凝聚共識，推動了不同業(yè)務部門之間信息互通及共享，為城際鐵路開工建設、運營承接及投融資模式創(chuàng)新落地擘畫施工圖，為重大政策落實營造了良好環(huán)境。

（二）發(fā)揮牽引和協(xié)同作用，促成合力

通過咨詢項目的開展，審計部為業(yè)務部門輸出審計視角下的戰(zhàn)略風險清單、設計建議、配套解決方案等成果，同時，輸出了審計通過多種方式收集的資料，為業(yè)務部門節(jié)省了時間、提高了效率，有效地支撐業(yè)務推進，充實了戰(zhàn)略業(yè)務落地的手段儲備。本次咨詢項目提出招標合同設計建議27條，個別建議迅速輸入至運營部門合同談判中，已取得經(jīng)濟收益約500萬元，得到業(yè)務部門熱烈歡迎和充分認同。

前置型護航戰(zhàn)略咨詢項目，核心體現(xiàn)在戰(zhàn)略執(zhí)行中統(tǒng)一目標，齊心協(xié)力推動戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。審計過程中，項目在對內(nèi)部控制體系與風險管理體系給予關(guān)注的基礎(chǔ)上，在協(xié)調(diào)部門合作，形成系統(tǒng)合力上也有所體現(xiàn)，通過信息互通和補充、咨詢成果輸出，讓業(yè)務部門感受到審計助力，有效打破部門壁壘，提高溝通積極性，體現(xiàn)大局為重，有利于形成推動政策落地合力。

（三）積累經(jīng)驗，夯實政策跟蹤審計基礎(chǔ)

通過咨詢項目的開展，審計部門前瞻性地儲備、充實了戰(zhàn)略業(yè)務知識。將審計工作滲透入前期設計端，從新業(yè)務政策供給、新模式組織架構(gòu)、規(guī)章制度設計、招標合同設計等高風險、高價值環(huán)節(jié)，積累了系統(tǒng)設計理念，為后續(xù)業(yè)務持續(xù)推動落地打下堅實的基礎(chǔ)。也正因為通過前期參與設計，為審計部后續(xù)監(jiān)控實施效果、動態(tài)糾偏、優(yōu)化設計提供了條件，以更好地持續(xù)跟進政策措施落地。

通過開展前置型戰(zhàn)略護航咨詢項目，提升了審計人員專業(yè)勝任能力，為開展多種類型的重大政策措施落實跟蹤審計積累了經(jīng)驗，促進重大政策跟蹤審計“前端、中段、后端”互相促進，相互融合。

四、經(jīng)驗與體會

前置型戰(zhàn)略護航咨詢項目，是廣州地鐵內(nèi)部審計發(fā)揮咨詢功能，在前端推動重大政策措施落地的有益嘗試。重大政策措施落實跟蹤審計，為內(nèi)部審計發(fā)展帶來了新的契機，也面臨著新的挑戰(zhàn)。針對取得的寶貴經(jīng)驗，具體提煉如下：

（一）調(diào)整審計視角，有助于審計咨詢項目高質(zhì)量發(fā)展

內(nèi)部審計促進組織落實黨和國家重大政策，是新時代黨和國家賦予內(nèi)部審計的新使命。視野方面，內(nèi)部審計不能僅僅服務好組織內(nèi)部，更應主動融入黨和國家監(jiān)督體系，著眼黨和國家大局、著眼重大方針和政策，幫助組織更好地承接和匹配黨和國家的要求。時空方面，過去政策跟蹤審計往往以過程為主，在方式方法上，以監(jiān)督、確認為主，回答了“有沒有落實好”的命題，廣州地鐵內(nèi)部審計創(chuàng)新實施的戰(zhàn)略咨詢項目，在時效上實現(xiàn)“前置”，在早于業(yè)務啟動時間出具咨詢建議，而不介入業(yè)務啟動后的具體流程，在保證一定獨立性基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮審計咨詢、智囊和風控專家優(yōu)勢，從“有沒有落實好”向“如何落實好”轉(zhuǎn)變。

（二）統(tǒng)籌時效與精準打擊，有助于提升政策跟蹤審計效益

戰(zhàn)略性業(yè)務往往體現(xiàn)出“急、難、新、重”的特點，講究戰(zhàn)略窗口、戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略創(chuàng)新，因此前置型戰(zhàn)略咨詢必須在有限時間內(nèi)，把有效資源投入到最大價值領(lǐng)域，有助于實現(xiàn)政策跟蹤審計效益最大化。時間方面，實現(xiàn)“短平快”，有利于審計資源高效調(diào)配;資源投入方面，強調(diào)精簡干練，集中優(yōu)勢資源攻克重要難點;重點聚焦方面，要求清晰、明確，少做無用功，實現(xiàn)精準打擊。前置型戰(zhàn)略咨詢項目，有助于內(nèi)部審計組織及人員提升對重大政策、重大變化敏感性，承擔戰(zhàn)略的主動性與擔當力，對風險識別的敏銳性和準確性，無論對組織或個人，短期或長期，都是重大受益。

（三）發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，促進重大政策高質(zhì)量落地

新業(yè)務面臨新風險，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，關(guān)系重大政策能否高質(zhì)量落地。業(yè)務部門固有慣性思維和職責限制，經(jīng)常出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象，往往是縱向深度有余，橫向聯(lián)動不足，有些部門只顧發(fā)展、有些部門過于強調(diào)安全。開展前置型戰(zhàn)略咨詢項目，使內(nèi)部審計可以跳出固有框架，發(fā)揮統(tǒng)籌者、推動者、協(xié)調(diào)者的功能，一方面，借助多個業(yè)務部門知識擴充信息，提高專業(yè)性和信息全面性;另一方面，通過對條塊信息的整合、加工、共享信息，提高橫向聯(lián)動性和化學反應，起到“潤滑劑”的功效，促進業(yè)務打破壁壘，有利于政策高質(zhì)量落地。

（四）獲取高層支持，為政策落實跟蹤審計提供創(chuàng)新動力

廣州地鐵審計部開展的前置型戰(zhàn)略護航咨詢項目，從立項之初就獲得領(lǐng)導高度關(guān)注和支持，“一把手”明確要求聽取成果專題匯報。這種開明、開放的審計環(huán)境，為審計部創(chuàng)新、大膽、執(zhí)著地開展該類型審計項目提供強大動力。實施過程中，通過各階段成果快速輸出，得到領(lǐng)導認可、信任，使得審計部能充分參與戰(zhàn)略落地前端設計;最終匯報階段，審計部提出審計視角下的建議、觀點，得到高層充分吸收，不斷提供高層決策支持，最終取得項目成功。6F505F06-2614-4C03-99C8-ABEB5ECC6F21