關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)與城市改造的探討

王紹煊 (滄州市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 河北 滄州 061000)

近些年來(lái),我國(guó)各行各業(yè)取得了前所未有的發(fā)展,但大部分經(jīng)濟(jì)都集中于城鎮(zhèn)建設(shè)以及工業(yè)行業(yè),很多城市對(duì)于周邊地區(qū)形成了人才虹吸效應(yīng),大量的人口流入給城市的發(fā)展帶來(lái)了巨大壓力。國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)主要是對(duì)城市資源進(jìn)行整合利用,將有限的城市空間資源進(jìn)行戰(zhàn)略性部署,以此實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)化發(fā)展。因此,我們要對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析,重新認(rèn)識(shí)城市改造的意義以及影響。

一、我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)現(xiàn)狀分析

(一)側(cè)重區(qū)域性的城市格局發(fā)展

我國(guó)城市發(fā)展經(jīng)歷了數(shù)個(gè)不同時(shí)期,尤其是改革開(kāi)放以來(lái)根據(jù)不同的區(qū)域定位進(jìn)行不同的城市發(fā)展,一般而言沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),而內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)相對(duì)緩慢。同時(shí)在發(fā)展過(guò)程中形成了不同的功能定位,例如,北京是我國(guó)的政治文化中心,上海是我國(guó)的金融服務(wù)中心,而珠三角和長(zhǎng)三角則是我國(guó)加工產(chǎn)業(yè)中心。在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中,必須考慮不同區(qū)域的現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)層次,才能更好地進(jìn)行發(fā)展定位和布局。目前我國(guó)劃分了若干不同區(qū)域的發(fā)展城市群,包括但不限于津京冀城市群、城成渝市群、中原城市群、長(zhǎng)三角城市群、粵港澳大灣區(qū)等。

(二)國(guó)土空間規(guī)劃缺少時(shí)效性

我國(guó)的城市規(guī)劃發(fā)展體現(xiàn)了我國(guó)的未來(lái)戰(zhàn)略布局以及發(fā)展指標(biāo),同時(shí)需要建立相應(yīng)的考核方案,對(duì)各城市的發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)定。目前的國(guó)土空間規(guī)劃缺少指標(biāo)時(shí)效性,在考察層面沒(méi)有硬性標(biāo)準(zhǔn),尤其是土地利用方面無(wú)法對(duì)其進(jìn)行完全分解。例如我國(guó)雖然有保證耕地紅線(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn),但在基本農(nóng)田管控和基本農(nóng)田評(píng)價(jià)指標(biāo)方面只是單獨(dú)強(qiáng)調(diào)不能越過(guò)紅線(xiàn),卻缺乏彈性的土地空間利用落實(shí)措施,甚至出現(xiàn)地方?jīng)Q策與國(guó)土空間規(guī)劃產(chǎn)生矛盾的現(xiàn)象。

(三)城鄉(xiāng)國(guó)土規(guī)劃缺少銜接性

我國(guó)以往的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更注重對(duì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)卻忽略了過(guò)程對(duì)于環(huán)境的影響,造成了部分地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)體量已經(jīng)躍居世界第二位置,未來(lái)的發(fā)展必須注重人與自然的和諧性趨勢(shì),習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)“青山綠水就是金山銀山,實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是我國(guó)未來(lái)堅(jiān)定不移的政策方向”。目前城市人口較多,而鄉(xiāng)村存在著土地資源浪費(fèi)情況,沒(méi)有讓土地資源價(jià)值得到最大限度地利用與發(fā)揮,尤其在城鄉(xiāng)土地規(guī)劃上缺少銜接性,未能讓空間布局更加科學(xué)有序。

二、國(guó)土規(guī)劃設(shè)計(jì)與城市改造的概述

(一)國(guó)土規(guī)劃設(shè)計(jì)的內(nèi)容

區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可能覆蓋所有行業(yè),因此注重曲線(xiàn)的國(guó)土規(guī)劃設(shè)計(jì)更有利于不同區(qū)域的協(xié)同發(fā)展,也更符合未來(lái)共同富裕建設(shè)目標(biāo)。而國(guó)土規(guī)劃設(shè)計(jì)是指一定區(qū)范圍內(nèi)按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以及前景需求進(jìn)行長(zhǎng)期性的國(guó)土安排,尤其要在空間和時(shí)間兩條線(xiàn)上,符合國(guó)家對(duì)于土地資源的保護(hù)以及發(fā)展需求。我國(guó)以往的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式比較粗獷,缺少對(duì)國(guó)土規(guī)劃的科學(xué)設(shè)計(jì),因此導(dǎo)致了國(guó)土資源利用不合理以及影響環(huán)境等問(wèn)題,而部分地區(qū)單純追求經(jīng)濟(jì)效益,大規(guī)模的建設(shè)工業(yè)生產(chǎn)區(qū)域而產(chǎn)生的污染物,危害人們的身體健康。隨著當(dāng)前綠色生態(tài)理念逐步深入人心,國(guó)土規(guī)劃設(shè)計(jì)需要以國(guó)家未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)為主要基礎(chǔ),有效調(diào)配土地資源、實(shí)現(xiàn)合理的產(chǎn)業(yè)布局并完善對(duì)國(guó)土的開(kāi)發(fā)與利用。

(二)城市改造的含義

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷攀升,城市化的進(jìn)程非常迅猛,但是由于前期的城市國(guó)土規(guī)劃缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)性,因此已不能滿(mǎn)足現(xiàn)代化城市以及未來(lái)國(guó)家的發(fā)展需求,必須通過(guò)城市改造來(lái)提高國(guó)土資源利用效率。首先,一個(gè)城市中的住宅區(qū)占絕大部分,為了更好地方便居民,需要配套商業(yè)區(qū)以及金融區(qū),這樣才能平衡城市中不同區(qū)域功能。也要考慮城市的交通壓力,需要將不同區(qū)進(jìn)行合理分散,防止部分區(qū)域交通壓力過(guò)大造成的阻塞,影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次,當(dāng)前的房?jī)r(jià)是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn),為了實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展需要,將商業(yè)區(qū)分散在住宅區(qū)周邊,既要給居民合理的生活出行空間,又要有效利用土地資源,更重要的是要將工業(yè)區(qū)與居民及商業(yè)區(qū)安排在合理的距離,以免造成影響。在空間有限的城市當(dāng)中要注重對(duì)老舊房屋的改造,充分利用空間緩解用地壓力。對(duì)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)要大力扶持,有效提高土地利用資源,不斷增強(qiáng)我國(guó)的綜合實(shí)力。

三、城市改造對(duì)于國(guó)土規(guī)劃的影響

(一)環(huán)境影響

隨著人們物質(zhì)生活水平的不斷提高,廣大市民對(duì)于居住環(huán)境和居住質(zhì)量也有了更高要求,城市改造要關(guān)注對(duì)國(guó)土規(guī)劃的環(huán)境影響,在節(jié)約土地資源成本的同時(shí)要對(duì)城市進(jìn)行保養(yǎng)性建設(shè),這種保養(yǎng)性建設(shè)包括對(duì)建筑景觀以及城市交通的美化,同時(shí)也包括對(duì)綠化建設(shè)、林業(yè)建設(shè)的覆蓋。在全新的生態(tài)發(fā)展理念下,要打造人與自然和諧相處的城市改造模式,保證城市內(nèi)的綠化率,同時(shí)要建立相應(yīng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制,不僅要對(duì)土地開(kāi)發(fā)行為進(jìn)行監(jiān)督,還要對(duì)城市生態(tài)建設(shè)進(jìn)行透明監(jiān)控,保證城市建設(shè)有序進(jìn)行、防止資源被破壞和浪費(fèi)。另外值得注意的是,當(dāng)前城市建設(shè)規(guī)模逐漸增大,場(chǎng)地硬化已經(jīng)成為城市排水中的重要問(wèn)題,尤其遇到惡劣性天氣時(shí)很容易造成城市大范圍內(nèi)積水,因此要在土地空間規(guī)劃過(guò)程中考慮海綿型城市的建設(shè)發(fā)展理念,有效利用天然土壤對(duì)降水吸收的特點(diǎn),防止硬化面積過(guò)大造成排水困難。

(二)服務(wù)影響

為人民服務(wù)一直以來(lái)都是我黨自身的發(fā)展目標(biāo),城市改造就是服務(wù)于人民的重要工作環(huán)節(jié),而城市改造則需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行不斷優(yōu)化,部分城市老舊小區(qū)已不能滿(mǎn)足當(dāng)前人們的居住需求,因此應(yīng)適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行城市設(shè)施完善和更換。但是大拆大建已經(jīng)不符合我國(guó)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn),而是需要針對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行合理規(guī)劃以及遷移,要秉承科學(xué)態(tài)度控制高層建筑,對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行修繕和修復(fù),讓城市既體現(xiàn)出現(xiàn)代感又要表現(xiàn)出歷史發(fā)展變遷的風(fēng)貌,要考慮減少使用者的負(fù)擔(dān),可以通過(guò)修繕?lè)绞窖娱L(zhǎng)建筑物的使用壽命,防止資源被浪費(fèi)。同時(shí)可以根據(jù)區(qū)性特點(diǎn),建成具有特色的改造型老舊小區(qū)。

四、國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)的城市改造思考

(一)加速融合化頂層設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源合理配置

我國(guó)正處于深化改革的重要階段,國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)必須秉承高瞻遠(yuǎn)矚、科學(xué)謹(jǐn)慎的態(tài)度。首先,通過(guò)加速融合化定向設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源的合理配置,包括穩(wěn)固經(jīng)濟(jì)板塊下的頂層設(shè)計(jì),要將農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)的城鄉(xiāng)內(nèi)三個(gè)區(qū)域進(jìn)行融合統(tǒng)一管控,實(shí)現(xiàn)集中空間管理和分層基本權(quán)限劃分。既要注重基礎(chǔ)工業(yè)對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,也要考慮生態(tài)環(huán)境對(duì)于有害排放物的容納底線(xiàn),通過(guò)建設(shè)國(guó)土空間信息化數(shù)據(jù)平臺(tái),早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)碳達(dá)峰和碳中和的重要發(fā)展目標(biāo)。其次,不同城市有著不同的空間地理特征,因此要基于本地化的空間特點(diǎn)進(jìn)行合理布局,讓城市建筑物適應(yīng)地形條件并設(shè)定建設(shè)邊界線(xiàn),以保證城鎮(zhèn)建設(shè)的空間效果。要考慮建筑方案與生態(tài)環(huán)境建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一融合,體現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展理念。另外,要注重目前城市土地資源的共同合理規(guī)劃,確保資源分配能最大程度地保證民生,將人民群眾對(duì)幸福生活的向往作為工作目標(biāo)。

(二)完善國(guó)土規(guī)劃管理體系,科學(xué)合理布局城市設(shè)施

國(guó)土規(guī)劃設(shè)計(jì)是一項(xiàng)較為復(fù)雜的系統(tǒng)性工程,需結(jié)合我國(guó)的法律法規(guī),針對(duì)不同城市的發(fā)展特點(diǎn),需要不同部門(mén)進(jìn)行協(xié)同合作,防止出現(xiàn)互相推諉現(xiàn)象。首先,各地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的城市發(fā)展目標(biāo)優(yōu)化層級(jí)管理體系,針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)施程序劃分編制職能、修改職能、審批職能以及監(jiān)管職能等,各職能部門(mén)要對(duì)上級(jí)的要求內(nèi)容和約束指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格落實(shí),同時(shí)要發(fā)揮自身的管理職能進(jìn)行工作內(nèi)容創(chuàng)新,要讓各職能部門(mén)各司其職,同時(shí)針對(duì)后期可能存在的問(wèn)題要做到有責(zé)可追、有人可查。其次,綠色經(jīng)濟(jì)是我國(guó)未來(lái)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然方向,因此各地區(qū)要充分發(fā)揮區(qū)域特色制定國(guó)土規(guī)劃指標(biāo),以滿(mǎn)足當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明發(fā)展需求,尤其要利用數(shù)據(jù)化信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)中的自然資源和地形地貌進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和分析,實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的智能化以及數(shù)據(jù)化目標(biāo)。最后,城市總體改造環(huán)節(jié)要考慮土地使用情況和建筑使用情況,注重土地使用和建筑使用之間的空間關(guān)系,在保護(hù)土地資源基礎(chǔ)上發(fā)揮城市改造優(yōu)勢(shì),調(diào)動(dòng)城市周邊協(xié)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展,必要時(shí)可結(jié)合地區(qū)性的政策傾斜方式對(duì)生態(tài)建設(shè)提供支持。

(三)明確國(guó)土規(guī)劃設(shè)計(jì)利用指標(biāo),注重區(qū)域責(zé)任落實(shí)

國(guó)家的宏觀國(guó)土規(guī)劃是各地區(qū)國(guó)土設(shè)計(jì)利用的重要指示方向,但是各地區(qū)的國(guó)土規(guī)劃還應(yīng)結(jié)合區(qū)域性的發(fā)展特點(diǎn),以彈性方式進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整,尤其要明確國(guó)土規(guī)劃設(shè)計(jì)利用指標(biāo)的構(gòu)建,將土地資源利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、新增土地開(kāi)發(fā)、耕地農(nóng)田復(fù)墾等作為重要的指標(biāo)內(nèi)容。在具體工作中要進(jìn)行逐層分解、并選取各部門(mén)管控方式通過(guò)制定土地年度規(guī)劃和轉(zhuǎn)用方式,對(duì)各個(gè)地塊進(jìn)行跟蹤調(diào)查,同時(shí)也鼓勵(lì)各地區(qū)的土地規(guī)劃報(bào)批以及流轉(zhuǎn)實(shí)行透明型公示方式,接受廣大社會(huì)的輿論監(jiān)督,進(jìn)一步促進(jìn)土地規(guī)劃利用指標(biāo)的落實(shí)。另外,值得注意的是隨著當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)暗流涌動(dòng),城市的規(guī)劃發(fā)展不僅要考慮將經(jīng)濟(jì)進(jìn)行外部延伸,還要考慮擴(kuò)大自身的內(nèi)需發(fā)展,各地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)及階段需求,制定城市的主要發(fā)展目標(biāo),明確內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)、調(diào)整區(qū)域規(guī)劃空間以及布局,通過(guò)與周邊城市的協(xié)同發(fā)展提升整體的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。例如我國(guó)長(zhǎng)三角地區(qū)是重要的工業(yè)生產(chǎn)基地,因此應(yīng)建立更加密集的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)、輻射周邊城市,形成省、市、縣三級(jí)條規(guī)劃制度,促進(jìn)內(nèi)需經(jīng)濟(jì)循環(huán)發(fā)展,注重區(qū)域性的土地規(guī)劃、逐步形成全產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)鏈條。

(四)城市改造不斷探索開(kāi)放形式,構(gòu)建合理建筑布局

我國(guó)在改革開(kāi)放初期以計(jì)劃國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制為主,因此大多需要政府財(cái)政進(jìn)行撥款實(shí)現(xiàn)城市改造,到隨著當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)成型,傳統(tǒng)的融資方式已不能滿(mǎn)足現(xiàn)代化社會(huì)發(fā)展需求,因此也出現(xiàn)了政府合作組織、社會(huì)組織以及多方協(xié)同開(kāi)發(fā)的城市改造局面,為城市改造多元化發(fā)展提供了契機(jī),因此相關(guān)部門(mén)及人員也應(yīng)該注重城市改造中不斷探索新的開(kāi)放形式。首先,自從工業(yè)革命以來(lái)人類(lèi)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化,但是我國(guó)進(jìn)入工業(yè)時(shí)代的時(shí)間較晚,相較于歐美國(guó)家還有很長(zhǎng)的路要走,因此可以注重其他發(fā)達(dá)國(guó)家的前期發(fā)展經(jīng)驗(yàn),但是不能完全的照搬與復(fù)制,而是要結(jié)合我國(guó)的區(qū)域性發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行綜合考慮,實(shí)現(xiàn)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義發(fā)展道路。其次,在城市改造過(guò)程中要注重多方面、多層次、多角度的相關(guān)建議,制定長(zhǎng)遠(yuǎn)性的戰(zhàn)略目標(biāo),并分析外部環(huán)境因素和內(nèi)部發(fā)展需求因素,以城市合理接受能力做基礎(chǔ),制定出考慮現(xiàn)實(shí)和未來(lái)的改造方案,強(qiáng)調(diào)城市改造的合理性、科學(xué)性以及可持續(xù)性。最后,城市改造還要考慮不同城市發(fā)展需求的微觀布局,包括居民區(qū)的延伸范圍、城市的交通軌道鋪設(shè)以及綠化建設(shè)覆蓋程度等。例如部分北方地區(qū)由于氣候較為干旱,尤其是春季和秋季的風(fēng)沙較大,可以沿著城市外沿進(jìn)行綠化種植,以此鞏固水土、防風(fēng)固沙,而在城市內(nèi)部則應(yīng)注重水源的疏通利用,可以參考海綿城市的建設(shè)理念,利用城市改造提高居民的幸福指數(shù)。另外在城市改造過(guò)程中,還要注重政府與社會(huì)資金的有效融合,包括BOT、PPP以及TOT 等產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,注重林地建設(shè)、綠地建設(shè)與城市建設(shè)的合理規(guī)劃,打造生態(tài)型的全新城市框架。

結(jié)語(yǔ)

國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)所涉及的內(nèi)容較為龐雜,需要相關(guān)人員針對(duì)我國(guó)的國(guó)土空間現(xiàn)狀進(jìn)行分析,并強(qiáng)調(diào)參考國(guó)土規(guī)劃設(shè)計(jì)以及城市改造互相影響范圍,從改造環(huán)境、提升服務(wù)兩方面作為切入點(diǎn),加速融合化頂層設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源合理配置、完善國(guó)土規(guī)劃管理體系,科學(xué)合理布局城市設(shè)施、明確國(guó)土規(guī)劃設(shè)計(jì)利用指標(biāo),注重區(qū)域責(zé)任落實(shí)、城市改造不斷探索開(kāi)放形式,構(gòu)建合理建筑布局。統(tǒng)籌不同地區(qū)的城市空間資源,探索全新的國(guó)土空間編制規(guī)劃方法,以政策為產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向,實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈條的協(xié)同進(jìn)步,并根據(jù)人口聚集特點(diǎn)進(jìn)行城市建設(shè)空間分配,堅(jiān)持生態(tài)發(fā)展底線(xiàn),促進(jìn)我國(guó)城市的可持續(xù)發(fā)展。