新時(shí)代深化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的思路

◆曾蔚/重慶市審計(jì)局

進(jìn)入新時(shí)代新階段，審計(jì)工作面臨的發(fā)展環(huán)境發(fā)生了深刻變化，黨中央國(guó)務(wù)院進(jìn)一步明確了審計(jì)的職責(zé)定位和使命任務(wù)，對(duì)審計(jì)工作提出了新的更高要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要一體推進(jìn)問題、規(guī)范管理、促進(jìn)改革，既“治己病”，更“防未病”。同時(shí)，隨著財(cái)政體制改革的加快建立和預(yù)算管理制度改革的不斷深化，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的環(huán)境、觀念、思路也面臨前所未有的挑戰(zhàn)。我們必須關(guān)注我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段財(cái)政工作的特點(diǎn)和政府財(cái)政職能變化，轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，調(diào)整審計(jì)思路，突出審計(jì)重點(diǎn)，不斷深化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作。

一、轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，明確“四個(gè)目標(biāo)”

黨的十八大以來，黨中央加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革，不斷深化預(yù)算管理制度，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政是我國(guó)現(xiàn)階段及今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政改革的目標(biāo)。十八大報(bào)告指出“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系”；十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”；十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)要適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，按照構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政體制的要求，樹立“四個(gè)觀念”。一要牢固樹立大局觀。審計(jì)必須緊緊圍繞完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和健全公共財(cái)政體系的大局，堅(jiān)持全面審計(jì)、突出重點(diǎn)的工作方針，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的熱點(diǎn)問題和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的難點(diǎn)問題納入審計(jì)范圍，揭示問題，規(guī)范管理，更好地為改革和發(fā)展服務(wù)，促進(jìn)依法治國(guó)和反腐倡廉。二要堅(jiān)持新發(fā)展理念。要堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)、一切從實(shí)際出發(fā)，用發(fā)展的眼光看待財(cái)政體制改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，既要使審計(jì)工作適應(yīng)不斷發(fā)展的新形勢(shì)，又要通過審計(jì)促進(jìn)各項(xiàng)改革措施的推進(jìn)和完善，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展。三要樹立正確的權(quán)力觀。要正確處理好監(jiān)督與服務(wù)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，堅(jiān)持服務(wù)是宗旨、監(jiān)督是手段，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的作用，做到依法審計(jì)、文明審計(jì)。四是堅(jiān)持人民至上理念。堅(jiān)持以人為本、關(guān)注民生，加強(qiáng)對(duì)涉及群眾切身利益的公共服務(wù)領(lǐng)域和專項(xiàng)資金的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)各項(xiàng)惠民政策的落實(shí)，增強(qiáng)政府提供公共服務(wù)的能力。同時(shí)，積極推行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果公告制度，進(jìn)一步保障公民的知情權(quán)，使社會(huì)公眾更加廣泛地參與監(jiān)督政府公共事務(wù)管理。

在此基礎(chǔ)上，明確審計(jì)目標(biāo)：一是促進(jìn)規(guī)范預(yù)算管理，維護(hù)財(cái)政運(yùn)行秩序；二是促進(jìn)依法行政，提高政府管理效能；三是促進(jìn)完善機(jī)制體制，提高財(cái)政資金使用績(jī)效；四是促進(jìn)財(cái)政體制改革，完善公共財(cái)政制度體系。

二、明晰審計(jì)思路，實(shí)現(xiàn)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”

（一）調(diào)整審計(jì)重點(diǎn)，從“收支并重”向“以支出審計(jì)為主”轉(zhuǎn)變。一方面，關(guān)注支出結(jié)構(gòu)合理性。根據(jù)建立公共財(cái)政基本框架的要求，分析財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否合理，預(yù)算支出是否著力支持國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域改革，提高保障和改善民生水平，財(cái)政“越位”或“缺位”的問題是否解決或緩解，以促進(jìn)財(cái)政資源高效配置。另一方面，關(guān)注財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)范性。要將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金作為支出審計(jì)的重點(diǎn)，從資金源頭、渠道、投向等方面，監(jiān)督資金的使用、管理和分配，以促進(jìn)資金安全并發(fā)揮效益。

（二）拓展審計(jì)深度，從預(yù)算撥付使用向預(yù)算分配管理審計(jì)轉(zhuǎn)變。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)以預(yù)算資金流向?yàn)橹骶€，監(jiān)督預(yù)算資金在不同層面的分配管理情況。重點(diǎn)檢查年初預(yù)算分配，財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系是否完善，相關(guān)的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額是否科學(xué)合理，以強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制的監(jiān)督，促進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；重點(diǎn)檢查追加預(yù)算是否合理，是否存在非稅收入安排執(zhí)收部門返還的問題，以強(qiáng)化預(yù)算約束；重點(diǎn)檢查專項(xiàng)資金投向和分配的合理性和規(guī)范性，是否存在下達(dá)不及時(shí)、安排超過實(shí)際需求、分配不規(guī)范等問題。延伸部門單位要重點(diǎn)檢查部門預(yù)算支出特別是對(duì)重點(diǎn)專項(xiàng)資金的分配管理，是否存在因項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、支出政策出臺(tái)滯后、資金審核分配鏈條長(zhǎng)等造成分配不及時(shí)、不合理等問題。通過審計(jì)，約束預(yù)算分配行為，減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性，維護(hù)國(guó)家政令統(tǒng)一和法規(guī)政策的嚴(yán)肅性。

（三）轉(zhuǎn)換審計(jì)視角，從查錯(cuò)糾弊向財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)必須強(qiáng)化對(duì)公共資金使用效果的審計(jì)監(jiān)督，既要關(guān)注財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性，又要關(guān)注資金使用的效益性、經(jīng)濟(jì)性和效率性，使有限的資金發(fā)揮最大的效益。審計(jì)中注意把握“四個(gè)角度”：一是從滿足社會(huì)公共需求和促進(jìn)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果的角度，圍繞社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題和與人民群眾利益相關(guān)的政府性專項(xiàng)資金開展審計(jì)，揭示資金管理和使用中存在的截留、擠占、挪用等問題，促進(jìn)依法理財(cái)和各項(xiàng)惠民政策措施的貫徹落實(shí)。二是從政府公共管理的效能和效益角度，對(duì)財(cái)政部門和管理財(cái)政性資金量較大的部門單位執(zhí)行效果進(jìn)行審計(jì)，揭露分配秩序混亂、資金使用分散等導(dǎo)致政府效能低下，行政權(quán)力失控或不作為、亂作為造成的公共資源配置不當(dāng)、管理不善、利用率低下等問題，以及由于體制不順、職責(zé)不清造成的行政管理成本過高、資源浪費(fèi)過大、行政效率低下的問題，促進(jìn)政府及其職能部門樹立“績(jī)效觀念”。三是從政府建設(shè)性資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益角度，對(duì)政府建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，揭示投資決策不科學(xué)、投資論證不充分、資金使用不合規(guī)或損失浪費(fèi)等問題，分析評(píng)價(jià)項(xiàng)目的投資效益，促進(jìn)政府科學(xué)決策，遏制“政績(jī)工程”“形象工程”，提高資金效益。四是從財(cái)政體制改革成效的角度開展績(jī)效審計(jì)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中收付制度執(zhí)行等審計(jì)，了解現(xiàn)狀、揭示問題、提出建議，促進(jìn)各項(xiàng)改革措施的落實(shí)和完善。

（四）下沉審計(jì)重心，從審計(jì)一級(jí)預(yù)算單位向二、三級(jí)預(yù)算單位轉(zhuǎn)變。經(jīng)過多年審計(jì)，一級(jí)預(yù)算單位的財(cái)政財(cái)務(wù)管理不斷規(guī)范，而二、三級(jí)預(yù)算單位，尤其是有資金二次分配權(quán)的單位，資金資產(chǎn)管理使用的違法違規(guī)問題還比較突出，需加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，防止問題從一級(jí)單位向二、三級(jí)單位轉(zhuǎn)移。

（五）提升審計(jì)高度，從揭示微觀層面的問題向研究宏觀層面的問題轉(zhuǎn)變。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)將為人大和政府加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督和管理提供重要依據(jù)。審計(jì)中應(yīng)跳出注重微觀層面問題的思維，向宏觀性、整體性、建設(shè)性方面發(fā)展。牢記“國(guó)之大者”，關(guān)注重大經(jīng)濟(jì)政策的貫徹落實(shí)，關(guān)注財(cái)政改革和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的普遍性、傾向性問題。要提高參政意識(shí)，注重分析政策、體制、機(jī)制和制度層面的問題，從制約權(quán)力和促進(jìn)完善法規(guī)制度、規(guī)范預(yù)算管理、完善公共財(cái)政制度的角度提出意見和建議，發(fā)揮審計(jì)“治己病、防未病”的作用。

三、深化審計(jì)內(nèi)容，突出“六個(gè)加強(qiáng)”

（一）加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)部門的延伸審計(jì)，著力于強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約?，F(xiàn)行體制下，部分部門單位具體組織預(yù)算執(zhí)行，分配管理公共資源。財(cái)政資金在部門單位的管理、分配和使用直接關(guān)系政府職能的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)財(cái)政資金的使用效益。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)部門資金分配、管理、使用情況的審計(jì)監(jiān)督，規(guī)范預(yù)算管理和資金分配行為，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)中央和地方宏觀政策措施的貫徹落實(shí)。

（二）加強(qiáng)上下級(jí)財(cái)政審計(jì)聯(lián)動(dòng)，著力于把握預(yù)算執(zhí)行整體質(zhì)量。實(shí)行“分稅制”財(cái)政管理體制后，上下級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系更為緊密，再者，國(guó)家實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、貧困地區(qū)大量社會(huì)事業(yè)發(fā)展主要依賴上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金。對(duì)下級(jí)政府財(cái)政的審計(jì)是本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的縱深，有利于維護(hù)國(guó)家政令統(tǒng)一，全面掌握預(yù)算執(zhí)行整體情況。

（三）加強(qiáng)重點(diǎn)專項(xiàng)資金審計(jì)，著力于提高資金使用績(jī)效。為保障社會(huì)公共事業(yè)需要，支持各項(xiàng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，政府在農(nóng)村農(nóng)業(yè)、教育科技、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施方面，投入大量專項(xiàng)資金。專項(xiàng)資金的投向是否準(zhǔn)確，使用是否合規(guī)，績(jī)效是否良好，直接影響到黨和政府各項(xiàng)決策的效果和成敗，關(guān)系到納稅人的權(quán)利和人民群眾的根本利益。因此，專項(xiàng)資金審計(jì)是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要方面，加強(qiáng)專項(xiàng)資金審計(jì)，揭示體制上的不完善、制度上的不健全和運(yùn)作上的不規(guī)范，有利于維護(hù)人民群眾利益，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）加強(qiáng)重大建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，著力于保障項(xiàng)目資金安全有效。隨著公共財(cái)政制度和投融資體制改革的推進(jìn)，近年來各級(jí)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域投入大量的建設(shè)性資金，而基本建設(shè)又是腐敗的高發(fā)領(lǐng)域，資金濫用亂用、損失浪費(fèi)等問題時(shí)常發(fā)生。因此，對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)也是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重點(diǎn)。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目投資決策、建設(shè)管理、資金使用和投資效果的審計(jì)，有利于促進(jìn)政府科學(xué)決策，提高項(xiàng)目投資效益。

（五）加強(qiáng)政府債務(wù)和隱性債務(wù)審計(jì)，著力于防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。近年來為改善基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，在地方財(cái)力有限、事權(quán)財(cái)權(quán)分配不規(guī)范等情況下，地方政府以各種公司、基金的名義“合法”融資、“合理”借錢，若不加以監(jiān)管控制將隱埋經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和融資成本的監(jiān)控，監(jiān)督債務(wù)使用去向和效益，分析評(píng)價(jià)債務(wù)承受能力和償還能力，有利于為政府宏觀管理提供經(jīng)濟(jì)預(yù)警。

（六）加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)（資源）審計(jì)，著力于資產(chǎn)效益有效發(fā)揮。國(guó)有資產(chǎn)（資源）與財(cái)政資金雖然形態(tài)不同，但都是公共資源，同屬國(guó)家預(yù)算管理范疇，而目前預(yù)算管理較多關(guān)注資金管理，較少關(guān)注資產(chǎn)（資源）管理，因此，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)（資源）的監(jiān)督也是審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)資產(chǎn)（資源）的監(jiān)督，有利于維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全、完整和有效使用；加強(qiáng)對(duì)土地、礦產(chǎn)、行政收費(fèi)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等有形和無形公共資源的監(jiān)督，有利于提高公共資源管理水平，促進(jìn)公共資源配置優(yōu)化；加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理、企業(yè)改制和股權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督，有利于防范國(guó)有資產(chǎn)處置并購(gòu)中的腐敗和資產(chǎn)流失。

[圖片新聞]

京山市審計(jì)局以糧食儲(chǔ)存安全、管理科學(xué)高效為主線，開展全市國(guó)有糧庫(kù)專項(xiàng)審計(jì)。圖為審計(jì)人員深入糧庫(kù)，認(rèn)真核查庫(kù)存糧食管理狀況。

（王凡軍 攝影報(bào)道）