構(gòu)建以情報為支撐的網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系

張世貴 劉海軍

中央黨校（國家行政學(xué)院） 北京 100089

引言

黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出，“黨高度重視互聯(lián)網(wǎng)這個意識形態(tài)斗爭的主陣地、主戰(zhàn)場、最前沿，健全互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)和管理體制，堅持依法管網(wǎng)治網(wǎng)，營造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間”[1]。突出了網(wǎng)絡(luò)空間“主陣地、主戰(zhàn)場、最前沿”的重要地位，對網(wǎng)絡(luò)治理提出更高要求。在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府準(zhǔn)確把握網(wǎng)絡(luò)輿情機(jī)理，不斷推進(jìn)方法手段創(chuàng)新，加快制度機(jī)制健全優(yōu)化，國家網(wǎng)絡(luò)安全和情報治理能力取得明顯進(jìn)步。然而，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求看，當(dāng)前政府輿情應(yīng)對與情報決策能力尚有差距。增強(qiáng)情報支持效能、占領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)輿情高地、捍衛(wèi)意識形態(tài)安全，既是凝聚力量應(yīng)對各種突發(fā)事件的關(guān)鍵一招，也是加強(qiáng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重點之一。

1 研究背景與現(xiàn)狀綜述

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要準(zhǔn)確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀”“既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全，構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全……于一體的國家安全體系”[2]。國家安全涵蓋多個領(lǐng)域，隨著網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)空間安全上升到更加重要的位置，網(wǎng)絡(luò)安全狀況常以網(wǎng)絡(luò)輿情等形式體現(xiàn)，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全行為更多向網(wǎng)絡(luò)輿情防控轉(zhuǎn)變。輿情攻防過程中，網(wǎng)絡(luò)信息集中表現(xiàn)為各類情報，成為決定勝敗的重要武器。

信息、情報、知識在不同域內(nèi)的呈現(xiàn)形式和轉(zhuǎn)化過程，如圖1所示。軍事學(xué)中情報多指與作戰(zhàn)相關(guān)的各種情況，常常用來指代“敵”方信息。而從情報學(xué)角度講，情報是一種對決策有用的知識，是信息的高級狀態(tài)?？梢岳斫鉃?，信息是廣義上的情報，而情報則是狹義上的信息，情報是將信息分析處理后形成的有價值可應(yīng)用的“知識”。除了形態(tài)不同之外，情報與信息實際上都是與決策有關(guān)的情況，而新治理理論則將信息作為一種政策工具，即一種達(dá)成預(yù)期政策結(jié)果的工具[3]。疫情防控等突發(fā)事件中，信息是應(yīng)急決策的基礎(chǔ)要素，而直接用于應(yīng)急決策的信息就是情報[4]。網(wǎng)絡(luò)空間中信息密集交錯，逐步形成龐雜的大數(shù)據(jù)環(huán)境，網(wǎng)絡(luò)輿情作為最突出的一種網(wǎng)絡(luò)信息表征形式，其中蘊(yùn)含著豐富的情報資源，利用網(wǎng)絡(luò)輿情大數(shù)據(jù)的社會網(wǎng)絡(luò)屬性，構(gòu)建突發(fā)事件情報感知體系和應(yīng)急管理知識體系，可以較好地為政府決策和應(yīng)急指揮提供強(qiáng)大的數(shù)據(jù)支持與情報支撐[5]。

圖1 信息的不同表征形式

2013年，黨的十八屆三中全會通過設(shè)立國家安全委員會，標(biāo)志著情報工作提升到國家安全層面。2017年《中華人民共和國國家情報法》頒布，以法定形式明確了情報工作的重要地位。2018年在修正中規(guī)定，“國家情報工作堅持總體國家安全觀，為國家重大決策提供情報參考，為防范和化解危害國家安全的風(fēng)險提供情報支持?！盵6]在總體國家安全觀的視域下，信息與情報在一定程度上實現(xiàn)了功能上的融合，既是國家治理現(xiàn)代化的重要手段，也成為國家治理現(xiàn)代化的重要部分。

為此，有學(xué)者從國家總體安全觀的視角，提出情報收集、情報融合、情報分析的基本思路和具體方法，指出這三個領(lǐng)域是“國家安全需求為情報學(xué)發(fā)展帶來的機(jī)遇，也是提高國家安全情報工作效率必須突破的技術(shù)難點”[7]。情報工作已非傳統(tǒng)意義上的“收集、組織、傳遞、利用”等線性過程，而是信息技術(shù)和情報方法融合下治理體系的構(gòu)建。也有學(xué)者依據(jù)整體治理理論，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從樹立整體理念、加強(qiáng)制度設(shè)計、完善協(xié)調(diào)機(jī)制、強(qiáng)化法治保障等多途徑重構(gòu)情報體系，其中信息系統(tǒng)是“突發(fā)事件政府應(yīng)急情報體系實現(xiàn)協(xié)調(diào)的專業(yè)化手段與工具”[8]。另有學(xué)者從網(wǎng)絡(luò)輿情與國家治理相互關(guān)系的角度研究發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)輿情的治理既是網(wǎng)絡(luò)空間治理的重要內(nèi)容，又是國家治理現(xiàn)代化視域下政府治理和社會治理面臨的重要課題[9]。因而要正確認(rèn)識輿情信息的價值維度，即基于政府網(wǎng)絡(luò)輿情信息治理實踐，把握治理過程中起決定性作用的價值因素，及時掌握輿情變化等情報用以化解危機(jī)。此外，還有學(xué)者提出“靶向”情報的概念并將之運用于反恐機(jī)制構(gòu)建，“靶向”情報特指那些針對特定目標(biāo)、借助專業(yè)措施所獲得的有價值的信息資源，經(jīng)整理、研判后提供給有關(guān)部門決策之用[10]。

綜合既有研究可知，對于情報的認(rèn)識、情報體系的重要性以及如何在網(wǎng)絡(luò)輿情攻防中發(fā)揮情報效能等方面，國內(nèi)學(xué)界與政界基本達(dá)成共識，將情報支撐融入網(wǎng)絡(luò)輿情治理應(yīng)是未來方向。從疫情防控等突發(fā)事件中網(wǎng)絡(luò)輿情的變化特點亦可窺見，依靠政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)“防守型”輿情應(yīng)對方式已難以為繼，須運用新的治理思維和治理方式。因此，健全有效參與輿情治理的制度機(jī)制，及時彌補(bǔ)情報機(jī)構(gòu)由于安全保密、數(shù)據(jù)敏感等因素?zé)o法完全發(fā)力的“掣肘”，加大情報支撐更好地為政府決策建言獻(xiàn)計[11]。如果將應(yīng)急管理與政府決策以暢通的情報流為基礎(chǔ)和支撐，掌握突發(fā)事件起因、基本特點以及網(wǎng)絡(luò)輿情等重要信息，經(jīng)情報聯(lián)結(jié)形成一個整體系統(tǒng)，就可以為政府決策提供全局性情報支持[12]。而將輿情作為一類特殊情報加以利用，既有利于解決輿情治理的難題，也在一定程度上可以實現(xiàn)情報體系、決策體系與輿情治理體系的有機(jī)融合，從而有效杜絕網(wǎng)絡(luò)空間治理中幾大體系各自為政、互不交叉、難以形成合力的離散狀態(tài)，將更加符合國家治理體系現(xiàn)代化的基本理念與總體要求。

2 網(wǎng)絡(luò)輿情治理面臨的困境及成因

2.1 治理主體的整合力不強(qiáng)

經(jīng)過2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革，中央加大了對網(wǎng)絡(luò)空間治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在升級中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會的同時，優(yōu)化中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室職責(zé)，歸口管理網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作。從中央到地方，依次構(gòu)建了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、宣傳部門和網(wǎng)信部門牽頭的網(wǎng)絡(luò)治理格局，然而情報支撐作用并未得到更多重視，部門壁壘和信息孤島問題依然存在。實際上，“情報”這一術(shù)語雖然帶有神秘色彩與隱性特征，但從信息分析的角度講，普通民眾其實無法判斷他們獲取到的以及自行發(fā)布信息的特殊屬性。在極其開放和迅捷的網(wǎng)絡(luò)空間，便呈現(xiàn)出一種網(wǎng)民信息分發(fā)能力強(qiáng)于政府情報掌控水平的“不對等”狀態(tài)，增加了政府掌握有效情報的難度。

我國疫情防控取得的巨大成就，離不開新型舉國體制優(yōu)勢，也得益于一系列制度創(chuàng)新與方法革新。其中，各級政府建立的聯(lián)席會議制度、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制等，作為信息公開制度的應(yīng)急之舉成效明顯[13]。但與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)所掌控的情報量、以及媒體發(fā)布的信息量相比，政府網(wǎng)絡(luò)情報管理的能力短板較為明顯，且依然存在跨部門協(xié)同難度大、信息溝通時效性差等諸多問題。而從我國現(xiàn)狀看，對情報和信息重視不夠，認(rèn)識不全、理解不深、風(fēng)險意識不高，運用網(wǎng)絡(luò)情報輔助決策方面還存在兩種不良現(xiàn)象。一種是沒有看到危機(jī)和價值，對網(wǎng)絡(luò)情報的重要性認(rèn)識不足，對網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對不會抓也不敢抓。另一種則是置身事外，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)情報和意識形態(tài)工作是看不見摸不著的軟任務(wù)，屬于情報部門或宣傳部門的工作；而信息部門也只把技術(shù)保障放在顯要位置，一味強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)支撐和應(yīng)用服務(wù)，卻弱化了網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控與網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)等職能。

2.2 治理對象的動態(tài)性難控

網(wǎng)絡(luò)空間縮短了人們交流溝通的距離，加快了社會關(guān)系的交織構(gòu)建，人類正進(jìn)入被傳播學(xué)譽(yù)為的“后真相時代”。該階段網(wǎng)絡(luò)信息的主要特點是，傳播者并不會優(yōu)先考慮新聞報道或真實事件的完整性，只以情緒宣泄、博得關(guān)注、迎合大眾、煽動情感等為目的散發(fā)信息[14]。有些信息內(nèi)容片面甚至虛假，但因符合受眾認(rèn)知和喜好而被廣為接納，情緒共鳴、信念共識成為僭越客觀事實與理性思辨的網(wǎng)絡(luò)常態(tài)。網(wǎng)絡(luò)輿情的重心也由“追問真相”“知道真相”，向“掌握真相”并“解釋真相”轉(zhuǎn)移，網(wǎng)絡(luò)空間躍升為輿論競技的主賽場。這一特征在諸如疫情防控等突發(fā)事件中表現(xiàn)得尤為突出，對黨和政府及時應(yīng)對與迅速決策產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

網(wǎng)絡(luò)輿情與輿論相互聯(lián)系、相互轉(zhuǎn)化，社交媒體的快速發(fā)展成為加快網(wǎng)絡(luò)空間相互關(guān)注和情感連帶的直接因素，交互成本降低使網(wǎng)絡(luò)輿情事件更具跨地域、易擴(kuò)散、難監(jiān)控等特性。網(wǎng)民群體是信息傳播與情報生成的“主力軍”，但由于“入網(wǎng)”門檻越來越低、網(wǎng)民素

質(zhì)參差不齊、網(wǎng)上聲音五花八門，從而導(dǎo)致輿論的多樣性、復(fù)雜性與未知性，為網(wǎng)絡(luò)情報篩選帶來困難。截至2021年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模為10.11億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)71.6%，使用手機(jī)上網(wǎng)的比例高達(dá)99.6%。網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用下沉，網(wǎng)民老齡化及低齡化趨勢明顯，語音輸入、遠(yuǎn)程會議、短視頻等技術(shù)成熟與普及，導(dǎo)致輿情監(jiān)控和輿論溯源難度加大。文本、圖片、音視頻等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的空前崛起與快速散布，也對網(wǎng)絡(luò)情報篩選造成極大干擾。

2.3 制度體系的吸納力不足

世界各國網(wǎng)絡(luò)空間治理的實踐證明，信息優(yōu)勢決定輿論走勢，誰先掌握信息、誰擁有更多更全情報，誰就可能成為輿論“領(lǐng)袖”。而從信息治理角度講，情報工作有其特殊性，既有信息發(fā)布的公共、公開屬性，更要符合保密、安全規(guī)定，相應(yīng)的制度安排和體制機(jī)制就要具備適應(yīng)性與協(xié)調(diào)性。然而，長期以來情報部門的“幕后”奉獻(xiàn)與對外信息的相對“封鎖”，卻在一定程度上影響了情報支撐決策的效能發(fā)揮。網(wǎng)絡(luò)空間治理中情報流轉(zhuǎn)的單向性與銜接性差等問題，既暴露出當(dāng)前情報體系中還存在臨時調(diào)度與整合不足、常規(guī)情報部門歸屬與職責(zé)不清等制度短板，也為構(gòu)建情報支撐下聯(lián)防聯(lián)控、信息共享、平戰(zhàn)結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系提出了新需求。

與網(wǎng)絡(luò)輿情治理相類似，我國的信息公開制度經(jīng)過多年實踐已經(jīng)逐漸成熟，其經(jīng)驗和歷程有一定的參考意義。以疫情防控信息公開為例，網(wǎng)絡(luò)空間的“角力”令人矚目，不過官網(wǎng)發(fā)布與媒體發(fā)聲、政府回應(yīng)與企業(yè)行動相較而言，在公開、效率等方面還有差距。作為制度執(zhí)行的“末端”，社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是社會治理的最前沿，其中社區(qū)代替?zhèn)鹘y(tǒng)“單位”，履行屬地管理與維護(hù)穩(wěn)定等職責(zé)。雖然社區(qū)居委會無法承擔(dān)掌管情報、運用情報的重任，但實際上卻往往是這一“黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶”最先發(fā)現(xiàn)情況、直接收集情報。疫情排查中的人員情況、健康信息“每日一報”以及疫情“零報告”等工作，大多由社區(qū)人員上門走訪、門口盤查等方式完成，然而病情確診和疫情確認(rèn)等信息則要交由專門機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)部門處理。實際上，包括網(wǎng)絡(luò)輿情在內(nèi)的有關(guān)情報和信息需要層層上報、逐級審批之后再能公布，往往出現(xiàn)情報滯后與行動緩慢等問題。政府行政部門對于制度的領(lǐng)會與理解，對于情報的轉(zhuǎn)化與運用等情況，有時并不如網(wǎng)民所期待的那樣及時準(zhǔn)確，制度優(yōu)勢未能在網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域體現(xiàn)。

3 以情報為支撐：網(wǎng)絡(luò)輿情治理的制勝之道

網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，使得網(wǎng)絡(luò)成為輿論爭奪的“第二戰(zhàn)場”，網(wǎng)絡(luò)輿情成為民心向背的“指揮棒”，輿情治理體系構(gòu)建成為迫切需要。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要建立統(tǒng)一高效的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險報告機(jī)制、情報共享機(jī)制、研判處置機(jī)制，準(zhǔn)確把握網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險發(fā)生的規(guī)律、動向、趨勢。要建立政府和企業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全信息共享機(jī)制，把企業(yè)掌握的大量網(wǎng)絡(luò)安全信息用起來，龍頭企業(yè)要帶頭參加這個機(jī)制?！盵15]詳細(xì)指出了網(wǎng)絡(luò)信息與情報的重要性和時效性，也為綜合運用情報決策方法，構(gòu)建以情報為支撐的網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系，將情報體系、信息治理體系整合于國家治理體系提供了基本遵循。體系框架如圖2所示。

圖2 以情報為支撐的網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系框架

3.1 作戰(zhàn)力量：網(wǎng)絡(luò)為中心向情報為聯(lián)結(jié)轉(zhuǎn)變

（1）凸顯媒體的高地優(yōu)勢

網(wǎng)絡(luò)輿情是網(wǎng)絡(luò)情報的最直接來源，通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)聲則是運用情報的最有效手段。媒體具有強(qiáng)大的信息收集能力與傳播能力，傳統(tǒng)媒體與新媒體職責(zé)不同且各有所長，應(yīng)當(dāng)量才施用、分工協(xié)作。為此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮新媒體在宣傳發(fā)聲上的及時簡潔等效果；網(wǎng)絡(luò)空間治理更要統(tǒng)一發(fā)聲，信息整合能力、情報分發(fā)能力亟需提升，相應(yīng)的情報分級制度也要跟上，必須根據(jù)媒體類型不同分類施策，既不可一味約束限制，也不該降低標(biāo)準(zhǔn)要求，而是應(yīng)當(dāng)運用標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和法治化手段，確保各類媒體在“守正”前提下有效發(fā)揮作用。

（2）釋放榜樣的影響潛力

眾所周知，網(wǎng)絡(luò)空間存在“流量為王”的偏向，網(wǎng)民意見常常會被“網(wǎng)紅”群體所左右。輿情應(yīng)對時就要精準(zhǔn)判別和使用情報，分發(fā)任務(wù)、分配兵力由目標(biāo)和對象決定，既要有效分配資源，也要合理分解權(quán)限，由不同角色承擔(dān)不同工作。比如，加大典型案例與感人事跡宣傳，就要運用情報的“攻擊”特性，營造積極的網(wǎng)絡(luò)態(tài)勢，激發(fā)黨員干部和戰(zhàn)斗英雄的流量效應(yīng)與“帶貨”功能。再如，講好中國抗疫故事，就要打造可靠的網(wǎng)絡(luò)偶像，鼓勵專家學(xué)者或社會精英為群眾發(fā)聲和官方代言。其實，相較于情報駕馭能力的不足，信息受眾理解能力和認(rèn)知水平的不一，則更加阻礙了輿情治理能力的提升，因而更加需要處理好主體和客體邊界模糊的矛盾，正確辨別情報與信息的異同，集中優(yōu)勢兵力和“火力”，有效提升輿情治理效能。

（3）形成聚合的信息實力

實踐證明，將治理信息上升為信息治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，依然在于情報整合能力。多元價值實現(xiàn)共識的過程，可按照“共生-競爭-規(guī)范-融合”的發(fā)展邏輯實現(xiàn)[16]。為此，必須加強(qiáng)黨對網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)的全面領(lǐng)導(dǎo)，通過一些切實可行的創(chuàng)新舉措實現(xiàn)情報共享、信息融合與數(shù)據(jù)通用。發(fā)揮軍民融合的乘數(shù)效應(yīng)，大膽借鑒和應(yīng)用較為成熟的作戰(zhàn)理論和指揮經(jīng)驗，比如集約高效的指揮體制等。加大新技術(shù)手段的正確運用，使其成為掌握輿論攻防主動權(quán)、釋放情報效能的有力武器，同時要將情報收集分發(fā)、處理共享等制度納入政府信息治理領(lǐng)域一體推進(jìn)。

3.2 任務(wù)重點：網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對向情報信息整合轉(zhuǎn)變

（1）情報支撐的制度化

在我國現(xiàn)行與信息和情報有關(guān)的制度規(guī)定中，當(dāng)屬信息公開制度最為矚目，依據(jù)是以國務(wù)院令發(fā)布的《政府信息公開條例》（2007年公布、2019年修訂，以下簡稱《條例》）。具體到網(wǎng)絡(luò)安全與情報管理領(lǐng)域，則有《網(wǎng)絡(luò)安全法》《國家情報法》《數(shù)據(jù)安全保護(hù)法》等一系列國家法律，分別對有關(guān)預(yù)警信息、決策情報的發(fā)布內(nèi)容、權(quán)限做出解釋。如《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定“涉及用戶個人信息的，還應(yīng)當(dāng)遵守本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)關(guān)于個人信息保護(hù)的規(guī)定”。不過，由于法律層級不一、規(guī)定之間沖突，從而出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)輿情治理時新法與舊法、基本法與行政法的法條競合問題，致使有關(guān)信息難以快速轉(zhuǎn)化為情報。因此，應(yīng)當(dāng)站在國家治理體系的全局高度，立足信息治理的全維特征，把握情報支撐決策的獨特規(guī)律，重新梳理法律法規(guī)構(gòu)成，按照層級和執(zhí)行權(quán)限分別歸類，總結(jié)出適合情報運用于網(wǎng)絡(luò)輿情治理中的重要制度、具體制度等不同效力的硬性約束，并對情報等級、優(yōu)先順序等明確界定、對信息公開和發(fā)布程序適當(dāng)簡化、對情報的輔助決策作用加以提升。

（2）情報屬性的規(guī)范化

理論和實踐證明，提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放治理效能可從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一、平臺建設(shè)導(dǎo)向、平臺功能完善、協(xié)同發(fā)展機(jī)制等方面入手[17]。實際上，政策制定者陷入“兩難”的主要原因并非信息的不夠用和不充分，而是有效情報的難以取舍。以《條例》為例，其中對于信息如何分類并沒有作出規(guī)定，只籠統(tǒng)提出了需要主動公開的十五項內(nèi)容，“突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況”位列十二。然而，2007年版《突發(fā)事件應(yīng)對法》中，“應(yīng)急預(yù)案”出現(xiàn)14次、“突發(fā)事件信息”出現(xiàn)11次、“預(yù)警信息”只有1處，全文卻沒有對信息內(nèi)容作進(jìn)一步解釋?！秶仪閳蠓ā芬惨?guī)定，“任何組織和公民都應(yīng)當(dāng)依法支持、協(xié)助和配合國家情報工作，保守所知悉的國家情報工作秘密”卻未列舉哪些屬于國家情報、應(yīng)當(dāng)如何保密等細(xì)節(jié)。為此，應(yīng)當(dāng)盡快揭開情報的“神秘面紗”，從信息屬性和特征入手，將網(wǎng)絡(luò)空間情報按照有用信息、無害信息以及垃圾信息等類別排列，綜合運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和數(shù)據(jù)庫加密等技術(shù)手段，既能有效避免敏感信息和關(guān)鍵情報泄露，還可有力提升信息公開與政務(wù)公開效率，從而實現(xiàn)輿情治理與情報共享的有機(jī)融合、有序發(fā)展。

（3）數(shù)據(jù)要素的標(biāo)準(zhǔn)化

大數(shù)據(jù)和人工智能時代，情報能力是支撐決策并確保政策制度落實、多元主體協(xié)同的基礎(chǔ)條件，數(shù)據(jù)要素則組成情報的最基本單元。理論上講，信息公開與數(shù)據(jù)開放既有聯(lián)系又有區(qū)別，信息公開的內(nèi)容中包含開放的數(shù)據(jù)，但數(shù)據(jù)開放未必涉及不能公開的信息。我國政府決策的實際情況是，一方面，情報收集和分析多由國家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)情報機(jī)構(gòu)、軍隊情報機(jī)構(gòu)專職負(fù)責(zé)并分別行動；但另一方面，信息公開與發(fā)布卻是其他行政機(jī)關(guān)的主要職能，情報與信息實際上并沒有完全實現(xiàn)整合，也無真正意義上的共享可言。宏觀層面，囿于利益關(guān)系所限，行政部門與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間數(shù)據(jù)難以通用，不同技術(shù)公司數(shù)據(jù)壟斷等問題長期存在。微觀層面，數(shù)據(jù)格式不兼容、信息完整度不統(tǒng)一等問題，則是形成“數(shù)據(jù)孤島”和“情報壁壘”的直接原因。以個人基本信息填報為例，出生年月應(yīng)是“2020年2月”，還是“2020.02”？格式標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一規(guī)定。國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化工作的指導(dǎo)意見》提出，“以全國統(tǒng)一、系統(tǒng)完備的基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)體系為引領(lǐng)，健全公開制度，規(guī)范公開行為，提升公開質(zhì)量”?！秶覙?biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》也明確要求，要“強(qiáng)化信用信息采集與使用、數(shù)據(jù)安全和個人信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全保障體系和能力建設(shè)等領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的制定實施”。依照這些制度規(guī)定實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素與信息情報的標(biāo)準(zhǔn)化，將會從基礎(chǔ)底層為提升情報支撐決策的地位作用掃清障礙。

3.3 運行機(jī)制：情報管理向信息治理轉(zhuǎn)變

（1）建立目標(biāo)統(tǒng)一的輿情管控機(jī)制

信息戰(zhàn)的理論與實踐證明，取得局部戰(zhàn)爭勝利的關(guān)鍵，在于集約高效、指令通達(dá)、協(xié)同順暢的作戰(zhàn)指揮體制。對于網(wǎng)絡(luò)輿情治理而言，就是要建立健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系和工作運行機(jī)制，“切實走出一條多領(lǐng)域多部門共同參與、多主體協(xié)調(diào)聯(lián)動，網(wǎng)上網(wǎng)下同心協(xié)力、齊抓共管的治理新路”[18]。國務(wù)院及各地政府的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是疫情防控中總結(jié)出的創(chuàng)新制度安排，可以將其積累總結(jié)并鞏固為網(wǎng)絡(luò)輿情治理的具體制度。比如，嘗試將軍地情報部門由幕后走到前臺，統(tǒng)合國家安全部門、公安系統(tǒng)、戰(zhàn)略支援部隊優(yōu)質(zhì)資源，借由聯(lián)席會議制度、跨部門協(xié)同機(jī)制等，建立臨時或常設(shè)情報管理機(jī)構(gòu)，以此優(yōu)化現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)輿情治理和情報管理行政體制等。具體來講，則可以通過信息公開或情報公布、任務(wù)清單或禁止清單等制度，進(jìn)一步明確政府各部門以及其他治理主體在網(wǎng)絡(luò)輿情治理中的職能定位、等級權(quán)限和具體分工等。當(dāng)代中國政府過程理論與實踐證明，愈是現(xiàn)代化的政府體系，信息流動過程在政府過程中的地位就愈益重要。正因如此，發(fā)揮政治溝通作用的信息傳輸網(wǎng)絡(luò)和情報支撐體系，常被一些政治學(xué)家稱為政府的神經(jīng)。情報體系的地位將會隨著信息治理能力的提升而更加突出，中央和地方政府須在政策工具的選擇使用方面建立更加良好的溝通與互動。因此，可以借鑒世界各國、軍民各界信息治理的已有經(jīng)驗，更加凸顯或有意突出情報對于政府治理的重要地位，構(gòu)建基于情報流轉(zhuǎn)和數(shù)據(jù)交換的信息共享機(jī)制與效能評價機(jī)制等，確保在數(shù)據(jù)安全的前提下，更好地釋放情報對于網(wǎng)絡(luò)輿情治理的正外部效應(yīng)。如圖3所示。

圖3 情報支撐下的網(wǎng)絡(luò)輿情管控機(jī)制

（2）完善分工明確的責(zé)任清單機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)輿情治理是各級政府的基本責(zé)任，而政府責(zé)任是政府的義務(wù)、法律責(zé)任、回應(yīng)性與說明責(zé)任的整體概念[19]。這就意味著政府組織及其成員均要履行社會中的職能和義務(wù)，也即法律和社會所要求的義務(wù)。實踐證明，構(gòu)建政府責(zé)任清單機(jī)制，將更有利于規(guī)范諸如情報管控、網(wǎng)絡(luò)治理等與社會職能緊密相關(guān)，且實操性強(qiáng)的政府行為。如果按照信息功能劃分，政府、企業(yè)、社會組織、個人等都有機(jī)會成為信息發(fā)布者，但由于情報管理權(quán)限不同，因此網(wǎng)絡(luò)輿情治理中各類主體的責(zé)任將會有所不同。比如，各級網(wǎng)信辦專責(zé)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控、平臺企業(yè)反壟斷監(jiān)管等“預(yù)警”功能，情報對其而言是一種信號提醒；公安部門和市場監(jiān)督等部門則有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，情報就會成為一定的評判依據(jù)；而應(yīng)急管理部門則會根據(jù)情報等級和緊急程度采取特情處置措施，情報兼具預(yù)先警示與行動指示等多重功能。從目前情況看，敏感信息和核心情報大多掌握在專職情報機(jī)構(gòu)，安全性和權(quán)威性有所保障，但情報收集還是主要依靠基層一線，社區(qū)、網(wǎng)格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村相關(guān)人員皆是搜集情報的“傳感器”。因此，在發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府主導(dǎo)作用的前提下，必須按照各司其職、誰主管誰負(fù)責(zé)等原則，依據(jù)網(wǎng)絡(luò)輿情影響范圍、情報權(quán)限等級分配具體任務(wù)，參考信息共享中主動公開、依申請公開等形式將可以共享的情報實時公開，還可利用大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)，增強(qiáng)海量情報的存儲與分析能力，打破技術(shù)企業(yè)和社會組織的非行政管理主體地位限制，吸收更多有用信息成為官方網(wǎng)絡(luò)輿情治理力量。

（3）構(gòu)建跨級聯(lián)動的情報決策機(jī)制

軍事領(lǐng)域的經(jīng)驗證明，作戰(zhàn)命令快速傳達(dá)、作戰(zhàn)行動迅速展開，有賴于強(qiáng)有力的情報支撐，以及各類情報在組織之間的有效傳輸。而情報與決策有效融合應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)目標(biāo)理念協(xié)同、信息資源協(xié)同、工作流程協(xié)同和方法技術(shù)協(xié)同等四個協(xié)同，繼而形成“跨層級-跨部門-跨邊界”的三維聯(lián)動機(jī)制。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革，成立了應(yīng)急管理部，負(fù)責(zé)指導(dǎo)各地區(qū)各部門應(yīng)對突發(fā)事件工作，推動應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練等，雖設(shè)有應(yīng)急指揮中心、科技和信息化司等機(jī)構(gòu)，但并未明確應(yīng)急情報歸屬以及與情報部門的關(guān)系。從政策執(zhí)行角度看，我國的現(xiàn)行模式依然以縱向為主，仍是國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級，層級化的信息與情報傳輸已經(jīng)難以適應(yīng)快速發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)輿情治理需要。情報機(jī)構(gòu)因其特殊敏感性，地位和歸屬無法完全公開，短期內(nèi)不可采取制度性變革，但可以嘗試從現(xiàn)有機(jī)構(gòu)入手開展一些改革。比如，借助現(xiàn)有制度規(guī)定和政策工具，在政府部門內(nèi)部強(qiáng)制要求在網(wǎng)絡(luò)輿情治理、信息公開等領(lǐng)域加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享與情報交換，用行政手段加深部門間信任關(guān)系，有意識地降低部門“數(shù)據(jù)壁壘”，增強(qiáng)情報共享和資源分享意識，從橫向上實現(xiàn)情報跨部門流轉(zhuǎn)通暢。政府與其他治理主體之間，也可以通過可信數(shù)據(jù)互換、技術(shù)攻關(guān)協(xié)作、開展戰(zhàn)略合作等方式，建立情報融通長效機(jī)制，借助一切可以利用的情報資源為政府決策和網(wǎng)絡(luò)空間治理提供服務(wù)，從而實現(xiàn)跨邊界的情報整合融合。在此過程中，要及時搭建數(shù)據(jù)資源共享與情報信息交換平臺，利用好網(wǎng)絡(luò)化本身提供的優(yōu)勢，形成情報工具輔助政府決策的良性運行機(jī)制，實現(xiàn)多領(lǐng)域、跨層級情報互通與數(shù)據(jù)共享。

4 結(jié)語

從以網(wǎng)絡(luò)為中心向以情報為支撐的轉(zhuǎn)變，實則是將情報功能提升到更加重要的位置，借助信息這一中介的轉(zhuǎn)化功能，從而打破情報隱蔽性與公開性之間的完全隔離。理論和實踐均已證明，構(gòu)建基于情報支撐與數(shù)據(jù)共享的網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系，是打造網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。在發(fā)揮國家引領(lǐng)主導(dǎo)作用的前提下，整合社會精英和民間組織優(yōu)勢力量，鼓勵包括互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、非行政事業(yè)單位等積極參與情報收集、甄別與回應(yīng)，在國家治理的統(tǒng)一框架內(nèi)積極發(fā)揮作用，可以有效彌補(bǔ)政府決策“旁聽則偏”的疏漏。通過施行全面統(tǒng)籌和集中管理的情報指揮，可以最大限度避免地方政府各自為政，杜絕地方官員在網(wǎng)絡(luò)輿情治理中的懶政怠政等行為。過去由于非行政管理主體地位限制，社會組織和企業(yè)的諸多有用信息沒有轉(zhuǎn)化為有效情報，這也為建立情報匯聚的多元溝通平臺、實現(xiàn)多方利益主體情報共享與跨區(qū)協(xié)同提出了更加迫切的需求。

總而言之，網(wǎng)絡(luò)輿情是意識形態(tài)在網(wǎng)絡(luò)空間的具體反映，已經(jīng)成為考量國家治理效能的重要參考，相應(yīng)的管理與治理難題也對各界提出了新的挑戰(zhàn)，而從情報體系的視角提出對策建議雖有但還不多，仍然是當(dāng)前乃至今后需要重點關(guān)注的話題。著名軍事家克勞塞維茨在《戰(zhàn)爭論》中提到“所謂情報，是指敵國的全部知識，也是我方各種想定和作業(yè)的根據(jù)”。情報與國家安全息息相關(guān)，國家安全離不開網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)安全，在信息這一中介的作用下，情報與網(wǎng)絡(luò)輿情治理建立了密不可分的聯(lián)系，也必將發(fā)揮出更加積極有效的支撐作用。當(dāng)然，每個時代國家安全的內(nèi)容和要求不盡相同，網(wǎng)絡(luò)空間和意識形態(tài)領(lǐng)域的斗爭也不會突然停止。因而，經(jīng)過21世紀(jì)多場局部戰(zhàn)爭反復(fù)驗證過的信息戰(zhàn)、情報戰(zhàn)理論，網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)思想等，是否可以在新時代以新的方式，影響或幫助包括軍事領(lǐng)域在內(nèi)的其他學(xué)科發(fā)現(xiàn)和解決現(xiàn)實問題？其本身就是一個值得研究的命題。而對于“構(gòu)建以情報為支撐的網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系”的探索，正是要試圖解答這一問題，將情報體系、信息治理體系、網(wǎng)絡(luò)輿情治理體系盡快融入國家治理體系一體推進(jìn)，理應(yīng)是破解國家治理各領(lǐng)域難題的有益嘗試。