未履責(zé) 要擔(dān)責(zé)

陳立宏 董瑞

望夷宮是秦始皇為瞭望北方少數(shù)民族入侵而建造的宮殿，因其“北臨涇水，以望北夷”而得名，是當(dāng)年秦人防范匈奴進(jìn)攻的戰(zhàn)略要地。公元前207年，望夷宮因“楚人一炬”化為“焦土”，見證了秦王朝的衰落。2003年，望夷宮遺址被列為陜西省文物保護(hù)單位，該遺址總面積為30余萬平方米，位于陜西省涇陽縣蔣劉鄉(xiāng)五福村和二楊莊之間，北臨涇水，南與秦咸陽一號(hào)宮殿遺址相距約8千米。

2020年10月，陜西省某區(qū)檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)，望夷宮遺址保護(hù)范圍內(nèi)一處東西走向的溝道內(nèi)違法傾倒了大量垃圾，對(duì)文物遺址和周邊環(huán)境造成一定影響。經(jīng)該檢察院向區(qū)域所屬管理委員會(huì)及城市管理和交通運(yùn)輸局分別發(fā)出督促履職的訴前檢察建議后，該區(qū)城市管理和交通運(yùn)輸局于2020年11月9日書面回復(fù)稱已及時(shí)摸排調(diào)查取證，嚴(yán)厲打擊亂倒行為，并聯(lián)合相關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)管，建立完善管理機(jī)制。

2020年11月19日，該檢察院對(duì)整改情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查看時(shí)，發(fā)現(xiàn)城市管理和交通運(yùn)輸局只履行了部分職責(zé)，違法傾倒在望夷宮遺址保護(hù)范圍內(nèi)的大量建筑垃圾仍未得到清運(yùn)整治，文物保護(hù)單位和周邊生態(tài)環(huán)境仍未恢復(fù)原狀，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。

12月30日，該檢察院將案件移交西安鐵路運(yùn)輸檢察院辦理。西安鐵路運(yùn)輸檢察院接到案件后，專門成立了由3名檢察官組成的辦案組，辦案檢察官多次深入現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。經(jīng)核實(shí)，該區(qū)管理委員會(huì)作為經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)該區(qū)域一定的行政管理職能，在授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)監(jiān)督和治理環(huán)境污染的職責(zé)。西安鐵路運(yùn)輸檢察院遂以該管理委員會(huì)不履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)為由提起行政公益訴訟。

在訴訟過程中，該區(qū)管理委員會(huì)邀請(qǐng)環(huán)保專家及文物保護(hù)專家對(duì)涉案現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了實(shí)地查看，委托具有相關(guān)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)完成涉案地塊的土壤分析調(diào)查，根據(jù)專家意見制定了《望夷宮遺址專項(xiàng)整治行動(dòng)工作方案》，并對(duì)傾倒填埋的建筑垃圾進(jìn)行了清理整治，該處的環(huán)境衛(wèi)生已得到徹底改善。西安鐵路運(yùn)輸檢察院認(rèn)為其訴訟請(qǐng)求已得到實(shí)現(xiàn)，遂撤回起訴。

法院觀點(diǎn)

西安鐵路運(yùn)輸法院認(rèn)為，在本案審理過程中，被告根據(jù)專家意見制定了《望夷宮遺址專項(xiàng)整治行動(dòng)工作方案》，由管理委員會(huì)黨委政法工作部牽頭，組織該區(qū)文物局、生態(tài)環(huán)境局、城市管理和交通運(yùn)輸局、自然資源和規(guī)劃局、公安局秦漢分局等職能部門及正陽街道辦事處，按照“清、運(yùn)、填、覆、綠”的程序，對(duì)溝道內(nèi)建筑垃圾進(jìn)行了清理整治。文物保護(hù)潛在的危險(xiǎn)得到根本性消除，對(duì)遺址本體進(jìn)行了有效保護(hù)，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。

根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十四條“在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許”的規(guī)定，裁定準(zhǔn)許西安鐵路運(yùn)輸檢察院撤回起訴。

典型意義

本案被最高人民法院列入人民法院依法審理固體廢物污染環(huán)境典型案例，是一起典型的因行政機(jī)關(guān)未履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)引發(fā)的行政公益訴訟案件。本案中，望夷宮遺址保護(hù)范圍內(nèi)填埋大量建筑垃圾，不僅污染周邊生態(tài)環(huán)境，還影響遺址文物保護(hù)。為妥善保護(hù)遺址文物、整治環(huán)境，檢察機(jī)關(guān)及時(shí)啟動(dòng)公益訴訟程序，人民法院在案件審理過程中積極延伸審判職能，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)積極作為，實(shí)現(xiàn)了有效治理環(huán)境、消除文物潛在危險(xiǎn)、保護(hù)遺址本體的訴訟目的，及時(shí)有效地保護(hù)了文物遺址生態(tài)環(huán)境。

在本案處理過程中，管理委員會(huì)雖在檢察機(jī)關(guān)的整改建議后聯(lián)合城市管理和交通運(yùn)輸局采取了一定行動(dòng)，但未取得有效成果。在檢察機(jī)關(guān)訴至人民法院后引起了各方的高度重視，在各部門積極配合之下，望夷宮遺址實(shí)現(xiàn)良好整治效果，這充分體現(xiàn)了制定科學(xué)有效治理方案的重要性以及生態(tài)環(huán)境多元共治的積極作用，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。（作者系廣東固法律師事務(wù)所律師）

相關(guān)法條

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》

第七十二條 人民法院經(jīng)過審理，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行。

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》

第二十四條 在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許;人民檢察院變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法。

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》

第二十一條 當(dāng)事人對(duì)由國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告;對(duì)由國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門為被告;對(duì)其他開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告;開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒有行政主體資格的，以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府為被告。