規(guī)制科學(xué)活動的南極國際法規(guī)范的類型結(jié)構(gòu)與性質(zhì)分析
——以南極條約協(xié)商會議文件為研究對象

姜茂增 劉惠榮

(1 上海海洋大學(xué)海洋科學(xué)學(xué)院,上海 201306;2 中國海洋大學(xué)法學(xué)院,山東 青島 266100)

0 引言

科學(xué)活動是南極地區(qū)最主要的人類活動類型,科學(xué)活動也成為南極條約體系所規(guī)制的最重要事項(xiàng)。在南極地區(qū)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性科學(xué)活動是取得南極條約協(xié)商國地位的前提,也是各國在南極地區(qū)體現(xiàn)實(shí)質(zhì)性存在的一種方式。《南極條約》確立了南極地區(qū)科學(xué)研究自由的基本原則,《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》規(guī)定了科學(xué)優(yōu)先的原則,要求各國在規(guī)劃和進(jìn)行活動時,應(yīng)優(yōu)先考慮科學(xué)活動。自 1961年第一次南極條約協(xié)商會議(Antarctic Treaty Consultative Meeting,ATCM)召開以來,各南極條約協(xié)商國積極起草協(xié)商實(shí)施各種類型的南極國際法文件,以此規(guī)制科學(xué)研究等諸多類型的人類活動,實(shí)現(xiàn)本國在南極國際治理中的主導(dǎo)權(quán)。中國自1985年建立首個南極科學(xué)考察站以來,在南極自然科學(xué)領(lǐng)域取得了長足進(jìn)展,但是,在參與南極國際治理方面與美澳英等國相比仍然存在較大差距,這些國家在20世紀(jì)90年代提議制定了諸多南極特別保護(hù)區(qū)管理計劃,而中國在2008年才首次單獨(dú)提出了一份建立南極特別保護(hù)區(qū)管理計劃[1]。

參與制定規(guī)范的能力和開展科學(xué)活動的能力協(xié)同發(fā)展是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)一個國家在南極合法權(quán)益的前提和保障。而參與規(guī)范的制定,首先需要回答的一個問題是:現(xiàn)有南極條約體系是如何規(guī)制科學(xué)活動的？這個問題又可以具化為,現(xiàn)有規(guī)范或規(guī)則的內(nèi)容形式作用機(jī)制等諸多要素都是怎樣的國際法形態(tài)？系統(tǒng)把握和分析現(xiàn)有南極科學(xué)活動的規(guī)范或規(guī)則的組成結(jié)構(gòu)和機(jī)制等,將為我國更廣泛和深入?yún)⑴c南極條約體系的發(fā)展與完善提供理論支撐和參考。本文中有四個容易混淆的概念:規(guī)制規(guī)定規(guī)范規(guī)則?！耙?guī)制”在本文中是指南極條約協(xié)商會議通過制定國際法規(guī)范來規(guī)制南極地區(qū)的人類活動?！耙?guī)定”在本文中是指南極條約協(xié)商會議文件中具體的條文,在個別情況下也是指某項(xiàng)決議等對某事項(xiàng)做出規(guī)定。在本文中“規(guī)范”的范圍比“規(guī)則”更加寬泛,下文將會對這兩個概念做更詳細(xì)的解釋。

為了回應(yīng)上述問題,本文對現(xiàn)有南極條約體系中規(guī)制科學(xué)活動最多體量最大的南極條約協(xié)商會議文件進(jìn)行規(guī)范文本分析。在論文結(jié)構(gòu)上,本文首先解釋和分析了南極條約協(xié)商會議文件的形式和在南極條約體系中的作用。然后,通過對南極條約協(xié)商會議在1961—2019年通過的全部會議文件中規(guī)制科學(xué)活動的規(guī)定進(jìn)行整理歸納,本文發(fā)現(xiàn)這些規(guī)定由被規(guī)制的主體規(guī)制行為的模式被規(guī)制的對象三部分所構(gòu)成。單獨(dú)或共同以這三項(xiàng)構(gòu)成要件為標(biāo)準(zhǔn),可以劃分七種規(guī)制科學(xué)活動的規(guī)范類型。本文將其分類界定為:支持科學(xué)活動的規(guī)范基于科學(xué)活動的規(guī)范參考科學(xué)活動的規(guī)范需要科學(xué)活動的規(guī)范管理科學(xué)活動的規(guī)范定義科學(xué)活動的規(guī)范和綜合類的規(guī)范。在第3 部分和第4 部分,本文進(jìn)一步解釋了這些規(guī)范的構(gòu)成要件的含義以及這些會議文件的國際法性質(zhì)。

1 會議文件在南極條約體系中的作用和形式

南極條約體系是由《南極條約》《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》(下文簡稱《議定書》)以及南極條約協(xié)商會議通過的措施決定決議等組成[2](25)。在南極,國家主體的廣泛參與使南極條約體系具有國際法上普遍效力,其體系中的主要原則已經(jīng)成為國際習(xí)慣法[3](539-540)。至2020年10月,《南極條約》共有54 個締約國[4],約占世界主權(quán)國家數(shù)量的四分之一。根據(jù)《南極條約》第九條的規(guī)定,在南極地區(qū)開展“實(shí)質(zhì)性科學(xué)活動”的國家有權(quán)參加南極條約協(xié)商會議,具有參與協(xié)商國會議決策的權(quán)利。目前有29 個國家具有南極條約協(xié)商國地位,有25 個國家屬于不具有決策權(quán)的非協(xié)商國。

為了能夠更好地實(shí)現(xiàn)條約及其議定書的目標(biāo)與原則,《南極條約》建立了會議協(xié)商機(jī)制。根據(jù)《南極條約》第九條第一款的規(guī)定,締約國的代表們應(yīng)當(dāng)就共同關(guān)心的南極事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商,“并闡述考慮以及向本國政府建議旨在促進(jìn)本條約的原則和宗旨的措施”[5]?；诖艘?guī)定,在南極條約體系的框架下,南極條約協(xié)商會議定期召開會議,制定并以協(xié)商一致的方式通過決議決定和措施等會議文件。

這些會議文件是履行南極條約體系原則與目標(biāo)的重要方式,對于南極條約體系的實(shí)施和完善具有重要意義,同時也是各國參與南極治理的最重要最直接的法律工具。例如,各國對于《議定書》中關(guān)于微小環(huán)境影響的規(guī)定存在爭議,某項(xiàng)人類活動在何種程度上會產(chǎn)生超過《議定書》所規(guī)定的微小的影響,各國存在不同的實(shí)踐。對此,南極條約協(xié)商會議采取的應(yīng)對方式是以決議的形式制定新的規(guī)范,包括在1999年制定的決議1(1999)[6],2005年的決議4(2005)中修訂的環(huán)境影響評價指南[7],以及在2016年通過了決議1(2016)中修訂的南極環(huán)境影響評價指南[8]。這些指南雖然并沒有對影響的程度作出進(jìn)一步的法律解釋,但是提出各國可以參考相關(guān)案例來判斷何種程度的影響屬于微小影響。

南極條約協(xié)商會議的會議文件是研究南極條約體系如何規(guī)制科學(xué)活動的最重要的文本材料,這些會議文件中有諸多規(guī)制科學(xué)活動的規(guī)定。例如,1989年的建議XV-14(1989)促進(jìn)科學(xué)合作的宣言[9],2012年的決議3(2012)促進(jìn)南極合作[10],2016年的決議3(2016)南極陸地地?zé)岘h(huán)境活動行為準(zhǔn)則[11],2017年的決議2(2017)南極研究科學(xué)委員會關(guān)于冰川下水生環(huán)境探索與科學(xué)研究的行為準(zhǔn)則[12]等;以及大量散見于具有法律約束力的措施類文件中對于科學(xué)活動的管理規(guī)定,例如,措施6(2019)154 號南極特別保護(hù)區(qū)的管理規(guī)定[13]。同時,大量的會議文件也為分析規(guī)范的類型和結(jié)構(gòu)提供了充足的研究材料。

在目前南極條約協(xié)商會議中,各國協(xié)商通過的會議文件共有三種類型:措施(1995年之后)(Measure)決定(Decision)和決議(Resolution)。在1995年之前,還存在第四種類型的會議文件,為了與1995年之后的“措施”類文件相區(qū)分,在本文中,1994年及其之前的文件被統(tǒng)稱為“建議類措施”(Recommendation)。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因是,學(xué)者與管理者們對于1995年之前會議所通過措施的法律約束力存在爭議。根據(jù)《南極條約》第九條第四款的規(guī)定,“本條第一款所述的各項(xiàng)措施,應(yīng)在派遣代表參加考慮這些措施的會議的締約各方同意時才能生效(become effective)?！睂τ谠摋l款中的“生效”,Joyner 教授[14]認(rèn)為此處的效力概念是模糊的,不能等同于產(chǎn)生法律約束力或施加法律義務(wù)的含義,但是,也不能排除這種含義。

為了避免對于措施是否具有法律約束力的爭議,1995年的南極條約協(xié)商會議對會議文件進(jìn)行了重新分類[14](406-407)。根據(jù)決定1(1995)[15],“措施”在所有的南極條約協(xié)商國批準(zhǔn)后對締約國具有法律約束力。“決定”規(guī)定的是會議程序相關(guān)的事項(xiàng)。對于決定類文件的批準(zhǔn),根據(jù)1997年的決定1(1997)[16],所有涉及程序類的決定文件由締約國的多數(shù)代表作出,雖然該決定在2004年[17]2005年[18]2008年[19]2015年[20]又分別被修訂,但是其中關(guān)于決定文件的作出方式并沒有被改變?！皼Q議”是建議性質(zhì)的文本(a hortatory text),對于協(xié)商國不具有法律約束力。其中,具有法律約束力的“措施”并不是在制定當(dāng)年即生效,因?yàn)樗鼈冞€需要締約國的批準(zhǔn)。根據(jù)南極條約秘書處的統(tǒng)計,至2020年還有三件“措施”尚未生效,分別是2004年的措施4(2004)旅游和非政府組織活動2005年的措施1(2005)附件六(責(zé)任)和2009年的措施15(2009)客船人員的登陸[21]。

這四類會議文件具有相對統(tǒng)一的文本格式,主要是由兩部分構(gòu)成,第一部分是前言,第二部分是正文,此外,還有一些文件包含了附件。具體來看,前言部分普遍采用的是念及(recalling)認(rèn)識(recognising)鑒悉(noting)期待(desiring)等術(shù)語,為文件提供了背景信息原則與目標(biāo)解釋等相關(guān)內(nèi)容。在正文部分,建議類措施措施決議類文件采用的表述是建議各國采取某種行動;而決定類文件在第二部分采用的表述是“決定”。措施類文件較多的是關(guān)于南極特別保護(hù)區(qū)或管理區(qū)的規(guī)定,并且會采用附件的形式,為各國提供更加詳細(xì)的關(guān)于保護(hù)區(qū)的管理規(guī)定。一些關(guān)于活動規(guī)則的決議類文件,也會采用附件的方式。但也存在諸多例外,例如,建議XV-14(1989)促進(jìn)科學(xué)合作的宣言[9],不包含前言部分,直接是建議各國政府批準(zhǔn)該宣言。在相當(dāng)多的文件中,前言部分的文字?jǐn)?shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于正文部分。

2 對科學(xué)活動進(jìn)行規(guī)制的規(guī)范類型

本文對1961—2019年南極條約協(xié)商會議的所有文件進(jìn)行了整理歸納。具體的歸納過程是,逐份閱讀從1961—2019年的所有南極條約協(xié)商會議文件,以“科學(xué)活動”為關(guān)鍵詞,查找這些會議文件中規(guī)制“科學(xué)活動”的規(guī)定。此處的關(guān)鍵詞“科學(xué)活動”以《南極條約》所使用的概念為標(biāo)準(zhǔn),分別包括:科學(xué)知識(scientific knowledge)科學(xué)調(diào)查(scientific investigation)科學(xué)(science)科學(xué)研究(scientific research)科學(xué)項(xiàng)目(scientific programs)科學(xué)人員(scientific personnel)科學(xué)觀測和結(jié)果(scientific observations and results)科學(xué)或技術(shù)興趣(scientific or technical interest)科學(xué)合作(scientific cooperation)科學(xué)研究活動(scientific research activity)科考站(scientific station)科學(xué)考察隊(scientific expedition)。由此也可以看出,《南極條約》是從廣義的角度對“科學(xué)活動”進(jìn)行規(guī)制,涉及科學(xué)研究科考隊科學(xué)研究人員科考站科學(xué)成果與證據(jù)等諸多方面。

從會議文件具體的條文結(jié)構(gòu)來看,本文發(fā)現(xiàn)一項(xiàng)規(guī)定可以被分為三個部分:被規(guī)制的主體規(guī)制行為的模式被規(guī)制的對象。例如,建議VIII-10(1975)規(guī)定,“鼓勵協(xié)商國在有關(guān)南極海洋生物資源的科學(xué)研究和方案方面進(jìn)一步合作”[22]。在該規(guī)定中,各協(xié)商國(被規(guī)制的主體)鼓勵行為(規(guī)制行為的模式)科學(xué)研究(被規(guī)制的對象),共同構(gòu)成了一種支持科學(xué)活動的規(guī)范。單獨(dú)或共同以這三個組成部分為標(biāo)準(zhǔn),可以將南極條約協(xié)商會議文件中的規(guī)定劃分為七種規(guī)制科學(xué)活動的規(guī)范類型,分別是:支持科學(xué)活動的規(guī)范基于科學(xué)活動的規(guī)范參考科學(xué)活動的規(guī)范需要科學(xué)活動的規(guī)范管理科學(xué)活動的規(guī)范定義科學(xué)活動的規(guī)范和綜合類的規(guī)范。本部分將通過會議文件中具體的規(guī)定來舉例說明解釋這七類規(guī)范。第3 部分將對這三個組成部分做進(jìn)一步的解釋。

2.1 支持科學(xué)活動的規(guī)范

支持科學(xué)活動的規(guī)范是采用不同的規(guī)制行為的模式,采取相關(guān)支持措施等方式來支持南極地區(qū)的科學(xué)活動。在被規(guī)制的主體方面,該類型的規(guī)范以國家國內(nèi)管理者科學(xué)家國際組織等為主,支持科學(xué)機(jī)構(gòu)的合作促進(jìn)科學(xué)家的合作等。例如,建議VIII-10(1975)規(guī)定,“鼓勵協(xié)商國在有關(guān)南極海洋生物資源的科學(xué)研究和方案方面進(jìn)一步合作”[22]。

在南極條約協(xié)商會議的文件中,該類型的規(guī)范對于科學(xué)活動有不同的支持程度。支持程度的差異可以通過規(guī)制行為的模式進(jìn)行區(qū)分,即共識行為可為行為鼓勵行為。低層級的支持是通過共識行為來進(jìn)行規(guī)制的,這些規(guī)定的表述主要是認(rèn)識到保護(hù)環(huán)境限制旅游活動進(jìn)行環(huán)境規(guī)劃等以減少對科學(xué)活動的影響,或者是認(rèn)識到某些區(qū)域?qū)茖W(xué)研究有重要的價值等。例如,決議5(2018),“認(rèn)識到南極陸地環(huán)境的多樣化包含著內(nèi)在的和科學(xué)的價值”[23]。高層級的支持采用的是可為行為和鼓勵行為模式,明確規(guī)定支持或促進(jìn)科學(xué)活動等,或是在保護(hù)區(qū)中允許進(jìn)行某些領(lǐng)域的科學(xué)研究,例如,措施2(2018)規(guī)定,“允許該區(qū)域進(jìn)行其他區(qū)域無法進(jìn)行的而且不會破壞該區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)研究”[24]。

在被規(guī)制的對象方面,該類型的規(guī)范不僅直接規(guī)制科學(xué)活動,還通過相關(guān)的文化類活動來支持科學(xué)活動,支持將科學(xué)成果分發(fā)給公眾媒體和國內(nèi)的機(jī)構(gòu),對涉及科考探險隊的歷史進(jìn)行遺跡管理等。例如,決議5(2013)規(guī)定,“鼓勵各締約方在國際合作的基礎(chǔ)上,通過制定關(guān)于南極的藝術(shù)項(xiàng)目,促進(jìn)傳播關(guān)于南極的知識,特別是反映科學(xué)活動和保護(hù)南極環(huán)境的重要性”[25]。

2.2 基于科學(xué)活動的規(guī)范

基于科學(xué)活動的規(guī)范是指以科學(xué)證據(jù)科學(xué)結(jié)論科學(xué)組織制定的準(zhǔn)則或意見等為基礎(chǔ)而形成的規(guī)范,體現(xiàn)的是科學(xué)活動對南極國際法規(guī)范制定的支撐作用。在這類規(guī)范中,有的是注意到科學(xué)家或科學(xué)組織提出相關(guān)的建議,例如,建議III-VIII(1964)提到,“特別考慮到南極研究科學(xué)委員會制定的保護(hù)原則”[26];建議 IX-5(1977)再次提到,“特別考慮到南極研究科學(xué)委員會制定的保護(hù)原則”[27]。有的是以科學(xué)活動為重要支撐材料而制定的,這尤其體現(xiàn)在南極特別保護(hù)區(qū)的管理計劃中。這些管理計劃在獲得協(xié)商國一致同意后將會對協(xié)商國產(chǎn)生法律約束力,而絕大多數(shù)的管理計劃都會附帶有制定該管理計劃所依托的科學(xué)論文作為參考文獻(xiàn)。此外還有一種特殊的規(guī)定應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是屬于基于科學(xué)活動的規(guī)范,即,南極條約協(xié)商會議地位的取得需要基于實(shí)質(zhì)性的科學(xué)研究活動。

在南極地區(qū),一些規(guī)范的制定直接基于現(xiàn)有的科學(xué)研究成果。該類型的規(guī)范較多地出現(xiàn)在與南極特別保護(hù)區(qū)相關(guān)的管理規(guī)定中。例如,在2012年,以澳大利亞科學(xué)家為主的學(xué)者通過期刊論文的形式,提出將南極大陸劃分為獨(dú)特的“生物地理區(qū)域”,從而保護(hù)南極內(nèi)陸的生態(tài)多樣性,該研究將有助于南極特別保護(hù)區(qū)的確立[28]?；谠擁?xiàng)研究,澳大利亞新西蘭和南極研究科學(xué)委員會在2012年聯(lián)合向第35 次南極條約協(xié)商會議提交了一份工作文件WP023,向其推薦了該項(xiàng)研究方法與成果,即“生物保護(hù)地理區(qū)域”[29]?；谠摴ぷ魑募?在同年的南極條約協(xié)商會議中,協(xié)商國通過了決議6(2012),該決議建議,“此項(xiàng)決議中的‘生物保護(hù)地理區(qū)域’將與‘環(huán)境領(lǐng)域分析’等其他方法共同作為劃定南極特別保護(hù)區(qū)的方法”[30]。后來Terauds 和Lee[31]在2016年又進(jìn)行了進(jìn)一步研究,基于最新的科學(xué)研究成果,澳大利亞新西蘭和南極研究科學(xué)委員會在2017年的第40 屆南極條約協(xié)商會議中再次提交了工作文件WP029,提議對生物保護(hù)地理區(qū)域進(jìn)行更新[32]?；谠摴ぷ魑募?同年的ATCM 會議再次通過了決議3(2017)[33],從而加強(qiáng)對南極特別保護(hù)區(qū)的管理。雖然在南極地區(qū),此類決議并不具有強(qiáng)制性的法律約束力,但是,考慮到這種類型的規(guī)范是各國協(xié)商一致通過的,因此,這種類型的規(guī)范仍然是南極國際法規(guī)范中的重要組成部分。

2.3 參考科學(xué)活動的規(guī)范

在“參考科學(xué)活動類型”的規(guī)范中,規(guī)范制定者或管理者被要求在制定規(guī)范或進(jìn)行管理時,需要參考科學(xué)研究或科學(xué)組織的成果或建議等。這類規(guī)范的被規(guī)制主體主要是制定方的國內(nèi)管理者或規(guī)范制定者,采用了鼓勵行為應(yīng)為行為的規(guī)制行為模式,體現(xiàn)的是科學(xué)證據(jù)與規(guī)范制定之間的關(guān)系。這種類型的規(guī)范包括,規(guī)定規(guī)范制定者需要參考相應(yīng)的科學(xué)數(shù)據(jù),例如,措施16(2015)規(guī)定,“這些普查的數(shù)據(jù)將是未來修訂區(qū)域管理戰(zhàn)略的主要決定因素和貢獻(xiàn)因素”[34];決定3(2010)規(guī)定,“委員會在必要時可以臨時征求專家的意見”[35]。這種類型的規(guī)范規(guī)定需要考慮科學(xué)家專家組等提出的建議,例如,決議6(2011)的附件《非本地物種手冊》規(guī)定,“當(dāng)一個非本地物種(包括野生動物疾病)被監(jiān)測到時,應(yīng)當(dāng)咨詢專家意見”[36];又例如,建議I-XI(1961)規(guī)定,“該會議應(yīng)當(dāng)考慮南極研究科學(xué)委員會通訊工作小組的相關(guān)建議以及各個南極科考隊的經(jīng)驗(yàn)”[37]。

這類規(guī)范還包括了要求規(guī)范制定者等根據(jù)最新的研究成果,更新管理規(guī)定等。例如,決議4(2018)規(guī)定,“當(dāng)科學(xué)與技術(shù)對遙控駕駛航空器系統(tǒng)的環(huán)境影響有新的進(jìn)展時,鼓勵環(huán)境保護(hù)委員會繼續(xù)制定和發(fā)展這些指南”[38]。又例如,決議3(2016)的附件《南極研究科學(xué)委員會關(guān)于南極陸地地?zé)岘h(huán)境活動的行為準(zhǔn)則》規(guī)定,“該《行為準(zhǔn)則》將根據(jù)在陸地地?zé)岘h(huán)境的最新科學(xué)成果和環(huán)境影響報告進(jìn)行更新和完善”[39]。一些規(guī)范認(rèn)識到制定參考科學(xué)研究成果的重要性,例如,決議1(2017),“請注意在討論這些問題時,尤其是對重要的環(huán)境價值的確認(rèn),讓科學(xué)家和在了解該區(qū)域的業(yè)務(wù)管理者參與討論是特別重要的”[40]。

在南極地區(qū),如何有效地促進(jìn)科學(xué)研究成果向規(guī)范或政策決策的轉(zhuǎn)換仍然需要進(jìn)一步的完善。雖然南極地區(qū)的主要活動是科學(xué)活動,從這個角度來看,科學(xué)家是南極治理的直接利益相關(guān)者,而根據(jù)決定2(2016),科學(xué)家及其組織仍然無法參與南極條約協(xié)商會議的決策[41]。各國已經(jīng)提出建立一種促進(jìn)科研成果向政策決策轉(zhuǎn)換的機(jī)制。例如,決議3(2015)中的“參考科學(xué)活動”類型的規(guī)范是提出建立一種機(jī)制,以促進(jìn)科學(xué)證據(jù)向政策的轉(zhuǎn)換,該決議提出,“鑒悉南極環(huán)境門戶也將提供一種機(jī)制來支持南極研究科學(xué)委員會向南極條約體系提供獨(dú)立的基于科學(xué)的信息”[42]。

相對來看,“基于科學(xué)活動”的規(guī)范是已經(jīng)制定完成的規(guī)范,即,制定這份規(guī)范時,已經(jīng)參考了相關(guān)的科學(xué)家或科學(xué)組織的建議等,例如,決議6(2012)規(guī)定,“此項(xiàng)決議中的‘生物地理區(qū)域’可與南極條約體系內(nèi)商定的環(huán)境領(lǐng)域分析和其他方法一起使用,共同作為劃定南極特別保護(hù)區(qū)的方法”[30],該規(guī)定屬于“基于科學(xué)活動”的規(guī)范。而“參考科學(xué)活動”的規(guī)范屬于一種未來時態(tài),是對管理者或政策制定者的規(guī)制,例如,決定3(2010)規(guī)定,“委員會在必要時可以臨時征求專家的意見”[35],屬于一種“參考科學(xué)活動”的規(guī)范。

2.4 需要科學(xué)活動的規(guī)范

在“需要科學(xué)活動的規(guī)范”類型中,科學(xué)家或科學(xué)組織是被規(guī)制的主體,他們被要求或鼓勵對某些具體的問題做科學(xué)研究,或者被要求為決策或管理提供參考建議等。例如,決議4(2018)規(guī)定,“鼓勵南極研究科學(xué)委員會和科學(xué)界開展遙控駕駛航空器系統(tǒng)的環(huán)境影響的研究,從而減少目前的不確定因素”[38]。又例如,需要科學(xué)組織等提供相關(guān)建議,決議5(1999)要求國家南極局局長理事會和南極研究科學(xué)委員會,“利用各自的專長領(lǐng)域,并與其他機(jī)構(gòu)協(xié)商,通過一份聯(lián)合工作文件的形式向第二十四屆南極條約協(xié)商會議提供參考意見”[43]。

需要注意的是,“需要科學(xué)活動”與“支持科學(xué)活動”這兩種類型的規(guī)范是有區(qū)別的?！靶枰茖W(xué)活動”的規(guī)范是以政策制定者或管理者的需求為出發(fā)點(diǎn),制定者或管理者為了實(shí)現(xiàn)政策或管理中的目標(biāo),而在規(guī)范中對需要進(jìn)行科學(xué)活動的種類做出了具體的規(guī)定。而“支持科學(xué)活動”的規(guī)范是以科學(xué)家為主導(dǎo),政策制定者或管理者將會為科學(xué)活動提供支持和便利。這兩種類型的規(guī)范體現(xiàn)的是不同的規(guī)制科學(xué)活動的理念,因?yàn)榭茖W(xué)家需要進(jìn)行獨(dú)立自主的研究,體現(xiàn)的是科學(xué)自由;但很多情況下,政策制定需要基于科學(xué)證據(jù),政策制定者出于特定的管理目的等,會需要科學(xué)家或科學(xué)組織開展特定領(lǐng)域的研究,從而為他們提供建議。

2.5 管理科學(xué)活動的規(guī)范

管理科學(xué)活動類型的規(guī)范是將科學(xué)活動視作人類活動的類型,對其進(jìn)行管理。這類規(guī)范管理科學(xué)活動,對科學(xué)活動作出限制性的規(guī)定,從而實(shí)現(xiàn)對南極自然環(huán)境的保護(hù)等目的。

被規(guī)制的主體可以是科學(xué)家,也可以是國際組織或國內(nèi)管理者等。這是由于南極科學(xué)活動的管理既來自于科學(xué)家的自我遵守,也可能是來自于國內(nèi)層面或國際層面的管理。例如,措施6(2018)規(guī)定,“在該區(qū)域內(nèi)為科學(xué)或管理目的而設(shè)置的標(biāo)記標(biāo)志和構(gòu)筑物,應(yīng)當(dāng)妥善保管和維護(hù),在不再需要時應(yīng)當(dāng)拆除”[44],該規(guī)定直接適用于在該地區(qū)進(jìn)行科學(xué)活動的科學(xué)家。決議5(2018)規(guī)定,“建議各國政府,批準(zhǔn)此份非強(qiáng)制性的行為準(zhǔn)則,作為目前在南極陸地環(huán)境中規(guī)劃和開展活動的最佳做法”[23]。該規(guī)定是建議各國政府批準(zhǔn)該協(xié)議,從而將其用于管理各國科學(xué)家。又例如,措施16(2009)規(guī)定,“該許可的發(fā)放應(yīng)當(dāng)受到限制,從而確保:不得捕捉除上文第二段所述目的之外的本地哺乳動物鳥類植物或無脊椎動物”[45]。

對于規(guī)制行為的模式,管理科學(xué)活動的規(guī)范較多地采用了應(yīng)為行為和禁止行為。例如,措施11(2015)規(guī)定,“除第1 節(jié)所明確的保護(hù)活動外,禁止在該區(qū)域建立新建筑物或安裝科學(xué)儀器”[46]。但也有諸多規(guī)范采用的鼓勵行為模式。例如,決議5(2018)規(guī)定,“鼓勵各國的科學(xué)研究人員在陸地環(huán)境中進(jìn)行科學(xué)研究活動時,盡其所能地遵守行為準(zhǔn)則的規(guī)定”[23]。又如,決議2(2017)規(guī)定,“鼓勵各國研究人員在進(jìn)行有關(guān)冰下水生環(huán)境的科學(xué)研究活動時,充分熟悉并遵守行為準(zhǔn)則的內(nèi)容”[12]。這種鼓勵行為模式的規(guī)范賦予科學(xué)家自主選擇權(quán)利。此外,還存在一些采用“共識行為”模式來管理科學(xué)活動的規(guī)范。例如,決議3(2016)提出,“這份適用于陸地地?zé)岘h(huán)境活動的行為準(zhǔn)則的制定是由于認(rèn)識到在普遍適用的準(zhǔn)則之外,需要為野外作業(yè)和科學(xué)活動提供一份指南”[11]。

根據(jù)管理的方式,可以分為實(shí)質(zhì)性的管理規(guī)范和程序性的管理規(guī)范。實(shí)質(zhì)性的管理規(guī)范是對科學(xué)活動直接做出具體的管理規(guī)定。例如,措施1(2018)規(guī)定,“在該區(qū)域進(jìn)行的科學(xué)活動和管理活動都必須進(jìn)行環(huán)境影響評價”[47]。例如,決議2(2010)規(guī)定,“努力確保國家南極項(xiàng)目或與其相關(guān)的船舶所收集的水文和水深數(shù)據(jù)由國家南極項(xiàng)目或以其他方式轉(zhuǎn)交給國家水文測量部門”[48]。程序性的管理規(guī)范是通過組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置等程序來管理科學(xué)活動。例如,決定5(2016)要求各國政府“按照學(xué)科,列舉去年進(jìn)行的科學(xué)研究項(xiàng)目”[49]。措施12(2013)規(guī)定,“在該區(qū)域進(jìn)行的國家南極項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)共同協(xié)商,從而確保上述管理活動得到遵守”[50]。

對于在保護(hù)區(qū)中允許進(jìn)行科學(xué)活動,在一定程度上,含有管理的性質(zhì),將其分類為“支持科學(xué)活動”類型的規(guī)范可能會存有一定的爭議。本文將其歸類為支持科學(xué)活動類型的規(guī)范,是因?yàn)樵谙拗迫祟惢顒拥谋Ｗo(hù)區(qū)范圍內(nèi)仍然許可科學(xué)研究,應(yīng)屬于支持科學(xué)活動。

2.6 定義科學(xué)活動的規(guī)范

定義類型的規(guī)范是對科學(xué)活動的種類范圍等事項(xiàng)進(jìn)行概況解釋說明。從目前現(xiàn)有的規(guī)制科學(xué)活動的具體規(guī)定來看,包括了肯定類否定類和限定類三種類型?？隙惖囊?guī)范是直接定義科學(xué)活動相關(guān)事項(xiàng)的種類范圍等,例如,科學(xué)活動的類型專家的活動類型等。在肯定類的定義規(guī)范中,兩個代表性的例子是:第一,決議1(2016)規(guī)定,“冰層鉆探活動可以由多項(xiàng)活動構(gòu)成,包括設(shè)備運(yùn)輸建立營地燃油管理等”[51];第二,措施1(2003)規(guī)定,“‘專家’是指代表秘書處從事短期或長期項(xiàng)目,或參與秘書處的工作,或代表秘書處從事一項(xiàng)任務(wù),而不一定從秘書處獲得報酬,但不包括管理人員在內(nèi)”[52]。

將上述齒數(shù)代入(4)式中，得，即行星輪的個數(shù)最多為4個，但當(dāng)k=4時，行星輪之間的間隔距離過小，易造成因連接行星架兩側(cè)板間的橫梁截面尺寸太小而導(dǎo)致行星架剛度不足，在實(shí)際使用中行星架連接板與側(cè)板交接處出現(xiàn)斷裂損壞的情況[4]，因此，選取k=3。

否定類的定義是排除性的規(guī)定,例如,決議5(2005)南極游客指南中規(guī)定,“‘游客’這個概念不包括在此處進(jìn)行科學(xué)研究的科學(xué)家”[53]。該游客指南從2005年開始制定,至2018年的多份更新版本中均采用了這種否定類的定義規(guī)定,從而間接地對科學(xué)活動產(chǎn)生影響。限定類的定義規(guī)范是指將科學(xué)活動用于界定其他概念。例如,決議4(2004)應(yīng)急計劃指南規(guī)定,“進(jìn)一步建議那些在該地區(qū)沒有受到其他運(yùn)營者或國家項(xiàng)目指導(dǎo)或支持的活動組織者或活動實(shí)施者遵循該指南”[54]。該規(guī)定雖然沒有直接定義科學(xué)活動,但是將“國家項(xiàng)目”用于界定旅游活動或非政府活動。

相對來看,肯定類的定義規(guī)范對于科學(xué)活動的作用效果大于否定類的規(guī)范和限定類的規(guī)范。但是,如果缺少否定類或限定類的定義規(guī)范,則可能會對科學(xué)活動產(chǎn)生較大影響,或產(chǎn)生解釋上的沖突。例如,假設(shè)決議5(2005)南極游客指南中沒有上述否定類的定義,則對于該指南是否適用于科學(xué)家會產(chǎn)生潛在的爭議。因此,在制定規(guī)范的過程中,尤其需要注意否定類的定義規(guī)范。

2.7 綜合類的規(guī)范

綜合類的規(guī)范是指同一項(xiàng)規(guī)定包含了多種上述規(guī)范類型的特點(diǎn)。例如,在建議VI-5(1970)中的一項(xiàng)規(guī)定:各國代表“認(rèn)識到在科學(xué)調(diào)查活動中使用的放射性物質(zhì)可能會影響后續(xù)的科學(xué)研究活動”[55]。該規(guī)定既包含了需要管理科學(xué)活動,同時,也是對其他種類科學(xué)活動的支持。另外,需要說明的是,諸多規(guī)范的適用范圍包括了所有的人類活動,雖然規(guī)范的原文并沒有突出強(qiáng)調(diào)科學(xué)活動,但是也包括了對科學(xué)活動的管理。

3 會議文件的規(guī)范構(gòu)成要件

在前文對南極條約協(xié)商會議文件中具體的規(guī)定對于規(guī)制科學(xué)活動的規(guī)范類型進(jìn)行分類和舉例證明的基礎(chǔ)上,本部分對這些規(guī)范的構(gòu)成要件(見表1)做進(jìn)一步的解釋說明。

表1 規(guī)制科學(xué)活動的南極國際法規(guī)范的構(gòu)成要件Table 1.Elements of Antarctic international legal norms involving scientific activities

規(guī)范這個概念雖然廣泛用于國際法國際關(guān)系國際政治等多個學(xué)科領(lǐng)域,但是對于規(guī)范結(jié)構(gòu)的探討較多地見于國際關(guān)系與政治領(lǐng)域,并且通常是綜合了社會科學(xué)的行為角度的探討。在很多國際關(guān)系學(xué)者看來,國際法中的規(guī)則雖然可以獨(dú)立存在,但是它們并不能直接對國家行為產(chǎn)生直接的影響[56](289)。Winston[57]認(rèn)為一種典型的規(guī)范理論框架包含了問題價值行為三部分;由此,國際關(guān)系中的規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)可以表達(dá)為:“如果[問題],[價值]建議[行為]”。其中,“問題”即規(guī)范所需要解決的問題;“價值”是用于判斷某種事物的益處或避免某種事物的弊端;“行為”則是主體為了解決該“問題”,從而實(shí)現(xiàn)“價值”而采取的行動[57]。但是,南極條約協(xié)商會議通過的文件是基于南極條約體系的基本原則與目標(biāo),各項(xiàng)規(guī)范中的價值部分并不是必需的組成部分。

對比來看,國內(nèi)法的法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)存在著假定行為模式和法律后果三要素說,修正的二要素說,二要素說等不同的理論[58]。而在南極國際法中,因?yàn)槿鄙購?qiáng)制性,所以南極國際法規(guī)范普遍缺少制裁等組成部分,并且南極國際法規(guī)范普遍采用建議式命令式或陳述式的模式。但是,無論是國內(nèi)法規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu),還是國際關(guān)系領(lǐng)域中的規(guī)范的結(jié)構(gòu)理論,行為模式都是結(jié)構(gòu)的核心。規(guī)制科學(xué)活動的南極國際法規(guī)范需要與其相適應(yīng)的構(gòu)成要件。

3.1 被規(guī)制的主體

南極條約協(xié)商會議文件中被規(guī)制主體是指根據(jù)南極條約體系的規(guī)定而需要實(shí)施行為的主體。從會議文件的具體規(guī)定來看,包含了國家規(guī)范制定者科學(xué)家管理者國際組織游客等。這些被規(guī)制的主體以國家為主,但是有一些規(guī)范也包含了國際組織后勤組織者等,例如,決議1(1995)對國際水文組織的建議[59]和決議3(1995)對旅游運(yùn)營者的建議[60]。

3.2 規(guī)制行為的模式

本文發(fā)現(xiàn),南極條約協(xié)商會議文件對行為的規(guī)制包括共識行為可為行為鼓勵行為應(yīng)為行為禁止行為。規(guī)制行為的模式是從被規(guī)制主體可以自由選擇行為的程度來進(jìn)行界定的,而不是國內(nèi)法規(guī)則結(jié)構(gòu)中的權(quán)利行為模式和義務(wù)行為模式,共有以下四點(diǎn)原因。

第二,國際法的效力來源于國家的合意[61](14),國家可以自由行為的程度體現(xiàn)的是各國對于行為的合意程度。因此將南極國際法規(guī)范中的行為模式界定為對行為的合意程度,并不影響其效力的來源。

第三,將行為模式界定為被規(guī)制主體可以自由行為的程度可以更好地解釋規(guī)范對于科學(xué)活動的規(guī)制方式?！肮膭钚袨椤蹦Ｊ浇o與被規(guī)制主體最大程度的行為選擇自由?！翱蔀樾袨椤蹦Ｊ揭话愠霈F(xiàn)在一些指南或管理規(guī)定中,給與被規(guī)制主體可以選擇的對象。例如,規(guī)定可以在某些區(qū)域進(jìn)行科學(xué)活動?！皯?yīng)為行為”和“禁為行為”模式限定了行為的程度?！皯?yīng)為行為”模式屬于積極的方式,例如,決議2(1999)建議,“請南極研究科學(xué)委員會與協(xié)商國南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會和其他適當(dāng)?shù)膶＜覚C(jī)構(gòu)協(xié)商,審查議定書附件二第3(4)條所述并列在附錄A 中的特別保護(hù)物種名錄”[62]。“禁止行為”模式屬于消極的行為方式。

第四,如果將被規(guī)制行為的模式與權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)聯(lián),也無法解釋“共識行為”。共識行為較多地存在于決議的前半部分,使用的是“承認(rèn)”“鑒悉”等表達(dá)方式,共識行為對于規(guī)范的形成具有重要的價值。對于規(guī)范中的共識行為,需要從多邊條約形成的過程和國際法實(shí)施的角度進(jìn)行理解。共識行為是一種達(dá)成共識階段,但是尚未進(jìn)一步通過具體的行為規(guī)范來推動產(chǎn)生權(quán)利或者義務(wù)。共識行為可以被理解為一種授予權(quán)利或施加義務(wù)行為之間的過渡行為模式,從共識行為可以分別引申出涉及權(quán)利的行為和涉及義務(wù)的行為。

3.3 被規(guī)制的對象

南極條約協(xié)商會議文件所規(guī)制的對象包括了科學(xué)研究科學(xué)事實(shí)科學(xué)價值和其他活動。科學(xué)活動是指通過科學(xué)家等所進(jìn)行的科學(xué)研究,同時科學(xué)研究也屬于人類的活動類型之一。科學(xué)價值是指《南極條約》及其議定書中規(guī)定的“科學(xué)價值”。南極條約協(xié)商會議的諸多決議或措施中均對“科學(xué)價值”做出了規(guī)制。例如,決議5(2018),“認(rèn)識到南極陸地環(huán)境的多樣化包含著內(nèi)在的和科學(xué)的價值”[23]。因?yàn)槟蠘O條約協(xié)商會議文件中存在大量的宣言指南等軟法性質(zhì)的決議,這些文件涉及大量對科學(xué)事實(shí)的陳述。例如,1989年的建議XV-3(1989),“認(rèn)識到南極地區(qū)的科學(xué)重要性來自于不受污染的環(huán)境”[63]。其他活動主要是指旅游活動,這些會議文件通過規(guī)制旅游活動來減少旅游活動對科學(xué)活動的影響,維護(hù)正常的科學(xué)研究,間接達(dá)到對科學(xué)活動的規(guī)制。

4 會議文件的國際法性質(zhì)分析

南極條約協(xié)商會議雖然不是國際組織,但是會議通過的建議類措施措施決定和決議這四類文件應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是“國際法規(guī)范”,規(guī)制南極地區(qū)的科學(xué)活動,這主要基于以下五方面的考慮。

第一,這四類會議文件是南極條約體系的組成部分,但是這些文件規(guī)制了不同事項(xiàng),具有不同的法律約束力?！赌蠘O條約》第九條要求各國定期通過會議來考慮闡述并且向各自國家的政府提供建議的“措施”,旨在促進(jìn)《南極條約》的原則和宗旨,實(shí)現(xiàn)對條約義務(wù)的履行。南極條約協(xié)商會議在1975年的建議VIII-8(1975)再次確認(rèn)措施是條約制度的組成部分,鼓勵各締約國批準(zhǔn)相關(guān)建議[64]。學(xué)者們也普遍認(rèn)為這些文件屬于南極條約體系的組成部分[2](25)。對于1994年及其之前的建議類措施,Joyner 教授[14]認(rèn)為由于這些措施涉及內(nèi)容的廣泛性,需要根據(jù)其具體內(nèi)容區(qū)別對待,例如,一項(xiàng)措施如果其文本是建議類型的,即使其被所有國家批準(zhǔn),但是仍然不會改變該措施的法律性質(zhì),該措施仍然屬于“對行動的緊急呼吁”(an urgent appeal for action)。根據(jù)一般性的理論,國際法是用以調(diào)整國家關(guān)系的,具有法律約束力的一系列原則規(guī)則和制度的總稱[65](3-4)。從1995年開始,措施類文件在由各國批準(zhǔn)后生效,對各締約國產(chǎn)生法律約束力,符合國際法的一般定義。決定類文件是程序類文件,規(guī)定的是與會議的組織或程序相關(guān)事項(xiàng)。決議類文件是不具有法律約束力的文件,具有軟法的特點(diǎn)。類比來看,對于聯(lián)合國安理會通過決議的法律效力,有觀點(diǎn)認(rèn)為安理會部分決議具有決議造法的功能,創(chuàng)設(shè)“國際法規(guī)則”,但是這種造法功能應(yīng)該受到限制[66](101)。也有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)決議的具體內(nèi)容法律效力來源和國家實(shí)踐等多種因素來判斷安理會決議文件的國際法性質(zhì)[67](54)。無論是何種理論,其討論核心的內(nèi)容之一是這份文件是否具有法律約束力。這也同樣適用于南極條約協(xié)商會議的會議文件。因此,不能籠統(tǒng)地將南極條約協(xié)商會議通過的四類文件稱為國際法或國際法規(guī)則。但是,在南極地區(qū),無論是具有法律約束力的措施,還是不具有法律約束力的決議類文件,都屬于南極條約體系的組成部分。這些文件都會涉及科學(xué)活動的相關(guān)規(guī)定,并直接或間接地對科學(xué)活動進(jìn)行規(guī)制。

第二,我國學(xué)界長期以來對于原則(principle)規(guī)范(norm)規(guī)則(rule)這些概念并沒有進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分[58]。在國際法領(lǐng)域,規(guī)范與規(guī)則是兩個經(jīng)常被使用但卻沒有被明確區(qū)別的概念。賈兵兵教授[61]將聯(lián)合國大會的決議統(tǒng)稱為“國際法規(guī)則”。邵沙平教授[68]在討論條約規(guī)范與習(xí)慣規(guī)范的區(qū)別時,將“條約規(guī)范”界定為“以條約為形式確立的國際法主體的行為規(guī)則”。此外在法理學(xué)領(lǐng)域,雷磊教授[58]認(rèn)為,法律規(guī)范包括了法律規(guī)則和原則,法律規(guī)則是法律規(guī)范的一種;法律規(guī)則和法律條文屬于內(nèi)容與形式的關(guān)系,但并不是所有的法律條文都涉及法律規(guī)范,例如,宣言性的條文不表述法律規(guī)則,因此也不涉及法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)。張文顯教授[69]認(rèn)為規(guī)則是指“具體規(guī)定權(quán)利和義務(wù)以及具體法律后果的準(zhǔn)則”,包括了“權(quán)利和義務(wù)規(guī)定”和“法律后果”兩個必不可少的組成部分;而原則涉及法律的目標(biāo)目的或者得到廣泛承認(rèn)和認(rèn)可的法律公理。在國際關(guān)系領(lǐng)域,一種較為普遍認(rèn)可的理論是:原則是“對事實(shí)因果關(guān)系和正直的信念”;規(guī)范是“基于權(quán)利與義務(wù)的行為標(biāo)準(zhǔn)”;規(guī)則是“對行動的具體規(guī)定或禁止”[70-71]。從上述學(xué)者們的觀點(diǎn)中可以發(fā)現(xiàn),原則規(guī)范與規(guī)則的區(qū)別一方面取決于具體的研究范圍,另一方面這三個概念可以從權(quán)利與義務(wù)行為模式的具體與模糊程度等方面進(jìn)行區(qū)分。

對南極條約協(xié)商會議文件的國際法性質(zhì)的界定,規(guī)則與原則的區(qū)別不應(yīng)該有明顯的界限。因?yàn)?隨著規(guī)范對象的復(fù)雜化和多樣化,相對于規(guī)則,原則能夠提供更多的一致性;對于復(fù)雜的行為,原則能夠提供更好的法律準(zhǔn)確性[72]。因此,將南極條約協(xié)商會議通過的文件稱為“國際法規(guī)范”更加合理,從而更加有效地應(yīng)對南極地區(qū)多樣化與復(fù)雜化的科學(xué)活動。

第三,南極條約協(xié)商會議通過的決議屬于軟法,這些軟法對于南極條約體系的形成與發(fā)展產(chǎn)生了重要作用。賈兵兵教授[61]基于國際法具有法律拘束力的性質(zhì),認(rèn)為軟法不是法律,也不是一般意義上創(chuàng)造國際法的途徑;一個規(guī)則要么是法律,要么不是法律。Arend 教授[56]持有相同的觀點(diǎn),認(rèn)為國際法必須是有約束力的法律規(guī)則,但是Arend 教授也認(rèn)可在國際社會可以存在不同類型的規(guī)則,例如,非正式的協(xié)議議定書的規(guī)則也可以稱之為規(guī)則,但它們不是法律規(guī)則。這種基于法律約束力的觀點(diǎn)可以被認(rèn)為是一種法律實(shí)證主義,而對于理想主義者來說,軟法與硬法雖然不同,但是可以相互轉(zhuǎn)化。此外,從構(gòu)建主義的角度來看,軟法可以在各國之間產(chǎn)生共同認(rèn)可的規(guī)范目的和身份認(rèn)同[73]。學(xué)者Abbott 和Snidal[74]從國際關(guān)系法律化的角度提出可以從設(shè)定的義務(wù)規(guī)則的準(zhǔn)確性對第三方的約束力三個維度來界定軟法與硬法的界限。根據(jù)該理論,如果一項(xiàng)協(xié)議具有法律約束力,但是其內(nèi)容是模糊的,則該協(xié)議在規(guī)則的準(zhǔn)確性方面具有軟法的特點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上,學(xué)者Shaffer 和Pollack[73]認(rèn)為在國際法的發(fā)展過程中,軟法與硬法可以是補(bǔ)充替代的關(guān)系,也可以是相互對立的關(guān)系,其中最常見的形式是用軟法來挑戰(zhàn)現(xiàn)有的硬法規(guī)則。

雖然學(xué)者們對于軟法與硬法有不同視角的解讀,但是這也說明軟法與硬法存在著一定程度的關(guān)聯(lián)。南極國際法規(guī)范中軟法的實(shí)施雖然不依靠國家強(qiáng)制力,但是在南極地區(qū)存在著特殊的確保國際法規(guī)范法律約束力的模式。締約國通過遵守國際法規(guī)范,可以體現(xiàn)出對該地區(qū)的管理能力,即通過國家聲譽(yù)和國家軟實(shí)力的方式來確保南極國際法的實(shí)施與執(zhí)行。這種模式在一定程度上模糊了南極地區(qū)軟法與硬法的邊界。此外,無法律約束力的決議對于南極條約體系的形成與發(fā)展起到了不可替代的作用。首先,決議具有輸出造法的作用。第一個例子,在制定《南極礦產(chǎn)資源活動管理公約》(未生效)之前,南極條約協(xié)商會議通過了多份關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)的決議,包括1972年的建議 VII-6(1972)[75]1975年的建議 VIII-14(1975)[76]1977年的建議IX-1(1977)[77]1979年的建議 X-1(1979)[78]和 1981年的建議 XI-1(1981)[79]等。這些建議類措施中有諸多涉及科學(xué)活動的規(guī)范,例如,1977年的建議IX-1(1977)建議各國政府發(fā)展科學(xué)研究項(xiàng)目來提高對礦產(chǎn)資源開發(fā)潛在的技術(shù)影響的預(yù)測[77]。第二個例子,南極條約協(xié)商會議在1989年的建議XV-1(1989)建議各國政府考慮一種或多種法律制度或其他形式的措施,從而“確保南極環(huán)境及依附于它和與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)的維持整體一致和全面性”[80],成為了各國進(jìn)一步協(xié)商制定《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》的基礎(chǔ)。第三個例子,1989年的建議XV-3(1989)中關(guān)于廢棄物的規(guī)定很多都成為了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》附件III廢棄物處理與管理中的規(guī)定,且其中有諸多涉及科學(xué)活動的管理規(guī)范,例如,規(guī)定“廢棄物的產(chǎn)生與處理應(yīng)該盡可能地降低對科學(xué)研究的影響”[63]。

其次,決議具有促進(jìn)和加強(qiáng)各國達(dá)成共識的作用。第一個例子,環(huán)境保護(hù)議定書第7 條“禁止在南極進(jìn)行與礦產(chǎn)資源有關(guān)的活動”的相關(guān)內(nèi)容,在2016年的決議6(2016)中被再次重申[81]。第二個例子,《南極條約》規(guī)定了科學(xué)調(diào)查自由的原則,該原則在此后的會議文件中得到多次不同程度的重申。例如,建議XIII-6(1985)[82]建議XV-17(1989)[83]等文件重申(reaffirming)科學(xué)調(diào)查自由原則是南極條約的基本原則之一;又例如,決議9(2009)關(guān)于南極生物材料的收集和使用[84]決議5(2017)關(guān)于建立羅斯海海洋保護(hù)區(qū)[85]決議7(2019)關(guān)于南極研究科學(xué)委員會成立60 周年及其在為支持南極條約體系的工作提供科學(xué)建議方面的作用[86]等多份文件中均再次念及(recalling)《南極條約》中的科學(xué)調(diào)查自由原則。

第四,南極條約協(xié)商會議文件的序言部分的法律性質(zhì)問題。對于條約中序言的法律性質(zhì),一種觀點(diǎn)認(rèn)為序言具有法律效力,序言指引著締約方對權(quán)利義務(wù)的確定,對正文條款的解釋產(chǎn)生法律約束力[87]。南極條約協(xié)商會議文件的序言部分在文字上普遍多于正文,主要是關(guān)于會議文件的目的背景原則解釋制定該文件的原因等內(nèi)容。例如,決議2(2019)游客場地指南的序言中確認(rèn)(confirming),游客不包括在該場地進(jìn)行科學(xué)研究的科學(xué)家[88]。如果沒有該序言部分的解釋,決議正文條款則無法準(zhǔn)確實(shí)施。因此,南極協(xié)商國會議的文件的序言主要起到解釋說明的作用,且應(yīng)該被認(rèn)為與正文具有相同的國際法性質(zhì)。

如果序言部分被認(rèn)為與正文具有相同的法律性質(zhì),則會產(chǎn)生第五個問題,規(guī)范與行為和事實(shí)的關(guān)系。在南極國際法中存在大量涉及事實(shí)的表述,尤其是在序言部分。規(guī)則是對人類行為的規(guī)定,規(guī)范可以擴(kuò)展為對事實(shí)的調(diào)整。國際法是國家的合意,在由各國制定并批準(zhǔn)生效的南極國際法規(guī)范中,達(dá)成共識是各國進(jìn)一步采取行動的前提條件。例如,建議VII-3(1972)首先是在前言部分說明,各國代表認(rèn)識到科學(xué)活動可能會受到偶然或故意的干擾,進(jìn)而在正文部分各國代表建議他們的政府,邀請南極研究科學(xué)委員會對這些事項(xiàng)做進(jìn)一步的研究[89]。各國對某種事實(shí)達(dá)成共識,即使沒有進(jìn)一步對相關(guān)行為的調(diào)整,也會對國際法的制定與實(shí)施產(chǎn)生促進(jìn)的作用。因此,在南極地區(qū),國際法規(guī)范應(yīng)該包含對于事實(shí)的調(diào)整。

5 結(jié)論

總之,以南極條約體系中規(guī)制科學(xué)活動的國際會議文件為研究對象,基于南極獨(dú)特的國際法實(shí)踐與理論,對比國內(nèi)法規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)和國際規(guī)范的結(jié)構(gòu)理論,本文系統(tǒng)性地闡釋了南極條約體系中規(guī)制科學(xué)活動的國際法規(guī)范的類型。這些規(guī)范通過被規(guī)制的主體規(guī)制行為的模式和被規(guī)制的對象的三個組合部分實(shí)現(xiàn)了對科學(xué)活動的多樣化規(guī)制。從微觀層面對涉及科學(xué)活動的南極國際法規(guī)范的研究,有利于更深入地把握規(guī)范的本質(zhì)。這也是目前極地研究領(lǐng)域的一種研究趨勢,例如,對于《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》中規(guī)定的“合理使用”的表述一直存在爭議,有學(xué)者基于南極條約協(xié)商會議和南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會歷年所通過的諸多關(guān)鍵性會議文件,使用文本研究的方法,分析了合理使用的含義,認(rèn)為這個概念包含價值判斷,且仍然處于發(fā)展與變化中[90]。

如果單獨(dú)從是否具有法律約束力的角度來探討南極條約協(xié)商會議文件的國際法性質(zhì)與作用,會直接涉及國際法的權(quán)利與義務(wù),無法合理地解釋國家合意的形成南極國際法規(guī)范的實(shí)施等諸多問題。國際法規(guī)范具有前期準(zhǔn)備文本起草討論協(xié)商實(shí)施與執(zhí)行修改完善階段等不同的階段。本文提出通過國際法規(guī)范的概念,從國際法規(guī)范的類型與結(jié)構(gòu),來探討南極條約協(xié)商會議的會議文件對于科學(xué)活動的規(guī)范。這些規(guī)范是具有不同程度的法律約束力,是不同程度與不同方式的對行為與事實(shí)的規(guī)范,兼具硬法與軟法以及造法功能,這一認(rèn)識將有助于更有效地闡釋南極條約體系對科學(xué)活動的規(guī)制機(jī)理。

本文對規(guī)制科學(xué)活動的南極國際法規(guī)范的結(jié)構(gòu)及其性質(zhì)的分析,合理地闡釋這些文件對于科學(xué)活動的規(guī)制機(jī)理,這為進(jìn)一步豐富和發(fā)展南極科學(xué)活動的規(guī)范提供了基礎(chǔ),也將為我國參與南極治理和規(guī)范制定提供理論參考。本文的研究對象是現(xiàn)有的1961—2019年的南極條約協(xié)商會議的文件,而人類對于南極的認(rèn)知仍然處于發(fā)展的過程中,新類型的科學(xué)活動不斷出現(xiàn),相應(yīng)地,也需要制定與之相適應(yīng)的新規(guī)范。這就需要研究者和管理者等持續(xù)的關(guān)注和研究,規(guī)制科學(xué)活動的規(guī)范是否遇到新的問題,從而更有效地維護(hù)南極條約體系的實(shí)施和穩(wěn)定。