中辦、國辦重磅發(fā)文加快推進(jìn)縣城建設(shè)，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

文|《中國報(bào)道》記者 陳珂

繼黨的十九屆五中全會(huì)提出“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”、“十四五”規(guī)劃綱要提出縣城建設(shè)的整體思路之后，《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》日前正式出臺(tái)，縣城建設(shè)的任務(wù)、組織實(shí)施方式等操作性內(nèi)容有了明確的參照。國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人回答記者提問時(shí)表示，我國到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，今后一段時(shí)期是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期。

為什么是縣城？

在近幾十年的時(shí)間坐標(biāo)上，我國提出了有關(guān)城鎮(zhèn)化的許多表述，比如小城鎮(zhèn)、城市群、都市圈、超大特大城市、縣城等?！兑庖姟烦雠_(tái)后，中國城市百人論壇2022春季論壇、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國家鄉(xiāng)村振興研究院等，相繼圍繞縣城的未來邀請(qǐng)學(xué)者討論。在中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵看來，這些都是相對(duì)平行的戰(zhàn)略，不等于用一個(gè)去覆蓋另一個(gè)。

各類“城”的角色定位發(fā)生了變化，但城鎮(zhèn)化的方向沒有改變，現(xiàn)階段提出以縣城為城鎮(zhèn)化建設(shè)的載體，本意仍是如此。2021年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，“拉長歷史來看，‘郡縣治，天下安’提出有2000多年了，我國要建成現(xiàn)代化強(qiáng)國，在再有二三十年城鎮(zhèn)化即將完成之際，縣城的地位和作用得到強(qiáng)調(diào)與突出。這興許就是一種大歷史觀吧。”中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎說。

馮奎跟蹤研究縣域經(jīng)濟(jì)和城市群、都市圈領(lǐng)域多年，他向《中國報(bào)道》記者表示，我國19個(gè)城市群以及其內(nèi)外部的40多座都市圈的人口和經(jīng)濟(jì)份額未來還會(huì)增加，同時(shí)縣城的作用也需要進(jìn)一步上升?？h城的獨(dú)特性在于在城鄉(xiāng)發(fā)展中起到了聯(lián)結(jié)、平臺(tái)、橋梁等功能和作用?！翱h城建設(shè)既是城鎮(zhèn)化的任務(wù)，也是鄉(xiāng)村振興的要求?！瘪T奎說。

以縣城為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，流動(dòng)人口也在“用腳投票”。根據(jù)李鐵團(tuán)隊(duì)對(duì)農(nóng)民工買房趨勢的長期調(diào)查，10年前在城市買房的只占1%，最近兩年上升到25%，地點(diǎn)主要在縣城。中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所近年來在10個(gè)省、300多個(gè)村莊所做的鄉(xiāng)村振興大調(diào)查也表明，農(nóng)村勞動(dòng)力愿意就業(yè)的地方，縣城和縣級(jí)市是首選，達(dá)到33.6%，地級(jí)市排第二位。

“這說明城鎮(zhèn)化的半徑相對(duì)縮小，就地或就近城鎮(zhèn)化的權(quán)重在上升。”在馮奎看來，就地或就近城鎮(zhèn)化有多方面意義，就地或就近城鎮(zhèn)化以離家近的城市、縣城、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，其中作為一地行政中心、經(jīng)濟(jì)中心的縣城，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口潛力巨大。

在現(xiàn)實(shí)中，資源配置的方向往往最終決定著人口流向。著名“三農(nóng)”專家、中國人民大學(xué)教授溫鐵軍表示，教育資源和醫(yī)療資源向縣級(jí)以上集中，除了少數(shù)地區(qū)，大多數(shù)縣已經(jīng)完成城市化。在縣一級(jí)，教師、醫(yī)生、公務(wù)員，在縣級(jí)城鎮(zhèn)生活，已經(jīng)和在城市中沒有太大差別。

千城有千面

看似矛盾的是，2017年至2021年這5年間，我國共有74地完成撤縣建市或改區(qū)，還有的地方將“撤縣設(shè)區(qū)”列入“十四五”規(guī)劃。另一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，2009至2019年有141個(gè)縣城被撤銷，同時(shí)增加的市有110個(gè)。

我國常住人口城鎮(zhèn)化率從2000年的36.09%升至2021年的64.72%，“撤縣設(shè)區(qū)”一度被認(rèn)為發(fā)揮了重要作用。馮奎認(rèn)為，這一定程度上代表了城鎮(zhèn)化發(fā)展的節(jié)奏與趨勢。從政策角度看，注重發(fā)揮大城市在區(qū)域發(fā)展中的作用，將一些縣改為區(qū)，有利于擴(kuò)大城區(qū)面積、集聚城市人口，提升城市的規(guī)模效應(yīng)，產(chǎn)生帶動(dòng)能力，“但‘撤縣設(shè)區(qū)’的背景正在發(fā)生重大變化”。

在馮奎看來，部分超大、特大城市的城市化率已達(dá)75%甚至更高，諸如北京、上海、廣州、深圳、武漢等城市已經(jīng)“無縣”。他認(rèn)為，實(shí)施“撤縣設(shè)區(qū)”應(yīng)更加精準(zhǔn)地找到有效空間，避免過度運(yùn)用這一手段——現(xiàn)實(shí)中想變成大城市乃至超大城市、特大城市的城市，可能城區(qū)面積已經(jīng)較大，只是近年來人口密度沒有較大增加，簡單通過“撤縣設(shè)區(qū)”增加人口規(guī)模、提高城市能級(jí)，單體擴(kuò)大的結(jié)果可能會(huì)帶來通勤距離增加、生態(tài)品質(zhì)下降、土地利用效率下降等粗放發(fā)展問題。

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)規(guī)劃院上海分院院長、上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院博士孫文華將貪大求全的城市對(duì)縣城的合并理解為“吞并”被“吞掉”的縣城增加了城市功能，但往往以鄉(xiāng)村功能的喪失為代價(jià)，城鄉(xiāng)融合便失去了縣城這一重要載體。

政策已經(jīng)逐漸收緊?！?022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》指出，“慎重從嚴(yán)把握撤縣（市）改區(qū)”；今年的政府工作報(bào)告調(diào)門升級(jí)，提出“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”。此次《意見》也指出，“嚴(yán)格控制撤縣建市設(shè)區(qū)”。

到2021年，我國共有1301個(gè)縣、394個(gè)縣級(jí)市，此外還有市轄區(qū)、自治縣、旗、林區(qū)等，總共2843個(gè)縣級(jí)行政單位。與大城市松綁，未來縣城又該如何建設(shè)？《意見》根據(jù)功能定位明確了五類縣城的發(fā)展路徑，包括：加快發(fā)展大城市周邊縣城、積極培育專業(yè)功能縣城、合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。

孫文華向《中國報(bào)道》記者表示，縣城功能定位決定了縣域經(jīng)濟(jì)的就業(yè)、社會(huì)、生態(tài)等綜合發(fā)展方向，只有差異化競爭才有可持續(xù)發(fā)展的可能。他指出，加快發(fā)展大城市周邊縣城，把一般制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場、過度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移，承接大城市的部分功能，將與大城市形成功能的互補(bǔ)；強(qiáng)調(diào)縣城的農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)功能，將有效服務(wù)“三農(nóng)”，提供糧食安全保障和構(gòu)筑生態(tài)屏障。

如果從難易程度衡量，馮奎認(rèn)為“最好發(fā)展”的是大城市周邊縣城，“作為縣城必須要有一定的綜合功能，要求它在性質(zhì)、功能、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等方面特色化、差異化，實(shí)際上這種度很難把握。”他認(rèn)為人口流失縣城目前可以確定的是不能盲目做“大規(guī)劃”，應(yīng)該對(duì)流失程度實(shí)事求是地作出判斷，對(duì)如何“止流”作出決策。

人口與產(chǎn)業(yè)相互成就

在短視頻平臺(tái)上，一些以“你會(huì)回老家縣城嗎？”為主題的視頻很容易吸引網(wǎng)友停留，他們?cè)谠u(píng)論區(qū)表明立場，有的繼續(xù)堅(jiān)守，有的在“走”與“留”的情緒中拉扯，還有的已經(jīng)回鄉(xiāng)多年。一種比較明顯的感受是，面對(duì)家鄉(xiāng)很多人內(nèi)心復(fù)雜——發(fā)展得緩慢，會(huì)為家鄉(xiāng)感到失落；倘若迅速，回去也不失為一種好的選擇。

如圖2所示，基于區(qū)塊鏈的IoT系統(tǒng)安全檢測技術(shù)可實(shí)現(xiàn)以下幾方面的優(yōu)勢：（1）通過創(chuàng)建激勵(lì)機(jī)制可吸引眾多檢測者參與到IoT系統(tǒng)的檢測中來，基于多方協(xié)同檢測的安全增強(qiáng)技術(shù)可以較為容易地獲得完整、全面的檢測結(jié)果；（2）通過創(chuàng)建懲罰機(jī)制可進(jìn)一步約束IoT廠商的行為，惡意系統(tǒng)的發(fā)布會(huì)致使相關(guān)廠商受到相應(yīng)的制裁；（3）通過創(chuàng)建公開透明的檢測結(jié)果賬本可較好地指引IoT設(shè)備對(duì)系統(tǒng)安裝的選擇，安全級(jí)別更高的系統(tǒng)更容易得到普及。這樣，IoT系統(tǒng)中出現(xiàn)漏洞的概率大大減小，也有利于創(chuàng)建更加安全可信的IoT生態(tài)系統(tǒng)。

更多人的選擇被數(shù)據(jù)印證。2021年，“北上廣深”4個(gè)人口流入大市中，北京的常住人口數(shù)量較2020年減少0.4萬人，其余3個(gè)城市較2020年新增均不足10萬人。有觀點(diǎn)認(rèn)為，一線城市外流人口雖然更可能流向省會(huì)城市或者新一線城市，但回流縣城的可能性也在增加。

另一項(xiàng)數(shù)據(jù)表明，2010年至2020年我國鄉(xiāng)村流出人口規(guī)模2.72億，相比“六普”的1.34億增長了一倍多。在流動(dòng)的2.72億人口中，省外流動(dòng)人口從“六普”時(shí)期的5500萬增加到“七普”的8200萬，省內(nèi)流動(dòng)人口從7800萬增加到1.9億。省外和省內(nèi)流動(dòng)人口的結(jié)構(gòu)性變化，反映出過去10年跨省鄉(xiāng)村流動(dòng)人口增幅出現(xiàn)減緩局面，而省內(nèi)流動(dòng)人口增幅快速增加，說明人口回流現(xiàn)象較明顯。

為營造友好的“軟環(huán)境”，《意見》指出，全面落實(shí)取消縣城落戶限制政策，同時(shí)就教育、醫(yī)療、住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)等基本公共服務(wù)保障進(jìn)行部署。但毋庸置疑的是，由于我國縣城地域分布廣、資源稟賦不同，人口流失是大多數(shù)縣城繞不開的話題。受訪專家認(rèn)為，這些縣城不僅存在于偏遠(yuǎn)的資源枯竭型地區(qū)、東北地區(qū)、中西部地區(qū)，南方一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市的縣城也承受著大城市的人口虹吸壓力。

《意見》建議人口流出縣城嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強(qiáng)民生保障和救助扶助，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

專家均認(rèn)為，人口集聚的本質(zhì)是產(chǎn)業(yè)集聚，無論人口流入還是流出，因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)都有助于縣城的可持續(xù)發(fā)展。我國很多產(chǎn)業(yè)的觸角也已經(jīng)伸向縣城，形成了一批有特色的縣域經(jīng)濟(jì)。比如，北方有諸如河南許昌的假發(fā)產(chǎn)業(yè)、鎮(zhèn)平的玉產(chǎn)業(yè)，山東曹縣的棺材產(chǎn)業(yè)等，南方的浙江更是出現(xiàn)了領(lǐng)帶城、襪子城、打火機(jī)城等。

陜西省商洛市商南縣是秦嶺深處的一個(gè)山區(qū)小縣，過去縣城發(fā)展相對(duì)落后，隨著城市建設(shè)快速推進(jìn)，如今市容市貌有了很大提升，配以山川、河流、樹木等自然景觀，繪成一幅美麗畫卷。

在馮奎看來，浙江提供了我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種典型模式，如果現(xiàn)在再去浙江，會(huì)發(fā)現(xiàn)許多特色經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不再是原來的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)?！斑@不是政府設(shè)計(jì)的，而是市場、政府、社會(huì)多種力量塑造的結(jié)果”。他認(rèn)為這也給縣城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了思路：政府主要做的是保障要素供給、優(yōu)化營商環(huán)境、提供較高品質(zhì)的生活條件。馮奎特意強(qiáng)調(diào)說，外來企業(yè)家對(duì)于“縣城江湖”有戒心，因此構(gòu)建法治化、市場化的營商環(huán)境可能是第一位的工作。

從“補(bǔ)磚頭”到“補(bǔ)人頭”

2014年，涉及全國22個(gè)省區(qū)市的832個(gè)貧困縣名單公布；6年之后，貧困縣全部實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，我國進(jìn)入鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)銜接的階段。

從統(tǒng)計(jì)上看，縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資和人均消費(fèi)支出分別僅為地級(jí)及以上城市城區(qū)的1/2、2/3左右。前述國家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，縣城建設(shè)是擴(kuò)大內(nèi)需的重要引擎，是人民美好生活的重要保障。

《意見》中篇幅最大的第四部分對(duì)“完善市政設(shè)施體系，夯實(shí)縣城運(yùn)行基礎(chǔ)支撐”進(jìn)行了說明，包括建設(shè)市政交通設(shè)施、對(duì)外連接通道、防洪排澇設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施，以及進(jìn)行老化管網(wǎng)改造、老舊小區(qū)改造、數(shù)字化改造等。

馮奎認(rèn)為，補(bǔ)齊縣城短板實(shí)際上涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給兩方面內(nèi)容。前幾年資源要素比較多地向中心城市、城區(qū)集中，縣城的醫(yī)療、養(yǎng)老、垃圾與污水處理、公廁、物流設(shè)施等都有短板。公共服務(wù)也和中心城區(qū)差距較大，包括醫(yī)療衛(wèi)生體系、教育資源供給、養(yǎng)老托育服務(wù)、文化體育設(shè)施、社會(huì)福利設(shè)施，等等。

在孫文華看來，增強(qiáng)縣域的綜合承載能力，提升縣城的發(fā)展質(zhì)量，有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局，也表明縣城建設(shè)的重點(diǎn)方向是集中解決城鄉(xiāng)差距、公共服務(wù)差距等問題。

在投入力度上，馮奎認(rèn)為，以前縣城建設(shè)曾經(jīng)歷過“補(bǔ)磚頭”的過程，即強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，未來要加大力氣“補(bǔ)人頭”，資金等要素多往公共服務(wù)上投放，尤其是投放在教育方面，“至少不會(huì)造成特別大的無效投資”。

馮奎表示，補(bǔ)短板的難點(diǎn)在于實(shí)事求是、科學(xué)決策。城鎮(zhèn)化處在發(fā)展階段，縣城處于演進(jìn)之中，宏觀抑或微觀上都很難準(zhǔn)確把握縣城建設(shè)的時(shí)序、節(jié)奏和步驟，“一定要有充分的討論和科學(xué)的規(guī)劃”。

《意見》提出建立多元可持續(xù)的投融資機(jī)制，馮奎指出，當(dāng)前很多建設(shè)方向較為明確，值得社會(huì)資本跟進(jìn)。他表示，縣域承載著鄉(xiāng)情，從這里走出去的工、農(nóng)、商、學(xué)等各方面鄉(xiāng)賢往往有意愿報(bào)效家鄉(xiāng)，如何增強(qiáng)開放性與吸引力，吸引他們留下，“這一輪縣城發(fā)展中，領(lǐng)先一步的縣城要善于拿出新舉措”。