中國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革歷程、問題和對(duì)策*

馮 欣，姜文來※，劉 洋，栗欣如，關(guān) 鑫，李卓倍

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院都市農(nóng)業(yè)研究所，四川成都 610213）

0 引言

受農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)業(yè)水價(jià)機(jī)制不健全等因素影響，中國(guó)農(nóng)業(yè)用水效率長(zhǎng)期偏低，存在農(nóng)業(yè)水資源浪費(fèi)與短缺并存的矛盾現(xiàn)狀[1]。為了提高農(nóng)業(yè)用水效率、緩解水資源供需矛盾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水利工程良性運(yùn)轉(zhuǎn)，強(qiáng)化水資源價(jià)值觀，促進(jìn)農(nóng)民自發(fā)節(jié)水，中國(guó)正不斷探索推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。2016 年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》，計(jì)劃用10 年時(shí)間完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。到2020 年，已是全國(guó)范圍開展改革的第5年，也是10 年改革目標(biāo)的中間節(jié)點(diǎn)。截止2019 年底，全國(guó)累計(jì)開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革面積1 866.67萬hm2，占改革目標(biāo)任務(wù)的31%，按照當(dāng)前進(jìn)度開展工作，難以在2025年完成改革目標(biāo)。盡管包括試點(diǎn)階段在內(nèi)我國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的探索和實(shí)踐已超過10 年，并在農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施完善、農(nóng)業(yè)用水方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)節(jié)水等多個(gè)領(lǐng)域均取得了顯著成效，但隨著改革的深入和實(shí)施面積的擴(kuò)大，各種問題和挑戰(zhàn)也不斷涌現(xiàn)，并成為制約改革工作開展、目標(biāo)任務(wù)完成的重要因素。2020年正值改革全面開展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)（中期），理應(yīng)對(duì)多年來改革工作的變革歷程進(jìn)行梳理，對(duì)影響和制約改革開展的主要因素進(jìn)行分析，對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革開展過程中存在的問題和挑戰(zhàn)進(jìn)行歸納，以求探索和提出突破當(dāng)前改革困境、推動(dòng)改革工作開展的相關(guān)政策建議。

1 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革歷程和進(jìn)展

1.1 改革歷程

縱觀中國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革歷史，可以分為初始階段、深入試點(diǎn)階段和全面推進(jìn)階段3 個(gè)階段；到2020 年，由于區(qū)域間改革進(jìn)展的差距進(jìn)一步拉大和凸顯，全國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作也步入更加復(fù)雜的分類施策階段[2]。中國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)制度的變革歷史悠久，但就將改革重點(diǎn)放在末級(jí)渠系、實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革而言，應(yīng)該將2006年水利部開始探索農(nóng)業(yè)末級(jí)渠系水價(jià)管理，并在2007年圍繞末級(jí)渠系開展“農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)”作為起點(diǎn)。

圖1 2006—2020年中國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革歷程

1.1.1 初始階段（2006—2013年）

2006 年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（下稱發(fā)改委）、水利部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)末級(jí)渠系水價(jià)管理的通知》，參照國(guó)有水利工程水價(jià)，以保障農(nóng)民利益為基本要求，補(bǔ)償農(nóng)業(yè)末級(jí)渠系運(yùn)行和維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用目的，進(jìn)行農(nóng)業(yè)末級(jí)渠系水價(jià)核定[3]。

2007年水利部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作編制大綱的通知》[4]，并選擇8地14個(gè)灌區(qū)的部分末級(jí)渠系作為首批試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)，開展了改革的第一輪試點(diǎn)。在此后7 年時(shí)間內(nèi)（2007—2013 年），不斷擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，累計(jì)在全國(guó)在27 地150 多個(gè)縣開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革示范區(qū)建設(shè)，為后期改革及試點(diǎn)工作打下良好基礎(chǔ)。

2008 年水利部將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到13 個(gè)糧食主產(chǎn)省和4 個(gè)主要產(chǎn)糧區(qū)。財(cái)政部從中央財(cái)政農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金中，安排部分資金支持改革。

2010 年在試點(diǎn)區(qū)探索兩部制水價(jià)、超定額累進(jìn)加價(jià)等水價(jià)形成機(jī)制。水利部在小農(nóng)水建設(shè)重點(diǎn)縣中列出20個(gè)縣作為“農(nóng)業(yè)水價(jià)改革示范縣”推進(jìn)探索水價(jià)綜合改革工作。

2011年試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金支持在10地25個(gè)小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革示范區(qū)建設(shè)。

2012年試點(diǎn)工作進(jìn)一步擴(kuò)大，在全國(guó)20地125個(gè)縣開展示范區(qū)建設(shè)，示范區(qū)水費(fèi)實(shí)收率達(dá)到95%。2013年水利部協(xié)調(diào)財(cái)政部再次擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在27地選擇了55個(gè)縣深入開展示范，建設(shè)示范區(qū)面積23.33萬hm2。

1.1.2 深入試點(diǎn)階段（2014—2015年）

2014 年習(xí)近平總書記及李克強(qiáng)總理接連就農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革做出明確指示，汪洋副總理多次召開有關(guān)會(huì)議，明確要求發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）4部委進(jìn)一步展開試點(diǎn)工作，并發(fā)布《深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)方案》，在27地80個(gè)試點(diǎn)縣開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合試點(diǎn)項(xiàng)目。

2015年完成全國(guó)27地80個(gè)縣的試點(diǎn)任務(wù)，建成試點(diǎn)區(qū)面積13.47萬hm2。

1.1.3 全面推進(jìn)階段（2016—2019年）

2016年印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》[5]，明確要求“把農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革作為重點(diǎn)任務(wù)，積極落實(shí)”。全國(guó)共275個(gè)縣開展改革，實(shí)施灌溉面積146.67萬hm2。

2017 年“中央一號(hào)文件”提出“全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革”，至此改革工作進(jìn)入全面推進(jìn)的新階段。全國(guó)近800個(gè)縣（灌區(qū)）開展改革試點(diǎn)，改革累計(jì)實(shí)施面積累計(jì)達(dá)到346.67萬hm2以上，試點(diǎn)區(qū)水價(jià)平均提高0.06 元/m3。改革區(qū)域節(jié)水成效初顯，單位面積節(jié)水約1 500m3/hm2，灌溉歷時(shí)平均縮短約20%，水費(fèi)實(shí)收率明顯提高。

2018 年全年新增改革實(shí)施面積733.33 萬hm2左右，累計(jì)超過1 066.67 萬hm2。同時(shí)，改革不再單獨(dú)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，納入最嚴(yán)格水資源管理制度和糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核。

2019年新增實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革面積約866.67萬hm2，全國(guó)有81%的縣制定了水價(jià)政策，81%的千人以上工程完成定價(jià)，浙江、寧夏水費(fèi)收繳率超過90%[6]。

1.1.4 分類施策階段（2020年）

隨著改革工作的推進(jìn)，因自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素的差異性，導(dǎo)致區(qū)域間改革成效和工作進(jìn)展也存在顯著不同，到2020年全國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工作進(jìn)入分類施策階段。

第一類，成果驗(yàn)收。2020年北京、上海、江蘇、浙江將全面完成域內(nèi)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的目標(biāo)任務(wù)，并迎來成果驗(yàn)收。

第二類，進(jìn)一步擴(kuò)大改革面積。各地改革工作已經(jīng)步入正軌，取得一定的成效，但仍然面臨較重的改革任務(wù)，大部分地區(qū)仍面臨持續(xù)擴(kuò)大改革面積、完善各項(xiàng)制度建設(shè)的挑戰(zhàn)。

第三類，鞏固改革成果。對(duì)于各省（市、區(qū)）域內(nèi)已完成改革的區(qū)域，則進(jìn)入成果鞏固階段。這些區(qū)域既要重視對(duì)各項(xiàng)機(jī)制的進(jìn)一步優(yōu)化和落實(shí)，同時(shí)也要注重水利、灌溉、計(jì)量以及智慧化設(shè)施的養(yǎng)護(hù)、更新和應(yīng)用。

1.2 改革開展

1.2.1 改革進(jìn)程

（1）農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施面積。中國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作已步入正軌，并整體呈現(xiàn)開展面積不斷擴(kuò)大、改革速度持續(xù)提升的良好勢(shì)頭。2007—2013 年初始階段試點(diǎn)共歷時(shí)7 年，累計(jì)開展改革面積23.33 萬hm2；2014—2015 年深入試點(diǎn)階段，共開展改革面積13.47 萬hm2。2016—2019 年全面推進(jìn)改革工作，到2019年累計(jì)實(shí)施改革面積達(dá)1 993.33萬hm2，呈現(xiàn)改革速度逐年遞增的態(tài)勢(shì)。其中，2018年提速最快，新增面積是2017年的3.6倍，可以將其作為全國(guó)范圍內(nèi)改革工作步入正軌的重要標(biāo)志；2019年單年新增面積最大，達(dá)到866.67萬hm2，改革開展情況進(jìn)一步優(yōu)化。

圖2 中國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施面積

（2）農(nóng)民用水協(xié)會(huì)建設(shè)。研究顯示，協(xié)會(huì)作為農(nóng)民參與用水管理的重要途徑，對(duì)于提升農(nóng)田水利管理效率具有重要也意義[7]。改革試點(diǎn)階段，一度將農(nóng)民用水協(xié)會(huì)建設(shè)作為試點(diǎn)的重要內(nèi)容，以期構(gòu)建政府與農(nóng)戶間溝通的橋梁，并將其作為完成水價(jià)協(xié)定、水費(fèi)收取、田間設(shè)施管護(hù)等任務(wù)的關(guān)鍵。隨著試點(diǎn)的深入，全國(guó)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)。從2008 年全國(guó)的4 萬家協(xié)會(huì)；倍速增長(zhǎng)到2014 年的8.34 萬家，管理灌溉面積達(dá)到1 893.33 萬hm2；再到2016 年，盡管協(xié)會(huì)數(shù)量增加不明顯，但管理面積則擴(kuò)大到2 000 萬hm2。其后，由于管理能力不足、工作內(nèi)容單一、資金短缺等問題，協(xié)會(huì)空殼化、注銷潮出現(xiàn)，協(xié)會(huì)數(shù)量上呈現(xiàn)下跌趨勢(shì)，相關(guān)部門對(duì)協(xié)會(huì)的關(guān)注也有減弱，不再將其作為改革開展的關(guān)鍵內(nèi)容(1)數(shù)據(jù)來源：2007—2018《全國(guó)水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

（3）小農(nóng)水利工程產(chǎn)權(quán)改革。小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革明確了工程的產(chǎn)權(quán)歸屬，致力于解決“有人建、無人管”的無序現(xiàn)象，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利設(shè)施長(zhǎng)效管護(hù)的重要基礎(chǔ)，也是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的重要依托。多年來產(chǎn)權(quán)改革持續(xù)推進(jìn)，取得了明顯的進(jìn)展。2010年對(duì)700多萬處小型農(nóng)田水利工程完成產(chǎn)權(quán)制度改革；2014 年以縣為單位在全國(guó)100 個(gè)縣開展農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)；2016年全國(guó)50%的小型農(nóng)田水利工程完成產(chǎn)權(quán)改革；2017 年全國(guó)55%的小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)明晰；2018 年100產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)縣完成改革。隨著農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)的明晰，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中也出現(xiàn)以工程產(chǎn)權(quán)抵押借貸、以產(chǎn)權(quán)分配管護(hù)責(zé)任的等改革新思路，對(duì)于推動(dòng)改革開展發(fā)揮了重要作用。

1.2.2 省域改革進(jìn)展差異

截止2019 年5 月，全國(guó)各區(qū)域改革實(shí)施面積表現(xiàn)出明顯的不均衡現(xiàn)象，整體上呈現(xiàn)北方高于南方的形勢(shì)，其中北方累計(jì)實(shí)施741.33 萬hm2，占全國(guó)的59.25%。（注：由于數(shù)據(jù)短缺，該文研究對(duì)象不包括中國(guó)香港、臺(tái)灣和澳門地區(qū)3省區(qū)，僅圍繞其他31地開展分析。

區(qū)域間改革實(shí)施面積的差異，呈現(xiàn)明顯的兩極分化現(xiàn)象（表1）。全國(guó)累計(jì)實(shí)施改革面積最大的是江蘇，達(dá)到了242.2萬hm2；最少的是海南，不足0.38萬hm2。全國(guó)實(shí)施改革面積超過66.67萬hm2的地區(qū)有6個(gè)，其改革面積總和占全國(guó)的62.78%，這些地區(qū)普遍具有農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)、農(nóng)田水利工程健全、水資源相對(duì)稀缺等特征。其余25 地實(shí)施面積總和則不足全國(guó)的40%，特別7 地改革面積仍不足6.67 萬hm2（100 萬畝），改革工作的開展仍面臨巨大挑戰(zhàn)(2)數(shù)據(jù)來源：2019年全國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作座談會(huì)材料匯編。

表1 2006—2019年中國(guó)各地農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革累計(jì)實(shí)施情況

改革進(jìn)度是指改革累計(jì)實(shí)施面積占當(dāng)?shù)馗母锬繕?biāo)任務(wù)的比例（下同）。全國(guó)各地改革進(jìn)度整體也呈現(xiàn)北方相對(duì)高于南方的情況（表2）。其中，4地改革進(jìn)度超過50%，分別為北京、陜西、江蘇和上海，北京最高，達(dá)到76%。全國(guó)超過1/5的地區(qū)改革進(jìn)度超過40%，預(yù)計(jì)在2020年完成全部改革任務(wù)的4 地均在其中。但同時(shí)也有超過2/5的地區(qū)改革進(jìn)度尚未達(dá)到10%，多分布在南方。

表2 2006—2019年中國(guó)各地農(nóng)業(yè)水價(jià)改革進(jìn)度

1.2.3 改革的農(nóng)業(yè)節(jié)水成效

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的開展，顯著促進(jìn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水。全國(guó)不同改革區(qū)域節(jié)水成效顯著，節(jié)水率在6.6%～51.4%不等，單位面積節(jié)水量在315～5 888m3/hm2不等，充分驗(yàn)證了改革對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的重要作用。其中，重慶改革試點(diǎn)區(qū)域節(jié)水率最高，達(dá)到51.4%，節(jié)水量則達(dá)到1 350m3/hm2，該地區(qū)降水豐富，屬補(bǔ)充灌溉區(qū)，單位面積節(jié)水量雖非最高，但節(jié)水效率最高。吉林五家子灌區(qū)單位面積節(jié)水量最高，達(dá)到5 888m3/hm2，節(jié)水率也達(dá)到36.4%，節(jié)水量和效率都很顯著（表3）。

表3 改革試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革節(jié)水成效

1.3 制度改革

2006—2020 年隨著農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的持續(xù)推進(jìn)，指導(dǎo)改革工作的相關(guān)政策也不斷健全和優(yōu)化，以推動(dòng)和引導(dǎo)各地穩(wěn)步、合理開展改革工作，如圖3記錄了中國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革制度變遷的過程。從“重工程”到“關(guān)注機(jī)制”再到“工程機(jī)制協(xié)同建設(shè)”，直至最終形成了“先建機(jī)制后建工程”的政策導(dǎo)向。經(jīng)歷了4次關(guān)鍵性的變革，中國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策實(shí)現(xiàn)了從“重工程”到“重機(jī)制”的關(guān)鍵蛻變，并成為指導(dǎo)改革工作開展的重要思想。

第一階段試點(diǎn)，更關(guān)注工程建設(shè)，制度僅作為保障。第二階段試點(diǎn)，在部署了管理體系改革和工程建設(shè)后，指出要加強(qiáng)機(jī)制和制度建設(shè)。第三階段改革全面開展階段，政策正式實(shí)現(xiàn)由“工程機(jī)制都重要”向“先機(jī)制、后工程”的轉(zhuǎn)變。其中2016年充分肯定了機(jī)制、體制建設(shè)對(duì)改革的重要作用；到2017年則明確要求“先建機(jī)制、后建工程”，并正式確定了指導(dǎo)改革開展的四大機(jī)制（圖3）。

圖3 2007—2019年中國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革制度變遷

1.3.1 改革試點(diǎn)階段主要目標(biāo)變化

2007 年試點(diǎn)目標(biāo)包含兩部分，建立末級(jí)渠系改造獎(jiǎng)補(bǔ)和農(nóng)業(yè)水費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制；開展農(nóng)業(yè)用水管理體制改革。2008 年試點(diǎn)目標(biāo)為末級(jí)渠系節(jié)水改造。2010 年主要探索兩部制水價(jià)、超定額累進(jìn)加價(jià)、終端水價(jià)等水價(jià)形成機(jī)制。2011 年在小型農(nóng)田水利工程建設(shè)重點(diǎn)縣建立農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革示范區(qū)，以期解決管理體制、計(jì)量、水價(jià)改革和計(jì)收等問題，逐步建立農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制。2012 年開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革示范，探索建立小農(nóng)水設(shè)施運(yùn)行管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。2013 年建設(shè)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革示范項(xiàng)目縣。2014 年四部委牽頭，深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)，以建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制為目標(biāo)，分類（東北區(qū)、西北區(qū)、黃淮海區(qū)和南方區(qū)）實(shí)施計(jì)量和收費(fèi)試點(diǎn)。

1.3.2 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革機(jī)制的形成過程

2007 年試點(diǎn)建立末級(jí)渠系改造獎(jiǎng)補(bǔ)和農(nóng)業(yè)水費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。2010 年探索農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。2012年探索建立小農(nóng)水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。2013年提出建立合理水價(jià)機(jī)制，以支持終端水價(jià)制度建設(shè)。2014 年正式明確建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。2015 年強(qiáng)調(diào)了建設(shè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。2016 年國(guó)辦《意見》中，將建設(shè)合理水價(jià)形成機(jī)制和用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水補(bǔ)貼機(jī)制，作為改革的兩大重點(diǎn)任務(wù)。2017 年《扎實(shí)推進(jìn)改革通知》中，正式形成農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制、用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水補(bǔ)貼機(jī)制、工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制以及用水管理機(jī)制，同時(shí)提出建設(shè)工作機(jī)制（績(jī)效評(píng)價(jià)和資金掛鉤激勵(lì)機(jī)制）。2018年要求進(jìn)一步明確工作機(jī)制（包括臺(tái)賬、規(guī)劃、績(jī)效和監(jiān)督）。

1.3.3 改革主導(dǎo)制度的變化

2007 年明確建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度、農(nóng)業(yè)終端水價(jià)制度和末級(jí)渠系工程產(chǎn)權(quán)制度。2012 年改稱建設(shè)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度。2016 年確定農(nóng)業(yè)灌溉用水量控制和定額管理制度，不再?gòu)?qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)制度改革，改稱終端用水管理（農(nóng)民自治+專業(yè)化服務(wù)）。2019年確定建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)制度。

1.3.4 終端水價(jià)核算方法的優(yōu)化

（1）2007年終端水價(jià)=（國(guó)有工程水價(jià)×支渠水量+末級(jí)渠系水價(jià)×終端水量）/終端水量，國(guó)有工程水價(jià)按《水利工程供水價(jià)格管理辦法》計(jì)算。末級(jí)渠系水價(jià)包括管理費(fèi)、維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)和配水人員勞動(dòng)補(bǔ)貼。（2）2008 年發(fā)布《農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)末級(jí)渠系水價(jià)測(cè)算導(dǎo)則（試行）》，明確：終端水價(jià)=國(guó)有工程水價(jià)/末級(jí)渠系平均水利用系數(shù)+末級(jí)渠系水價(jià)，國(guó)有工程水價(jià)供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用參照《水利工程供水價(jià)格管理辦法》。末級(jí)渠系水價(jià)包括管理費(fèi)、維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)和配水人員勞動(dòng)補(bǔ)貼。（3）2012 年終端水價(jià)=（國(guó)有工程水費(fèi)+農(nóng)民合作組織運(yùn)行管理費(fèi)）/終端供水量，末級(jí)渠系水價(jià)包括管理費(fèi)、維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)和協(xié)會(huì)人員補(bǔ)貼。

2 影響農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的因素分析及面臨的問題

2.1 影響改革開展的因素

2.1.1 水資源豐度與改革進(jìn)度

將2018 年各地水資源總量與農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革進(jìn)度進(jìn)行耦合分析，發(fā)現(xiàn)水資源稟賦與改革進(jìn)度有較明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系，即水資源豐富的地區(qū)改革進(jìn)程普遍較慢。

如圖4，相關(guān)地區(qū)多集中在豐水區(qū)、進(jìn)度極慢和貧水區(qū)、進(jìn)度較好兩個(gè)區(qū)域，體現(xiàn)了水資源豐度與改革進(jìn)度的關(guān)聯(lián)關(guān)系。除河南和吉林外，全國(guó)改革進(jìn)度不足10%的地區(qū)均分布在豐水區(qū)；而屬豐水區(qū)的17地中，僅有6地改革進(jìn)度超過10%。貧水區(qū)改革整進(jìn)度則整體較好，僅有吉林和河南進(jìn)度過慢，這與當(dāng)?shù)馗母锶蝿?wù)較重有重要關(guān)系，整體來看改革進(jìn)度符合貧水區(qū)對(duì)于促進(jìn)合理用水和農(nóng)業(yè)節(jié)水的緊迫需求。（水資源總量排在全國(guó)前半的（16/31）地區(qū)，各地水資源總量均超過500 億m3，海南雖面積偏小，水資源總量也達(dá)到了418.1億m3，故將包括海南在內(nèi)的17地記作豐水區(qū)；其余地區(qū)計(jì)為貧水區(qū)。）

圖4 2018年中國(guó)各地水資源稟賦和農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革進(jìn)度耦合分布

2.1.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革進(jìn)度

從全國(guó)來看，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與改革進(jìn)度表現(xiàn)出明顯的正相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)改革進(jìn)度普遍較好，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則明顯滯后。2018 年人均地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）排名全國(guó)前半的地區(qū)，人均GDP在5.7萬元以上，該文認(rèn)定這15個(gè)地區(qū)為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。而目前改革進(jìn)度超過50%的4地中，除陜西在12 位外，其他3 地人均GDP 為全國(guó)前三。除甘肅外，全國(guó)改革進(jìn)度超過40%的地區(qū)，均屬于較發(fā)達(dá)地區(qū)。較發(fā)達(dá)地區(qū)，改革進(jìn)度的均值為30.86%；而欠發(fā)達(dá)地區(qū)，改革進(jìn)度的均值僅為14.53%，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的平均改革進(jìn)度超出欠發(fā)達(dá)地區(qū)1倍有余（圖5）。

圖5 2018年中國(guó)各地人均GDP和農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革進(jìn)度耦合分布

2.1.3 節(jié)水灌溉工程建設(shè)與改革工作開展

根據(jù)《2019年中國(guó)水利統(tǒng)計(jì)年鑒》，計(jì)算2018年各地節(jié)水灌溉面積占有效灌溉面積的比例，以反映各地農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)的情況，并與農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革進(jìn)度進(jìn)行耦合分析（圖6）。計(jì)算得節(jié)水灌溉工程建設(shè)比例與改革進(jìn)度的相關(guān)系數(shù)為0.76，相關(guān)程度顯著高于改革進(jìn)度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源兩個(gè)指標(biāo)，可知農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革建設(shè)的顯著推動(dòng)作用。

圖6 2018年中國(guó)各地節(jié)水灌溉工程建設(shè)和農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革進(jìn)度耦合分析

如圖6，中國(guó)各地節(jié)水灌溉工程建設(shè)情況與改革進(jìn)度表現(xiàn)出顯著高于其他因素的密切聯(lián)系。節(jié)水灌溉工程建設(shè)面積達(dá)到全域有效灌溉面積達(dá)到全域有效灌溉面積2/3 的共有9 個(gè)，其中，3 地改革進(jìn)度大于50%，超過全國(guó)87%的地區(qū)；6 地改革進(jìn)度超過40%，超過全國(guó)77%的地區(qū)。而節(jié)水灌溉工程建設(shè)進(jìn)度較慢的10 地中，除重慶改革進(jìn)度達(dá)到22%以外，其余9個(gè)地區(qū)改革進(jìn)度均不足10%。

2.2 存在的問題和挑戰(zhàn)

目前，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革面臨的困難和挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

2.2.1 改革差距不斷拉大，基礎(chǔ)條件較差的地區(qū)面臨更嚴(yán)峻的改革困境

中國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革走的是“試點(diǎn)先行、以點(diǎn)帶面、重點(diǎn)區(qū)域率先開展、好的地區(qū)率先完成”的路線。到2020 年，北京、江蘇等條件好的地區(qū)即將迎來改革驗(yàn)收，其他地區(qū)也多選擇條件較好的區(qū)域率先開展改革，形成一批成效顯著的優(yōu)秀典型。但這也使其與基礎(chǔ)差、尚未開展改革的后發(fā)地區(qū)間的差距進(jìn)一步拉大，后發(fā)區(qū)域面臨著更加嚴(yán)峻的改革困境。

以灌區(qū)工程和設(shè)施配套情況為例，目前國(guó)內(nèi)各灌區(qū)整體工程完好率和設(shè)施配套率不高，但與大型灌區(qū)在節(jié)水工程、計(jì)量設(shè)施等方面的配套情況相比，小型灌區(qū)通常面臨更大的工程、設(shè)施缺口[9]，而工程基礎(chǔ)較差的小型灌區(qū)，在資金短缺、工程老舊、制度不足、農(nóng)民抵觸等方面的問題也更為突出，隨著改革范圍向小型灌區(qū)擴(kuò)展，改革工作也將面臨更大的阻力[10]。

2.2.2 資金短缺與資金配置低效并存的復(fù)雜狀況

改革過程中，存在明顯的資金與改革任務(wù)不匹配、改革資金配置效率較差的問題。如今改革工作正處在關(guān)鍵爬坡階段，各個(gè)環(huán)節(jié)都面臨著諸多挑戰(zhàn)，充足的資金是改革推進(jìn)的重要保障。但自改革開展以來，資金短缺始終是制約改革工作開展的共性問題。隨著政策的優(yōu)化，更多項(xiàng)目資金納入農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的支配范圍，反而令資金供給和使用面臨更加復(fù)雜的矛盾困境。資金短缺問題不再僅表現(xiàn)為源頭上的投入不足，而是呈現(xiàn)“總量短缺與低效利用”并存的矛盾現(xiàn)象，資金的投入產(chǎn)出比整體偏低。這種低效行為主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)水平不同，改革資金投入差異大；二是，改革先行試點(diǎn)區(qū)，不能對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生了帶動(dòng)作用，反而出現(xiàn)“極化效應(yīng)”，使資金繼續(xù)向試點(diǎn)先行區(qū)域集中；三是，嚴(yán)格的資金管理制度下，由于解讀不足出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象，造成了資金配置的低效。

2.2.3 先行區(qū)面臨鞏固已有改革成效的新挑戰(zhàn)

改革工作已開展多年，很多率先開展改革試點(diǎn)工作的區(qū)域已完成改革，部分地區(qū)已經(jīng)完成或即將迎來改革驗(yàn)收，改革工作取得顯著成效。但這些地區(qū)也迎來了新的挑戰(zhàn)，即對(duì)已有改革成效的鞏固。未來工作中不能只重視擴(kuò)大改革范圍、落實(shí)新的改革任務(wù)，而忽略對(duì)已有成效的鞏固，避免出現(xiàn)“一邊改革、一邊倒退”的現(xiàn)象。因此，我們必須要關(guān)注改革新挑戰(zhàn)“鞏固已有成效”，關(guān)鍵在于以下幾點(diǎn)：一是，相關(guān)設(shè)施設(shè)備的維修和更換；二是，對(duì)已有機(jī)制的延續(xù)和優(yōu)化；三是，政府、機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶的關(guān)注和重視。

2.2.4 對(duì)于典型經(jīng)驗(yàn)理論研究的不足導(dǎo)致盲目跟從

目前對(duì)國(guó)內(nèi)已形成的典型經(jīng)驗(yàn)做法仍缺乏系統(tǒng)的研究和總結(jié)，尚未形成完整的理論研究成果，以滿足現(xiàn)有的實(shí)踐需求[10]。隨著改革工作的不斷推進(jìn)，中國(guó)在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的探索和實(shí)踐過程中形成了一批頗具推廣意義的改革典型。政府部門也鼓勵(lì)對(duì)典型經(jīng)驗(yàn)做法的推廣和宣傳，以期指導(dǎo)和促進(jìn)其他地區(qū)改革工作的落實(shí)。但由于對(duì)已有經(jīng)驗(yàn)的理論研究的不足，導(dǎo)致了改革中的盲從現(xiàn)象，使得現(xiàn)有改革典型不但沒有實(shí)現(xiàn)作為榜樣的引領(lǐng)作用，卻產(chǎn)生了制約改革、限制創(chuàng)新的反向作用。對(duì)優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的推廣本身不存在問題，缺乏對(duì)典型經(jīng)驗(yàn)適應(yīng)條件、制約因素和重點(diǎn)問題等內(nèi)容的梳理和歸納，在薄弱的理論基礎(chǔ)下宣傳和推廣典型經(jīng)驗(yàn)才是癥結(jié)所在。選擇借鑒并不適合自身的做法，或者在借鑒的過程中忽略了本應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問題，便是盲從、是阻礙改革有序開展的風(fēng)險(xiǎn)因素。

2.2.5 進(jìn)一步明確職責(zé)分工后的工作交接問題

2018 年政府機(jī)構(gòu)改革開展，將改革過程中原歸屬水利部的農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目等管理職責(zé)轉(zhuǎn)交給農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，改革工作中各部門的職責(zé)任務(wù)發(fā)生變化。為了應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)間職責(zé)權(quán)利的變化，2019 年發(fā)改委發(fā)布相關(guān)《意見》對(duì)改革職權(quán)責(zé)任重新進(jìn)行劃分。而部門間職權(quán)責(zé)任的變動(dòng)，則為改革的推進(jìn)帶來了新的挑戰(zhàn)。原屬于水利部門的部分職責(zé)劃歸到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，工作任務(wù)變動(dòng)，但熟悉工作的人未動(dòng)。使改革前期由多年探索實(shí)踐形成的寶貴經(jīng)驗(yàn)和工作流程沒能完成傳遞，新部門也對(duì)相關(guān)工作任務(wù)、流程和方法不熟悉，因此在機(jī)構(gòu)改革初期出現(xiàn)了政策低效，一定程度上制約了改革工作的提速增效。

2.2.6 改革內(nèi)生動(dòng)力不足問題

（1）基層管理人員對(duì)改革重要性認(rèn)識(shí)不足。國(guó)家層面，對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革重要性和迫切性的認(rèn)識(shí)已經(jīng)形成共識(shí)，4 部委全力推動(dòng)，并將改革納入糧食安全責(zé)任制考核和最嚴(yán)格水資源管理制度考核體系。但從地方實(shí)踐來看，北方地區(qū)對(duì)于改革的開展相對(duì)積極，而南方地區(qū)對(duì)此的認(rèn)識(shí)還有待進(jìn)一步提升。我國(guó)南方地區(qū)水資源豐富，水資源供需矛盾不尖銳，這也是造成改革積極性不足的重要原因[11]。研究指出：個(gè)別地方曾出現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)水費(fèi)的呼聲，對(duì)這樣的現(xiàn)象應(yīng)高度重視[10]。上文對(duì)改革影響因素分析，也驗(yàn)證了水資源豐度對(duì)地區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革開展進(jìn)度的影響顯著，豐水區(qū)農(nóng)戶和基層管理人員的抵觸情緒是制約改革工作開展的重要因素。

（2）不再進(jìn)行單獨(dú)績(jī)效評(píng)價(jià)。為了減輕基層在改革績(jī)效評(píng)估方面的負(fù)擔(dān)，2018 年開始不再對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作進(jìn)行單獨(dú)的績(jī)效評(píng)估，將其納入糧食安全責(zé)任制和最嚴(yán)格水資源管理制度考核中。這雖然減輕了各級(jí)政府和部門的工作量，但也在一定程度上削弱了激勵(lì)改革的動(dòng)力。

（3）缺乏懲罰機(jī)制。目前對(duì)于改革的監(jiān)督和考核中，并沒有建立健全懲罰機(jī)制。推動(dòng)較好的地區(qū)，并沒有獲得獎(jiǎng)勵(lì)；而推動(dòng)不好的，也沒有什么懲罰。有“吃大鍋飯”之嫌，這也是導(dǎo)致改革內(nèi)生動(dòng)力不足的重要因素[12]。

3 政策建議

3.1 探索農(nóng)業(yè)水價(jià)合理分擔(dān)

資金短缺一直是制約改革工作推進(jìn)的關(guān)鍵因素，并隨著改革范圍的擴(kuò)大表現(xiàn)出更加突出的限制性特征。當(dāng)前主要依靠政府投資的方式顯然是不可持續(xù)且不科學(xué)的[13]，探索農(nóng)業(yè)水價(jià)合理分擔(dān)，拓寬融資途徑，是解決當(dāng)前資金投入困境有效途徑[14]。通過識(shí)別改革涉及的利益群體、分析各自的利益訴求、探究利益的形成機(jī)理，再以不同形式的政策、利益誘導(dǎo)其參與到改革中來，實(shí)現(xiàn)對(duì)資金、工程、服務(wù)等改革難點(diǎn)任務(wù)的分擔(dān)[7]。

3.2 發(fā)揮社會(huì)機(jī)構(gòu)在改革中的作用

（1）加強(qiáng)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)規(guī)范化建設(shè)。通過對(duì)協(xié)會(huì)人員的專業(yè)化培訓(xùn)，提高協(xié)會(huì)綜合事務(wù)處理能力。對(duì)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)進(jìn)行長(zhǎng)效穩(wěn)定的補(bǔ)貼和扶持，保障其良性運(yùn)轉(zhuǎn)，以發(fā)揮協(xié)會(huì)在基層水管工作中的主體作用。

（2）鼓勵(lì)專業(yè)化農(nóng)業(yè)服務(wù)組織建設(shè)。一方面提供合理、高效、滿意的農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)；另一方面，提升農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)水平，減輕農(nóng)民的抵觸心理；此外，這樣的公共組織也更便于管理和開展技術(shù)培訓(xùn)，能科學(xué)促進(jìn)節(jié)水技術(shù)的推廣。

（3）深化政府與相關(guān)企業(yè)的合作。通過公開招標(biāo)、購(gòu)買服務(wù)等多樣化的方式吸引企業(yè)參與到改革的各項(xiàng)工作中，推動(dòng)改革向規(guī)?；蛯I(yè)化發(fā)展，充分發(fā)揮企業(yè)在資本運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)品推廣和工程建設(shè)等方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過引入市場(chǎng)化機(jī)制促進(jìn)改革效率提升，創(chuàng)造改革新動(dòng)能[7]。

3.3 加強(qiáng)對(duì)已有成果的鞏固

部分率先開展改革工作的省份或先行試點(diǎn)區(qū)，即將迎來驗(yàn)收或者已經(jīng)完成驗(yàn)收，這些區(qū)域吸收諸多優(yōu)惠政策和項(xiàng)目，在機(jī)制、工程建設(shè)、節(jié)水改造等多個(gè)方面取得了顯著的成效。完成驗(yàn)收后，更要注重對(duì)已有改革成果的鞏固和進(jìn)一步提升。未來的工作中，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是要及時(shí)考慮工程、設(shè)施的折舊問題，完成改革后仍需保持對(duì)工程設(shè)施的監(jiān)測(cè)和更新；二是及時(shí)優(yōu)化和更新機(jī)制和政策，既要因地制宜、創(chuàng)新思路，又要緊跟國(guó)家政策導(dǎo)向；三是各部門仍需拉緊改革的“弦”，防止因監(jiān)管、維護(hù)和重視不足，造成的改革成果流失。

3.4 進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)估和工作監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)

針對(duì)改革內(nèi)生動(dòng)力不足這一問題。應(yīng)該進(jìn)一步完善績(jī)效評(píng)價(jià)和工作監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，健全農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革評(píng)價(jià)指標(biāo)和考核體系；提高其在“糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制”和“最嚴(yán)格水資源管理制度”考核中的分值，以加大考核力度[10]；同時(shí)，考慮建立懲罰機(jī)制，對(duì)于做得不好的、態(tài)度不端正的地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)貞土P，以此促進(jìn)和深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。既要通過完善績(jī)效和監(jiān)督機(jī)制來提升基層對(duì)于改革工作的重視程度，促進(jìn)改革開展；同時(shí)也要避免基層人員不必要的工作負(fù)擔(dān)，盡快形成一套完整并且被廣泛認(rèn)可的評(píng)價(jià)體系，避免反復(fù)填表、重復(fù)工作造成的管理低效。

3.5 鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)水價(jià)領(lǐng)域的科學(xué)研究

科學(xué)理論從規(guī)律上預(yù)見了實(shí)踐發(fā)展的過程和結(jié)果，又在具體的實(shí)踐中進(jìn)行指導(dǎo)，所以科學(xué)理論對(duì)實(shí)踐有著巨大指導(dǎo)作用。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的過程中的問題和挑戰(zhàn)，需要更多的科研成果來指導(dǎo)和破解，因此應(yīng)鼓勵(lì)更多的科研人員參與到農(nóng)業(yè)水價(jià)研究中。伊熱鼓[15]曾指出目前農(nóng)業(yè)水價(jià)政策績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏定量研究；姜文來[9]也表示，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)水價(jià)理論研究與實(shí)踐需求不匹配；改革實(shí)踐中，對(duì)典型經(jīng)驗(yàn)做法研究和提煉的不足，更使“典型帶動(dòng)”變成了“反向制約”。相關(guān)研究和實(shí)踐都證明了對(duì)于改革進(jìn)展理論的研究存在嚴(yán)重不足，且對(duì)改革的不利影響。農(nóng)業(yè)水價(jià)理論和實(shí)用技術(shù)研究的短缺，已經(jīng)成為限制改革的開展重要因素。應(yīng)通過成立專項(xiàng)課題、組織專家調(diào)研等多種方式，鼓勵(lì)科研人員開展農(nóng)業(yè)水價(jià)領(lǐng)域的科學(xué)研究，建立起科學(xué)的農(nóng)業(yè)水價(jià)理論體系，并及時(shí)將成果應(yīng)用在改革實(shí)踐中。