收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目社會資本招標(biāo)評標(biāo)因素的分析

摘要 收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目社會資本招標(biāo)的評標(biāo)因素具有多樣性，編制招標(biāo)文件及評標(biāo)辦法時(shí)設(shè)定的評標(biāo)因素包括社會資本方資本金（稅后）收益率、收費(fèi)年限、交通量或收費(fèi)單價(jià)、第三方收費(fèi)收入、可行性缺口補(bǔ)貼額度、建安費(fèi)下浮率等商務(wù)、技術(shù)和報(bào)價(jià)指標(biāo)，文章著重對收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目適用招投標(biāo)法時(shí)如何設(shè)定評標(biāo)因素進(jìn)行分析，通過研究可對后續(xù)同類項(xiàng)目評標(biāo)辦法的設(shè)定起到指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞 公路工程;PPP項(xiàng)目;招標(biāo);評標(biāo)辦法

中圖分類號 U415.13 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）11-0175-03

引言

PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和實(shí)際需求及各自特點(diǎn)選擇適當(dāng)?shù)恼袠?biāo)方式和評標(biāo)辦法，考慮到收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目為涉及公共利益及公共安全的基礎(chǔ)設(shè)施，招標(biāo)過程中的各邊界清晰，適用公開招投標(biāo)的情形;同時(shí)公開招投標(biāo)所適用的綜合評估，不僅可考慮投標(biāo)人對項(xiàng)目提出的商務(wù)報(bào)價(jià)，也可側(cè)重考慮技術(shù)能力、履約能力等綜合實(shí)力，利于政府方“好中選優(yōu)”，選擇最合適的中標(biāo)社會資本。

1 招標(biāo)方式的介紹

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招投標(biāo)法》《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》《收費(fèi)公路政府和社會資本合作操作指南》及相關(guān)政策制度規(guī)定，PPP項(xiàng)目社會資本招標(biāo)采購方式包含公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購等方式。結(jié)合收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的招標(biāo)范圍屬性，包括對社會資本的投融資需求，同時(shí)為了吸引社會資本參與項(xiàng)目，作為配套機(jī)制，也會將項(xiàng)目的施工圖勘察設(shè)計(jì)任務(wù)和施工總承包任務(wù)一并發(fā)包給具備資格的中標(biāo)社會資本，所以為了引入充分的市場競爭機(jī)制，同類收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目采用公開招標(biāo)方式，對社會資本的資格審查方式須采用資格預(yù)審方式，申請人在資格預(yù)審階段需向資格預(yù)審委員會提交自身的資質(zhì)資格證明材料、投資能力證明、融資能力證明、履約信譽(yù)等方面的證明材料，由于PPP項(xiàng)目社會資本招標(biāo)與常規(guī)的施工、設(shè)計(jì)或政府采購中的貨物和服務(wù)存在較大區(qū)別，故在資格設(shè)定時(shí)應(yīng)緊密結(jié)合PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和實(shí)際需求，在不得排斥、限制潛在申請人的情況下設(shè)定合理的資格條件，既要做到不違反招投標(biāo)政策規(guī)定，也要考慮PPP項(xiàng)目需求通過擇優(yōu)的方式確定中標(biāo)人。

合理且符合項(xiàng)目實(shí)際需求的招標(biāo)方式，可有利于PPP項(xiàng)目的高質(zhì)量推進(jìn)，如項(xiàng)目招標(biāo)范圍只涵蓋社會資本，要求項(xiàng)目公司成立后再通過招標(biāo)方式另行選定施工、設(shè)計(jì)等承包單位，PPP社會資本招標(biāo)階段還可以采用競爭性談判或競爭性磋商等方式，具體方式的選定均會在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中的招標(biāo)采購章節(jié)中進(jìn)行設(shè)定，在獲得本級政府對方案審批后可按相關(guān)規(guī)定按程序開展招標(biāo)工作。

2 評標(biāo)辦法的介紹

根據(jù)《收費(fèi)公路政府和社會資本合作操作指南》（交辦財(cái)審〔2017〕173號）[1]文件，“收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目社會資本方招標(biāo)的評標(biāo)辦法可以采用綜合評估法或者法律、行政法規(guī)允許的其他評標(biāo)辦法。采用綜合評估法的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明對競價(jià)因素、管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、投資能力、融資實(shí)力以及信用狀況等評價(jià)內(nèi)容的評分權(quán)重和評分方法，根據(jù)綜合得分由高到低推薦中標(biāo)候選人”。

現(xiàn)行政策體制下，社會資本招標(biāo)采購時(shí)對社會資本資格審查須采用資格預(yù)審方式，評審辦法采用合格制;招標(biāo)文件中的評標(biāo)辦法采用綜合評分法，評分因素包括：競價(jià)因素、投融資能力、資金籌措方案、投融資、建設(shè)、運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)、項(xiàng)目公司組建方案、項(xiàng)目建設(shè)方案、項(xiàng)目運(yùn)營、移交方案等，以上評審因素分值總計(jì)為100分，招標(biāo)文件及評標(biāo)辦法可參照中國招投標(biāo)協(xié)會印發(fā)的《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目選擇社會資本方招標(biāo)資格預(yù)審文件示范文本（公路項(xiàng)目）》《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目選擇社會資本方招標(biāo)文件示范文本（公路項(xiàng)目）》[2]等文本編制。

3 競價(jià)指標(biāo)的介紹

參考目前國內(nèi)落地的公路行業(yè)PPP模式社會資本招標(biāo)情況，評標(biāo)辦法中常見的競價(jià)因素主要包括社會資本方資本金（稅后）收益率、收費(fèi)年限、交通量或收費(fèi)單價(jià)、第三方收費(fèi)收入、可行性缺口補(bǔ)貼額度、建安費(fèi)下浮率等指標(biāo)進(jìn)行競爭，評分原則采用“低價(jià)高分”原則來引導(dǎo)社會資本方在合理區(qū)間內(nèi)降低報(bào)價(jià)，下面對常用的各競價(jià)指標(biāo)進(jìn)行分析。

3.1 社會資本方資本金（稅后）收益率

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號）[3]規(guī)定，項(xiàng)目資本金必須為社會資本方的自有資金，不得存在“名股實(shí)債”等債務(wù)性資金等出資不實(shí)的情況，項(xiàng)目資本金的注入應(yīng)按照項(xiàng)目建設(shè)資金年度投資比例分期到位。社會資本參與對外項(xiàng)目投資，對自有資金出資的項(xiàng)目資本金收益率指標(biāo)最為關(guān)注，該指標(biāo)也往往是社會資本方考核項(xiàng)目投資效益和投資決策的關(guān)鍵指標(biāo)。

將資本金收益率作為競價(jià)指標(biāo)時(shí)，相關(guān)數(shù)據(jù)結(jié)論較為直觀，社會資本不需再考慮項(xiàng)目的成本、收入等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，但在項(xiàng)目實(shí)際操作過程中，該指標(biāo)易引申出政府對社會資本方收益兜底的問題，也易形成政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，由于收益率指標(biāo)是項(xiàng)目全生命周期內(nèi)通過測算現(xiàn)金流數(shù)據(jù)后才能得出，實(shí)際操作過程中，逐年對此指標(biāo)的計(jì)算時(shí)，由于無項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的實(shí)際年份各項(xiàng)運(yùn)營成本、收費(fèi)收入等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致無法精確計(jì)算，操作過程中難度較大。

3.2 收費(fèi)年限

將收費(fèi)年限作為競爭指標(biāo)，只有在收益情況良好的經(jīng)營性公路社會資本招標(biāo)時(shí)才適用，此類項(xiàng)目為使用者付費(fèi)類，因?yàn)樯鐣Y本或項(xiàng)目公司通過收取公路的通行費(fèi)就可以覆蓋項(xiàng)目全部成本和自身的投資收益，對政府而言，此類項(xiàng)目社會資本收回投資后，能夠越早結(jié)束運(yùn)營并將項(xiàng)目移交回政府是對社會公眾和政府有利的。

由于項(xiàng)目的社會使用需求較高，交通量情況較理想，社會資本如果對交通量或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或收益率等進(jìn)行競爭，在項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)均可收回成本并收獲較理想收益，此時(shí)，如果政府方提前收回項(xiàng)目，則更符合社會需求時(shí)，這種情況下，對收費(fèi)期限進(jìn)行競爭更合適。但此類競價(jià)指標(biāo)對項(xiàng)目自身的資金平衡能力要求較高，所以需要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行綜合考量。

3.3 交通量或收費(fèi)單價(jià)

將交通量或收費(fèi)單價(jià)作為競價(jià)指標(biāo)時(shí)，需要政府方明確其中一個(gè)指標(biāo)，只有明確其中一個(gè)指標(biāo)后，對單一變量進(jìn)行競爭，社會資本才能在投標(biāo)階段依據(jù)此指標(biāo)測算出項(xiàng)目第三方收費(fèi)收入，從而測算出項(xiàng)目資本金收益率情況。由于項(xiàng)目對工可報(bào)告中的交通量以及未來批復(fù)的收費(fèi)單價(jià)均無法保證，所以在兩個(gè)指標(biāo)均屬于變量的情況下，對交通量或收費(fèi)單價(jià)進(jìn)行競爭，無法測算收費(fèi)收入，也無法測算資本金收益率。相反，如果政府承諾固定的交通量或收費(fèi)單價(jià)，也會涉及政府兜底等風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 第三方收費(fèi)收入

將第三方收費(fèi)收入作為競爭指標(biāo)，主要是考慮在工可報(bào)告階段已經(jīng)結(jié)合項(xiàng)目情況對項(xiàng)目的交通量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了預(yù)測，交通量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)未明確的情況下，參照工可報(bào)告中的收費(fèi)收入指標(biāo)，將此作為唯一變量，通行費(fèi)收入數(shù)據(jù)來源可自行預(yù)估、易于獲取。根據(jù)相關(guān)收費(fèi)收入數(shù)據(jù)可在招標(biāo)階段測算出收益率情況，將此指標(biāo)作為招標(biāo)、項(xiàng)目運(yùn)營期間的參考標(biāo)準(zhǔn)，對項(xiàng)目公司實(shí)際運(yùn)營年度進(jìn)行績效考核，更加直觀，更加便于操作，有利于發(fā)揮社會資本積極性，提升社會資本管理效率。但在項(xiàng)目實(shí)際操作過程中，該指標(biāo)易引申出政府對社會資本方收益兜底、易形成政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 可行性缺口補(bǔ)貼額度

PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)三種模式，結(jié)合各類項(xiàng)目特性以及行業(yè)特點(diǎn)，采用可行性缺口補(bǔ)助方式的較多?？尚行匀笨谘a(bǔ)助模式下政府方和社會資本方較為關(guān)注的是運(yùn)營期各年提供的補(bǔ)貼額度，補(bǔ)貼的高低將直接影響項(xiàng)目公司的經(jīng)營和財(cái)務(wù)現(xiàn)金流指標(biāo)，同樣補(bǔ)貼額度的高低也直接限制了政府方是否有能力承擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任，財(cái)政部相關(guān)政策均規(guī)定PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)政府各年度的支出責(zé)任均不得超出當(dāng)年公共預(yù)算支出的10%，所以可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，政府方往往會選擇將可行性缺口補(bǔ)助額度或者下浮率作為關(guān)鍵的競價(jià)因素，為規(guī)避政府兜底或固化支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，政府的可行性缺口補(bǔ)助額度需與績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行掛鉤。

3.6 建安費(fèi)下浮率

經(jīng)營性公路采用PPP模式時(shí)，往往會設(shè)定適合的機(jī)制吸引社會資本方參與項(xiàng)目，例如“PPP+設(shè)計(jì)施工總承包（EPC）”“PPP+施工總承包”等方式，核心是政府方在實(shí)施方案運(yùn)作模式設(shè)置時(shí)，在BOT的基礎(chǔ)上深化了工程發(fā)包的模式，例如設(shè)計(jì)施工總承包（EPC）模式下，由具備法定資格的中標(biāo)社會資本承擔(dān)項(xiàng)目的施工圖勘察設(shè)計(jì)和施工總承包任務(wù)，施工過程中，承擔(dān)施工任務(wù)的社會資本方將賺取項(xiàng)目建設(shè)過程中的合理施工利潤，從而提高對項(xiàng)目投資的整體收益。對于政府方而言，通過招投標(biāo)競爭機(jī)制降低政府支出責(zé)任可有效減輕政府資金壓力，所以也會對建安費(fèi)的下浮進(jìn)行競價(jià)，建安費(fèi)下浮競價(jià)所帶動的連鎖效應(yīng)往往是多方面的，例如降低了項(xiàng)目的建安費(fèi)，直接導(dǎo)致項(xiàng)目的建設(shè)總成本降低，在項(xiàng)目調(diào)價(jià)機(jī)制、后期的總投資認(rèn)定和績效考核過程中均會導(dǎo)致政府付費(fèi)的降低，同時(shí)通過合理的調(diào)價(jià)機(jī)制直接降低了政府資本金的出資和運(yùn)營期可行性缺口補(bǔ)助額度，可見建安費(fèi)下浮率作為競價(jià)因素對項(xiàng)目的影響非常之大。

4 其他評審因素

4.1 投融資能力

投融資能力主要考核社會資本方針對招標(biāo)的PPP項(xiàng)目自有資金出資能力和對項(xiàng)目的資金籌措能力。社會資本方對項(xiàng)目的投融資能力越高，則項(xiàng)目資金到位能力越強(qiáng)，不易造成資金斷裂風(fēng)險(xiǎn)。投資能力最直觀的考核方式是考評凈資產(chǎn)數(shù)值的高低，融資能力是考評“銀行授信額度”“銀行貸款意向書”“其他融資方案”數(shù)值的高低，如為聯(lián)合體形式的則以各成員單位總和確定。

4.2 投融資、建設(shè)、運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)

投融資、建設(shè)、運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)是考核社會資本方參與過類似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的評價(jià)因素，例如投融資經(jīng)驗(yàn)、項(xiàng)目建設(shè)施工經(jīng)驗(yàn)、收費(fèi)公路的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)業(yè)績可以反映出社會資本方對同類PPP項(xiàng)目的綜合管理經(jīng)驗(yàn)，類似經(jīng)驗(yàn)較多可有效降低項(xiàng)目合作期內(nèi)各重點(diǎn)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)，提高質(zhì)量、安全、資金等方面的管理能力，社會資本可在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)有效地降低風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和效益的平衡。評標(biāo)考察材料為投資協(xié)議、特許權(quán)協(xié)議、運(yùn)營批復(fù)以及全國公路信用信息系統(tǒng)截圖等基礎(chǔ)材料。

4.3 資金籌措方案

資金籌措方案對項(xiàng)目資本金和其他建設(shè)資金（銀行貸款或其他融資渠道）籌措方案的合理性、可行性和可靠性進(jìn)行對比評分，是對社會資本方對項(xiàng)目資金籌劃、管理等方面的綜合考量。

4.4 項(xiàng)目公司組建方案、項(xiàng)目建設(shè)方案、項(xiàng)目運(yùn)營、移交方案

該指標(biāo)主要是根據(jù)項(xiàng)目公司組建方案（包括組建計(jì)劃、項(xiàng)目公司機(jī)構(gòu)設(shè)置、主要人員組成），投標(biāo)人提出的工程質(zhì)量、進(jìn)度、安全、投融資、環(huán)保方案及保障措施以及投標(biāo)人提交的項(xiàng)目運(yùn)營、移交方案及保障措施的合理性、可行性進(jìn)行評分。是對社會資本方對項(xiàng)目建設(shè)、管理、運(yùn)營、移交等全過程實(shí)施計(jì)劃的考量。

需要注意的是PPP項(xiàng)目較傳統(tǒng)施工、設(shè)計(jì)等招標(biāo)而言具有較強(qiáng)的特殊性，作為政府方需要設(shè)定合理且符合項(xiàng)目實(shí)際需求的評標(biāo)辦法來擇優(yōu)確定中標(biāo)人，但是結(jié)合目前招投標(biāo)等政策以及國家對優(yōu)化營商環(huán)境等方面的政策要求，招標(biāo)文件中設(shè)定資格條件和評分因素時(shí)不得超出政策規(guī)定和項(xiàng)目實(shí)際需求，例如，設(shè)定投標(biāo)人資格條件時(shí)，不應(yīng)強(qiáng)制要求社會資本具備施工、資質(zhì)和類似業(yè)績等資格，PPP項(xiàng)目社會資本的招標(biāo)核心是解決項(xiàng)目的投融資能力，投標(biāo)人往往是具備財(cái)務(wù)投融資能力的單位，所以如果強(qiáng)制要求具備施工、設(shè)計(jì)等資格會產(chǎn)生排斥潛在投標(biāo)人的違規(guī)情況，此機(jī)制在交通運(yùn)輸部的《收費(fèi)公路政府和社會資本合作操作指南》中有所體現(xiàn)，另外，如果設(shè)定同類經(jīng)驗(yàn)業(yè)績考核指標(biāo)時(shí)不宜設(shè)置過高或者特定行業(yè)或特定區(qū)域的類似業(yè)績，不得排斥或限制潛在投標(biāo)人。

5 結(jié)束語

收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目社會資本招標(biāo)工作對PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)各階段工作起到了關(guān)鍵的鋪墊作用，實(shí)施方案設(shè)定的投融資模式、操作機(jī)制等均需要通過招標(biāo)階段向社會資本方進(jìn)行傳導(dǎo)，同時(shí)，合理符合實(shí)際的招標(biāo)方案、評標(biāo)辦法也是項(xiàng)目落地順利引進(jìn)社會資本的重要支撐，合理的評標(biāo)辦法是政府方選擇社會資本方的有力工具，在后續(xù)的PPP項(xiàng)目社會資本招標(biāo)過程中，隨著國家政策的不斷完善，將促進(jìn)招投標(biāo)規(guī)范性發(fā)展，也將更進(jìn)一步探索研究出新的評標(biāo)因素供各界參考。

參考文獻(xiàn)

[1]《交通運(yùn)輸部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈收費(fèi)公路政府和社會資本合作操作指南〉的通知》（交辦財(cái)審〔2017〕173號）.

[2]《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目選擇社會資本方招標(biāo)資格預(yù)審文件示范文本（公路項(xiàng)目）》、《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目選擇社會資本方招標(biāo)文件示范文本（公路項(xiàng)目）》.

[3]《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號）.

收稿日期：2022-03-30

作者簡介：蘭立松（1988—），男，本科，工程師，研究方向：公路工程投融資及招投標(biāo)。