部分國家突發(fā)事件應急信息管理建設(shè)經(jīng)驗與啟示*

姚克勤

(深圳市衛(wèi)生健康發(fā)展研究和數(shù)據(jù)管理中心 深圳 518028)

都 率 孟月莉

(中國醫(yī)學科學院/北京協(xié)和醫(yī)學院醫(yī)學信息研究所 北京 100020)

鄭 靜 王 爽 賀利敏

(深圳市衛(wèi)生健康發(fā)展研究和數(shù)據(jù)管理中心 深圳 518028)

毛阿燕 邱五七

(中國醫(yī)學科學院/北京協(xié)和醫(yī)學院醫(yī)學信息研究所 北京 100020)

1 引言

近年來我國對應急領(lǐng)域的投入不斷增加，并持續(xù)完善應急體制機制建設(shè)。政府危機事件應急處理效率和能力的提升很大程度上取決于應急信息管理水平[1]。應急信息分散、復雜且多樣，往往涉及不同區(qū)域、部門、層級和人群，其相互之間的溝通、交流與協(xié)作需要依賴有效的信息管理?？茖W合理的應急信息管理與暢通的溝通渠道可在最大程度上及時準確地傳遞危機信息，幫助管理者、決策者正確認識危機并快速掌握事件發(fā)展情況，從而遏制危機發(fā)展并降低管理成本；同時可滿足公眾信息需求，消除社會恐慌，有助于提升政府公信力。因此應急信息傳遞的及時性、準確性、公開性對于應急管理具有重要影響[2]。2019年國務院安委會辦公室、國家減災委辦公室、應急管理部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強應急基礎(chǔ)信息管理的通知》，明確提出加強應急基礎(chǔ)信息管理，依托全國應急管理大數(shù)據(jù)應用平臺推進信息共享共用，逐步推動形成中國特色應急管理體制[3]。在國家政策及加強應急管理體系應對能力現(xiàn)代化的引導要求下，建立健全突發(fā)事件應急信息管理制度成為當前必要且緊迫的任務。本文選擇美國、英國及日本這3個典型國家，對其突發(fā)事件應急信息管理建設(shè)經(jīng)驗進行梳理總結(jié)，以期為我國應急信息管理制度發(fā)展與完善提供參考。

2 應急信息管理的國際經(jīng)驗(表1)

表1 部分國家突發(fā)事件應急信息管理建設(shè)經(jīng)驗比較

2.1 美國

2.1.1 法律法規(guī) 美國《信息自由法》要求每個聯(lián)邦機構(gòu)公布其職能、辦事程序及建制情況，規(guī)定政府應公開的文件或信息種類并對政府機構(gòu)拒絕公開信息的行為采取司法審查等手段，保證公共信息的共享與傳達，以法律形式保障公民“知情權(quán)”。此外制定《陽光下的政府法案》《隱私權(quán)法》《電子信息自由法令》《聯(lián)邦咨詢委員會法》《災害救助和緊急援助法》等一系列政府信息公開相關(guān)法律制度，基本建成以法院、政府、國會、民眾為監(jiān)督者，從中央到地方的分布式信息公開共享機制[4]。

2.1.2 應急事務管理機構(gòu) 在中央層面，美國聯(lián)邦緊急事務管理署(Federal Emergency Management Agency, FEMA)負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)全國突發(fā)事件應急信息的收集、分析、處理和傳送，管理國家級突發(fā)事件預警信息發(fā)布，調(diào)度指揮其他聯(lián)邦政府機構(gòu)以應對突發(fā)緊急事務[5]?！?·11事件”發(fā)生后美國政府于2003年進一步對其應急事務管理機構(gòu)進行改組，在FEMA的基礎(chǔ)上吸收其他22個聯(lián)邦政府機構(gòu)成立美國國土安全部(Department of Homeland Security, DHS)。DHS作為美國最高應急管理機構(gòu)，負責匯總和分析各類信息、協(xié)調(diào)保障政府部門之間的通信順暢并向公眾發(fā)出安全警報[6]。此外美國聯(lián)邦通信委員會(Federal Communications Commission, FCC)作為獨立政府機構(gòu)負責確保國內(nèi)外應急電信安全以及危機發(fā)生后的網(wǎng)絡恢復。在地方，各州、縣和市政府設(shè)有相應應急反應組織，出現(xiàn)突發(fā)應急事件時負責分析匯總各類信息，保持有效溝通，實現(xiàn)各方信息共享與傳播；私人組織、非政府組織、社區(qū)以及個人等則承擔識別可疑情況或信息并上報的職責[7-10]。

2.1.3 預防預警體系 主要由綜合公共警報與預警系統(tǒng)、全國公共衛(wèi)生信息聯(lián)絡及廣播系統(tǒng)等組成；監(jiān)測預警信息則由承擔公共安全責任的政府部門與非政府組織對外發(fā)布，發(fā)布機制以屬地為主，通過軟件實現(xiàn)政府組織之間信息開放共享[11-12]。同時社交媒體也是美國政府進行應急管理、傳播政府決策的重要平臺[13]。官方信息經(jīng)由媒體或新聞發(fā)言人制度統(tǒng)一集中發(fā)布并及時更新，成為公眾獲取正確信息的權(quán)威渠道[14]。美國政府還運用高新科學技術(shù)助力支撐應急管理信息系統(tǒng)，以確保整個應急管理過程的有效實施，如國家突發(fā)事件應急管理系統(tǒng)(National Incident Management System，NIMS)。該系統(tǒng)定義了標準化的通訊術(shù)語、指揮架構(gòu)與管理規(guī)則并確定突發(fā)事件各級信息共享的標準化結(jié)構(gòu)需求，內(nèi)部分工明確、靈活團結(jié)，從中央到地方都必須嚴格執(zhí)行其規(guī)定。這樣各系統(tǒng)或平臺間相互聯(lián)動、整合信息資源從而形成協(xié)同運作的信息群體[15-16]。

2.2 英國

2.2.1 信息公開共享制度 英國《信息自由法》覆蓋幾乎所有政府機構(gòu)，該法對政府信息公開、行政分工以及法律協(xié)調(diào)等方面進行了詳細規(guī)定；2004年英國出臺《民事緊急狀態(tài)法》，明確政府、衛(wèi)生部門及其他相關(guān)部門在處置突發(fā)事件中應承擔信息共享職責。此外還制定了《數(shù)據(jù)保護法》《公共部門信息再利用條例》等一系列法令，從而建立完整的信息公開共享制度[17-18]。

2.2.2 突發(fā)事件應急管理體系 在中央層面的機構(gòu)為內(nèi)閣緊急應變小組(Cabinet Office Briefing Rooms, COBR)和國民緊急事務委員會(Civil Contingencies Commitment, CCC)，其主要負責突發(fā)事件的研究判斷、政策制定、應急組織協(xié)調(diào)與協(xié)作以及信息系統(tǒng)構(gòu)建和傳達[19]。突發(fā)事件預防預警往往涉及多個部門，因此CCC下設(shè)國民緊急事務秘書處(Civil Contingencies Secretariat, CCS)具體負責跨部門、跨機構(gòu)應急信息管理工作；實施國家風險評估和民事緊急情況風險登記；開發(fā)早期預警系統(tǒng)，如氣象預警系統(tǒng)、核電泄露預防系統(tǒng)等；同時面向社會監(jiān)測并與其他部門共享信息，指導和協(xié)調(diào)全國各地區(qū)、各部門應急處置工作[20-21]。在地方實行屬地管理原則，當?shù)卣撠煴緟^(qū)域內(nèi)的應急規(guī)劃和信息共享，設(shè)置地區(qū)恢復論壇(Regional Resilience Forum, RRF)進行風險監(jiān)測和評估。在輿情應對方面，相關(guān)部門會根據(jù)突發(fā)事件性質(zhì)和級別確定新聞發(fā)布的人員及地點；同時通過官方網(wǎng)站或社交媒體告知真實信息并引導報道及輿論走向。英國注重拓展多元傳播新途徑，利用媒體的交互性、實時性保證信息公開透明[22]。

2.3 日本

2.3.1 應急信息管理法律體系和機制體制 日本是災害頻發(fā)國家，政府在處置突發(fā)事件過程中逐步建成了符合本國國情的應急信息管理法律體系和體制機制。1999年日本頒布《關(guān)于行政機關(guān)信息公開的法律》，對信息公開的主體、程序和范圍等做了詳細規(guī)定，賦予國民監(jiān)督與知情權(quán)。《日本放送法》作為與媒介傳播行為相關(guān)的法律,規(guī)定媒體對應急信息的播放義務與責任。《災害對策基本法》要求國家及地方公共團體需建立健全防災觀測、預報、通信等設(shè)施和組織，政府機構(gòu)等管理者必須進行突發(fā)事件信息的收集與傳遞?！斗罏幕居媱潯穼摇⒐矙C構(gòu)、地方公共團體等部門的信息收集和聯(lián)絡列為應急關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過通信手段、工具及信息傳輸體系實現(xiàn)信息傳達共享[23]。

2.3.2 應急管理組織體制 日本建立中央、都道府縣、市町村3級應急管理組織體制。在中央層面，內(nèi)閣官房為應急管理核心部門，中央救災委員會為綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。內(nèi)閣與中央救災委員會負責匯總收集全國突發(fā)事件應急信息，整合各部門分散信息，制定宏觀應對政策和指導方針；內(nèi)閣官房下設(shè)危機管理局和內(nèi)閣情報匯集中心，負責對危機事件進行監(jiān)測調(diào)查，搜集傳達相關(guān)信息，定期上報情況并在網(wǎng)上公開，同時完善防災通訊網(wǎng)絡建設(shè)[24]。在地方，日本實行地方自治，設(shè)置相應災害對策本部，綜合協(xié)調(diào)各自區(qū)域內(nèi)的應急管理工作，設(shè)專人負責收集、管理各類信息并及時匯報。此外日本各地方行政機構(gòu)都設(shè)有信息公開中心，是政府信息公開、國民知情咨詢的重要渠道，有效強化地方在應急處置時的信息統(tǒng)管能力[25-27]。

2.3.3 災情監(jiān)測信息網(wǎng)絡 日本投入大量資金研究并建立災情監(jiān)測信息網(wǎng)絡，如各類自然災害監(jiān)測系統(tǒng)、衛(wèi)星系統(tǒng)、可視電話系統(tǒng)和直升機電視傳輸系統(tǒng)等。一旦發(fā)生突發(fā)事件，應急信息網(wǎng)絡可分析災難可能發(fā)生的時間、地點、規(guī)模等預警信息，充分保證緊急情況下信息收集、交換、傳達及共享渠道順暢并將相關(guān)信息向全社會發(fā)布[28]。

3 啟示

3.1 概述

不同國家在處置突發(fā)事件的過程中，根據(jù)自身國情形成了各具特色的應急信息管理模式，其核心是構(gòu)建系統(tǒng)完備的法律法規(guī)體系、建立中央-地方指揮管理架構(gòu)以及嚴格高效的信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，尤其注重危險因素的識別、研判和快速應急響應。

3.2 構(gòu)建完備的應急信息管理法律法規(guī)體系

各國多以層次分明、體系完備的法律制度體系為支撐，對信息管理相關(guān)內(nèi)容進行明確的規(guī)定和要求，如信息收集、傳遞，信息公開的主體、發(fā)布的程序和范圍、信息監(jiān)管等，基本涵蓋應急治理中信息管理的重要內(nèi)容，保障公眾信息知情權(quán)。

3.3 設(shè)置從中央到地方的專管機構(gòu)

美、英、日等國從中央到地方均設(shè)有應急信息管理機構(gòu)或部門，負責統(tǒng)一整合并管控應急信息。同時橫向間不同部門建立緊密的聯(lián)系網(wǎng)絡，各自分工協(xié)作、相互配合，大幅提高溝通效率，保障信息收集、處理、反饋等環(huán)節(jié)工作的及時、快速、集中、動態(tài)和有序，也使得應急信息在突發(fā)事件預防準備、監(jiān)測預警、應急處置中的作用得到充分發(fā)揮[29]。

3.4 建立快速報告和監(jiān)測預警等信息管理系統(tǒng)

發(fā)達國家著重建立反應靈敏、遍布全域的應急信息管理網(wǎng)絡，注重信息快速收集、篩選和報送，信息內(nèi)容涵蓋應急管理各階段[30]。同時政府組織專家學者研發(fā)統(tǒng)一標準的應急信息管理流程、規(guī)范或信息報送程序，針對不同級別、類型的突發(fā)事件設(shè)計對應風險預警和評估系統(tǒng)，在提升監(jiān)測預警能力和預警準確度過程中便于管理者或決策者追蹤危機事件進展，制定科學有效的危機應急對策[31-32]。

3.5 建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息傳播機制

信息傳播機制(信息的發(fā)布與通告)是發(fā)達國家應對突發(fā)事件的典型經(jīng)驗，非常重視與媒體機構(gòu)溝通，危機事件與危機問題一旦暴發(fā)及時利用新聞發(fā)布會、媒體和網(wǎng)絡平臺向公眾和社會發(fā)布防控信息，通過信息播報和傳播使公眾了解事件發(fā)生和處理進展，打造開放式和公開化的溝通交流平臺[33-34]。發(fā)達國家在突發(fā)事件中不但公開危機真相，還會以切實可行的方式邀請媒體等大眾傳媒參與其中，改善與公眾的溝通方式，借助媒體架起互通式交流的橋梁。

4 結(jié)語

本文通過文獻調(diào)研方法對美國、英國、日本3個發(fā)達國家在應急信息管理法律法規(guī)、應急信息管理機構(gòu)、管理機制及系統(tǒng)等方面的實踐經(jīng)驗進行了梳理總結(jié)，以期為我國突發(fā)事件應急信息管理建設(shè)與完善提供借鑒參考。