健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系

王 晨，闕 翔

（1.福建省地質(zhì)測(cè)繪院，福建 福州 350001；2.福建農(nóng)林大學(xué) 生態(tài)與資源統(tǒng)計(jì)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，福建 福州 350002）

產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式[1]，產(chǎn)權(quán)制度是自然資源開發(fā)利用的基礎(chǔ)性制度[2]。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、債權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等一系列權(quán)利的總稱。目前，我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理依據(jù)的法律法規(guī)各異、形式多樣化、豐富程度不同[3]，同時(shí)存在權(quán)利體系不完善、權(quán)利交叉、公權(quán)力與私權(quán)利難以平衡等一系列問(wèn)題。2019年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，明確提出“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系和權(quán)能，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律體系”[4]。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，是平等保護(hù)各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體合法權(quán)益的基礎(chǔ)，也是更好地發(fā)揮產(chǎn)權(quán)制度在生態(tài)文明建設(shè)中激勵(lì)約束作用的關(guān)鍵內(nèi)容。因此，進(jìn)一步健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，同時(shí)加強(qiáng)實(shí)踐，保證能用、可用、管用，成為自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵。

1 自然資源產(chǎn)權(quán)體系存在的問(wèn)題

1.1 自然資源產(chǎn)權(quán)立法體系不完善

目前，我國(guó)關(guān)于自然資源產(chǎn)權(quán)的法律體系不夠健全。在土地、海洋、礦產(chǎn)、水、森林等單行法中，雖然分別規(guī)定了產(chǎn)權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，但是沒有統(tǒng)一的自然資源法，且對(duì)于濕地產(chǎn)權(quán)方面的立法尚存在空白。例如，我國(guó)僅對(duì)濕地系統(tǒng)內(nèi)某些資源的權(quán)屬進(jìn)行了規(guī)定，且這些規(guī)定大多分散于其他法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章中，如《中華人民共和國(guó)森林法》（以下簡(jiǎn)稱《森林法》）、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《野生動(dòng)物保護(hù)法》）、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《水土保持法實(shí)施條例》，而未將濕地獨(dú)立進(jìn)行整體性的權(quán)屬規(guī)定，也未將濕地產(chǎn)權(quán)相關(guān)內(nèi)容納入《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）等基本法律中。

在《憲法》《民法典》等上位法中，對(duì)于自然資源產(chǎn)權(quán)的規(guī)定過(guò)于概括。然而，《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)草原法》《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》等自然資源單行法，則側(cè)重于自然資源的保護(hù)和用途管制。

自然資源相關(guān)法律法規(guī)之間的概念、邏輯體系與具體規(guī)定并不統(tǒng)一。例如，《森林法實(shí)施條例》第二條規(guī)定：“森林資源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的里生動(dòng)物、植物和微生物?！边@一界定比較寬泛，其與《森林法》第二條中“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事森林、林木的保護(hù)、培育、利用和森林、林木、林地的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，適用本法”的規(guī)定不一致。

1.2 現(xiàn)有自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)能交疊和沖突

由于過(guò)去我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行自然資源分部門管理、分門類立法，產(chǎn)生權(quán)利交叉重疊、缺位遺漏等問(wèn)題，導(dǎo)致部分自然資源權(quán)利體系不完善、使用權(quán)權(quán)能不完整或者法律地位不明。例如，土地權(quán)利體系中缺少國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)等法定權(quán)利；探礦權(quán)，草原資源的所有權(quán)、使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等是否可以進(jìn)行抵押在法律上未明確界定。

部分自然資源權(quán)利客體復(fù)雜，權(quán)利之間容易存在交叉重疊。例如水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖的權(quán)利與海域使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，取水權(quán)與地下水、地?zé)崴⒌V泉水采礦權(quán)等存在權(quán)利交叉等現(xiàn)象。自然資源與一般物不同，部分資源具有重要的生態(tài)或其他功能使其同時(shí)具有社會(huì)公共資源的屬性，一定程度上也屬于公益性財(cái)產(chǎn)。但現(xiàn)實(shí)中一些自然資源可能在公權(quán)與私權(quán)之間存在沖突和矛盾。例如，濕地資源、自然保護(hù)地等。一方面，濕地生態(tài)空間中的灘涂、森林等資源以及自然保護(hù)地中的礦產(chǎn)資源等作為私權(quán)的客體，權(quán)利人有權(quán)基于自身利益最大化的追求，對(duì)其進(jìn)行利用或商業(yè)化開發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。另一方面，基于公共利益的考慮，需要強(qiáng)調(diào)濕地資源等的社會(huì)公共資源屬性，維護(hù)其固有生態(tài)功能，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值。因此，濕地資源或自然保護(hù)地的使用權(quán)往往受到較大的限制，維護(hù)公共利益和尊重私人權(quán)利之間難以平衡。另外，自然資源的國(guó)家所有權(quán)有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)落實(shí)不到位，存在“產(chǎn)權(quán)虛置”現(xiàn)象，不利于資源保護(hù)與合理利用[5]。

2 產(chǎn)權(quán)體系構(gòu)建的建議及相關(guān)對(duì)策

2.1 健全自然資源產(chǎn)權(quán)立法

推動(dòng)《自然資源法》的立法工作，將濕地資源等生態(tài)功能重要的自然資源納入法律保護(hù)體系，同時(shí)明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，制定統(tǒng)一的監(jiān)管保護(hù)機(jī)制，例如設(shè)立管護(hù)點(diǎn)，明確管護(hù)責(zé)任人；構(gòu)建以自然資源、水利、林業(yè)、環(huán)保等相關(guān)部門為主體的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制；加強(qiáng)原始生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)工作等。適時(shí)啟動(dòng)《森林法》《中華人民共和國(guó)水法》等法律修改，明確部門之間設(shè)定自然資源物權(quán)權(quán)利邊界，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，補(bǔ)充完善各類自然資源關(guān)于物權(quán)方面的規(guī)定，不斷豐富用益物權(quán)。

2.2 逐步構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)物權(quán)體系

我國(guó)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》中，物權(quán)分為自物權(quán)（所有權(quán)）和他物權(quán)[6]。自物權(quán)，指所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。自然資源有一定的使用價(jià)值，可被人類開發(fā)利用，因此，自然資源可納入物權(quán)范圍，具有法定性和排他性等物權(quán)特征。按照以上思路，將自然資源物權(quán)也分為自物權(quán)和他物權(quán)（表1）。其中，自物權(quán)可包括土地所有權(quán)、礦產(chǎn)資源所有權(quán)以及水流、海域等其他自然資源的所有權(quán)。而他物權(quán)中的用益物權(quán)可包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)等，其擔(dān)保物權(quán)主要是抵押權(quán)。

表1 自然資源資產(chǎn)物權(quán)體系

2.3 擴(kuò)充權(quán)利并豐富權(quán)能

針對(duì)不同的自然資源管理需求，可以相應(yīng)地通過(guò)擴(kuò)充權(quán)利、豐富權(quán)能等方式來(lái)健全和優(yōu)化產(chǎn)權(quán)體系（表2）。土地資源方面，一是通過(guò)落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，深入推進(jìn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”[7]，及“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)工作，逐步釋放集體土地上的使用權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押融資功能。二是拓展地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，鼓勵(lì)各類經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等有償使用方式取得地下建設(shè)用地使用權(quán)，促進(jìn)空間合理開發(fā)利用。礦產(chǎn)資源方面，可將油氣資源的探礦權(quán)和采礦權(quán)兩權(quán)合一，并同時(shí)完善采礦權(quán)抵押權(quán)能。海洋資源方面，構(gòu)建無(wú)居民海島產(chǎn)權(quán)體系，豐富無(wú)居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)能及海島使用權(quán)抵押權(quán)能，豐富海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)類型。水資源方面，需要豐富水能資源開發(fā)使用權(quán)權(quán)能。水能資源開發(fā)使用權(quán)可以通過(guò)有償出讓方式獲得，明確水能資源開發(fā)使用權(quán)流轉(zhuǎn)、擔(dān)保等法律規(guī)定，另外，需要進(jìn)一步明確養(yǎng)殖權(quán)抵押權(quán)能。

表2 各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系

2.4 針對(duì)生態(tài)功能性資源設(shè)立地役權(quán)

針對(duì)在維護(hù)公共利益和尊重私人權(quán)利之間如何實(shí)現(xiàn)平衡的問(wèn)題上（例如，濕地資源的生態(tài)公益性與私人利益性沖突），可通過(guò)設(shè)立地役權(quán)，對(duì)土地權(quán)利人某些權(quán)利進(jìn)行限制或承擔(dān)“容忍”的義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)特定的公共利益，服務(wù)于特殊的目的[8]。設(shè)置地役權(quán)立足于生態(tài)功能性資源的私權(quán)屬性與生態(tài)公益性雙重屬性，堅(jiān)持公共利益與私權(quán)保護(hù)并重的原則，在對(duì)生態(tài)功能性資源權(quán)利人給予合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯拢瑢?duì)其權(quán)利及其行使進(jìn)行必要的限制，將其管理權(quán)通過(guò)決議和合同形式授權(quán)給統(tǒng)一的管理主體，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能性資源的生態(tài)價(jià)值和自然資源的統(tǒng)一高效管理[9]。地役權(quán)的設(shè)立可有效解決公私利益的沖突，使兩種利益并存。例如，在武夷山國(guó)家公園，一是制定生態(tài)修復(fù)區(qū)范圍的集體商品林贖買制度，擴(kuò)大國(guó)有林地面積，實(shí)行統(tǒng)一管護(hù)；二是在傳統(tǒng)利用區(qū)通過(guò)協(xié)議方式流轉(zhuǎn)，吸引民營(yíng)工商資本進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)。除經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施外，國(guó)家公園還可吸收原林權(quán)所有者參與保護(hù)工作，增加收入，調(diào)動(dòng)保護(hù)積極性。

3 結(jié)論

綜上所述，構(gòu)建分類科學(xué)合理的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系是我國(guó)生態(tài)文明體制改革的重要任務(wù)，也是促進(jìn)自然資源在具有清晰完備產(chǎn)權(quán)條件下轉(zhuǎn)換為自然資源資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的基礎(chǔ)。面對(duì)目前我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)體系不夠健全、用益物權(quán)不完整等現(xiàn)象和問(wèn)題，需要以堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化方向?yàn)楦母锬繕?biāo)，探索所有者權(quán)益多種實(shí)現(xiàn)方式，促進(jìn)我國(guó)自然資源資產(chǎn)向產(chǎn)權(quán)明晰、配置高效等方向發(fā)展。